Решение № 9948 от 19.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7944/2017 г.

Решение № 9948 от 19.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7944/2017 г., VI о., докладчик Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). С решение № 34 от 29.05.2017 г., постановено по административно дело № 54/2017 г. по описа на Административен съд - Р., е: 1) отменена като незаконосъобразна заповед № ЗСПД/Д-РР/842/07.03.2017 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" - Р., с която на Г. Р. Т. от гр. Ц. К. е отказано изплащането на месечни помощи за деца на основание чл. 7, ал. 1 от ЗСПД (Закон за семейни помощи за деца); 2) преписката е върната на административния орган за ново произнасяне, при спазване на указанията по тълкуването и прилагането на закона. Така постановеното решение е оспорено с касационна жалба на директора на Дирекция "Социално подпомагане", в която са наведени доводи за неправилност и необоснованост на решението, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост. Аргументирана е и теза за законосъобразност на атакувания пред първоинстанционния съд индивидуален административен акт. Искането е за отмяна на решението и потвърждаване на заповедта. Ответницата по касация Г. Р. Т. в писмен отговор оспорва касационната жалба и навежда доводи за нейната неоснователност. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на атакуваното с нея решение. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която оспореното решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна. С оспорената пред Р. административен съд заповед № ЗСПД/Д-РР/842/07.03.2017 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" - Р. на основание чл. 10, ал. 4 от Закона за семейни помощи за деца и чл. 4 от Правилника за прилагане на Закона за семейни помощи на деца (ППЗСПД) във връзка с чл. 7, ал. 1 от ЗСПД на Г. Р. Т. е отказано отпускането на месечни помощи за деца за децата й С. М. Т. и Д. М. Т.. Като мотиви за отказа е посочено "чл. 7, ал. 1 от ЗСПД - всички членове на семейството не живеят постоянно в страната. Съпругът на г-жа Т. е с постоянен адрес в Турция". За да уважи жалбата, с която е бил сезиран, първоинстанционният съд е формулирал извод за незаконосъобразност на оспорената пред него заповед. Приел е, че тя е валиден административен акт, издадена е в писмена форма от компетентен орган, надлежно мотивирана е и в нея са изложени фактическите и правни основания за издаването й, но е постановена при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е в противоречие с приложимия материален закон и неговата цел. Обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо. То е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му. Атакуваният пред настоящата инстанция съдебен акт е и правилен, като не страда от пороци, съществуването на които би обусловило наличието на твърдяните от касатора отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК. Първоинстанционният съд е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички относими за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните, и е проверил изцяло законосъобразността на оспорения индивидуален административен акт съобразно очертаните предели на предмета на съдебната проверка в чл. 168, ал. 1 от АПК по критериите в чл. 146 от АПК, като делото е изяснено изцяло от фактическа страна. Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства и при анализа им във връзка с приложимата за казуса нормативна уредба е направен правилен краен извод за основателност на жалбата срещу процесната заповед, като убедително са опровергани релевираните и пред настоящата инстанция доводи от издалия я е административен орган за нейната законосъобразност. Решението се основава на обоснована преценка на събраните доказателства, издадено е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановено при спазване на съдопроизводствените правила. Правилен е изводът на съда, че в случая са били налице условията по чл. 7, ал. 1 от ЗСПД за предоставяне на месечна помощ за децата на майка им. Както прецизно е посочено в мотивите на проверяваното решение, правото на семейна помощ за отглеждане на дете по чл. 7, ал. 1 от Закона за семейни помощи за деца се реализира при наличие на няколко кумулативни условия: те се предоставят за дете до завършване на средно образование, и се предоставят на семействата, чийто доход на чл. от семейството е по-нисък или равен на дохода по чл. 4, при условие, че семейството живее постоянно в страната и че отговаря и на другите изисквания на закона. По арг. на легалното определение на § 1, т. 4 от ДР на ЗСПД се приема, че "семейство, живеещо постоянно в страната" е налице, когато всички негови членове пребивават на територията на страната повече от 183 дни в рамките на 12 месеца. В настоящият случай от фактическа страна е безспорно установено наличието на формална пречка, която изключва гореизброените предпоставки да са налице. Установено е обаче от кредитираните и приети като непротиворечащи и кореспондиращи помежду си писмени и устни доказателства, че Г. Р. Т. лично отглежда децата си, а съпругът й и техен баща М. Т. няма постоянен адрес в Р. Б. и не е живял на територията на страната повече от 183 дни през последните месеци, живее преимуществено на територията на Р. Т., чийто гражданин е. Т. е. по делото по несъмнен начин е доказано (а и страните не спорят по това), че съпрузите са в дългогодишна фактическа раздяла и не поддържат отношения помежду си, като бащата няма постоянни контакти с децата и не полага грижи за тяхното отглеждане, възпитание и издръжка. При така установената фактическа обстановка Административен съд - Р. е правилно е приел в решението си, че макар и да е налице формален брак, то той не отговаря на изискванията на чл. 14, чл. 15 и чл. 17 от Семейния кодекс и реално М. Т. не е чл. на семейството. Верни са правните изводи на съда по същество, че въпреки, че фактическата раздяла не е официално (законово, нормативно) регламентирана за нуждите на социалното подпомагане, тя е призната в редица нормативни актове (чл. 175б, ал. 5 и § 1, т. 5 от ДР от ЗСВ; чл. 4, ал. 5 от ЗПИЛЗВДД; чл. 5, ал. 5 от Конвенцията за издаване на многоезични извлечения от актове за гражданско състояние, ратифицирана със закон, и др.), като във всички тях законодателят я приравнява по последици на липсата на граждански брак. Правилна е аналогията и сравнението на първоинстанционния съд със случаите на лица, които живеят във фактическо семейно съжителство, който са регламентирани от закона. Според § 1, т. 1, б. "б" от ДР на ЗСПД "съвместно живеещи родители без сключен граждански брак, които съжителстват на един настоящ адрес, .... се приравняват на семейство за нуждите на закона". С оглед на гореизложеното законосъобразно е прието в съдебното решение, че по аргумент за противното, когато между фактически живеещите на семейни начала е поставен знак за равенство с понятието за семейство, то живеещите във фактическа раздяла съпрузи не могат да се приравняват на семейство, а следва да бъдат приравнени на лица, чийто брак е прекратен. На основание вярно изведените фактически и правни съображения съдът правилно е приел, че в случая не са били налице посочените основания, за да се откаже изплащането на исканата месечна помощ за деца. В казуса проблемът се свежда до това, че в издадения административен акт решаващият административен орган не е отчел и отразил правилно наличната фактическа обстановка и не е признал като юридически факт с правопораждащи последици фактическата раздяла на съпрузите. Това е така, тъй като в горецитираните и приложими нормативни актове, както и в легалната дефиниция за "семейство" (§ 1, т. 1 от допълнителните разпоредби на ЗСПД), не са включени сравнително често срещаните случаи на т. нар. фактическа раздяла на двамата съпрузи - когато бракът им не е прекратен, но те не живеят заедно и не са обединили усилията, доходите и имуществото си за благополучието на семейството и за отглеждането, възпитаването и издръжката на децата. По въпроса трябва ли да се изследва доходът на всеки от двамата съпрузи, ако те са във фактическа раздяла, в административната практика е възприето следното становище: "Семейството се състои от двамата съпрузи, дори те да живеят разделени. Помощите се получават от този, който има право да ги получава, като се декларират доходите и на двамата, и молбата се подписва от двамата. Обстоятелствата, че единият съпруг е в неизвестност или извън страната, не се отразяват върху правото на месечни помощи. В тези случаи родителите, отглеждащи децата, следва да се насочат да уредят взаимоотношенията си по съдебен ред, като ограничат родителските права на съпруга, който не отглежда децата или го осъдят да плаща издръжка." (съвместно писмо № 91-01-224 от 26.08.2002 г., респ. № 9104/344 от 26.08.2002 г. на Националния осигурителен институт и на Министерството на труда и социалната политика относно прилагането на ЗСПД и ППЗСПД). В случая обаче това становище не може да бъде споделено. Основен принцип на административния процес е разумното, добросъвестно и справедливо упражняване на правомощията от всички административни органи. Този принцип е изрично прогласен с разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от АПК. Не винаги при фактическа раздяла съпругът, при който живеят нуждаещите се от помощи деца, обективно е в състояние да осигури пълноценно тяхната издръжка и да задоволи всичките им нужди, а и при фактическа раздяла той не е подпомаган и от другия родител, а и често дори не подържа отношения и контакт с него. Още повече това е така, когато другият съпруг не живее в България, какъвто е процесният казус. Н. е разумно, нито е справедливо по смисъла на посочения основен принцип, в тези случаи отказът да бъде основан на формалното основание по чл. 7, ал. 1 от ЗСПД, още повече, че нормотворецът, макар и в подзаконов нормативен акт (но пък в правилника за прилагане на същия закон!), в чл. 22, ал. 2 от ППЗСПД е придал правно значение на фактическата раздяла между съпрузите, като изрично е предвидил, че "при развод или раздяла на родителите помощите по чл. 7 от Закона за семейни помощи за деца за детето/децата, навършило/навършили пълнолетие, но не повече от 20-годишна възраст, ако продължава/продължават да учи/учат, се предоставят на родителя, при когото живее/живеят децата". Органите по социално подпомагане са длъжни да основат своя административен акт, независимо дали той е позитивен или негативен за Г. Т., на действителните факти от значение за случая, а те са описаните по-горе в тези мотиви и по тях между страните не се спори. В случая е безспорно установено, че двете непълнолетни деца живеят при своята майка, посещават редовно училище, доходът на чл. от семейството е по-нисък от дохода по чл. 4, и живеят постоянно в страната, а съпрузите са в дългогодишна фактическа раздяла и не поддържат отношения помежду си, като бащата няма постоянни контакти с децата, не полага грижи за тяхното отглеждане, възпитание и издръжка, има турско гражданство и постоянен адрес в Турция. С оглед на това административният орган е извършил неправилно тълкуване на материалния закон, като по този начин е ограничил гарантираното от ЗСПД право на всяко дете при наличие на законоустановените предпоставки да бъде подпомагано с месечни семейни помощи. Следва да се посочи й, че съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗСПД помощите по чл. 2, ал. 3 (месечните семейни помощи) се предоставят на майката, т. е. тя има приоритет от двамата родители. По тези съображения се налага извод, че не следва да се прави разлика между деца, отглеждани в семейства по смисъла на § 1, т. 1, т. "б" от ДР на ЗСПД - т. е. деца, отглеждани от родители във фактическо съжителство без сключен граждански брак, но чието съжителство законодателят приравнява на брак, и деца, отглеждани от родители в брак, но които не живеят заедно, а са в фактическа раздяла. Не може да бъдат поставени в по-неблагоприятно положение деца на родители, които са съпрузи, но не живеят заедно и са във фактическа раздяла. Тезата на касатора за противното няма как да бъде споделена, защото със същите аргументи не би следвало да се зачита и признава и институтът на фактическото съжителство, което е близък по правна природа на фактическата раздяла, като разликата между тях е, че той е негова противоположност. Фактическата раздяла е правен термин и институт противоположен (противопоставим) и обратен на правния термин и институт на съвместното съжителство. Но и двата института засягат и трябва да уредят по сходен начин последствията от семейните взаимоотношения. Недопустимо е да се поставят в по-неблагоприятно положение деца, който са отглеждани от родители във фактическо съжителство, и такива, отглеждани от родители във фактическа раздяла. При фактическото съжителство не е налице законно сключен брак, но родителите живеят заедно и полагат заедно грижи за децата си, а при фактическата раздяла има законен брак, но родителите не живеят заедно и не си поделят грижите за децата. С оглед на което не следва децата на едните да се поставят в по-благоприятно правно положение и да се третират различно от децата на другите родители. Още повече, че трябва да се има предвид, че се засягат и ограничават права и законни интереси на деца, в случая малолетни. Фактическата раздяла, като правен институт и термин (определение) тепърва навлиза в нашата правна система и правораздаване, но вече е призната и регламентирана в няколко нормативни акта и те са ясно посочени в процесното решение. Институтът на фактическата раздяла е познат и уреден, макар и с различни наименования, в страните от Европа и в правото на Европейския съюз - например в Регламент (ЕС) № 1259/2010 г. на Съвета относно осъществяването на засилено сътрудничество в областта на приложимото право при законна раздяла. В него е избран терминът "legal separation", което се превежда буквално като "законна раздяла". Често брачните отношения са дотолкова увредени и не функционират пълноценно, че това има за последица дълбоко и непоправимо разстройство на брака, но той все още съществува и не е прекратен с познатите от закона средства за разтрогването му или унищожаването му. Така единственият начин да се постигне правна промяна в личните и имуществени и неимуществени отношения между съпрузите е по пътя на института на фактическата радяла. При фактическа раздяла съпрузите остават наранени, техните деца страдат, а от неяснотата в имуществените и неимуществените им (лични) отношения между съпрузите след фактическата раздяла, която често настъпва преди юридическата и е сигурен индикатор за влошени брачни отношения между съпрузите, е възможно да се създаде несигурност в гражданския обмен на блага, незащитен в тази хипотеза е както частният, така и общественият интерес и най вече интересът на децата. Действащ механизъм за уреждане на проблеми, свързани с отглеждане на децата при усложнени брачни отношения, представлява именно правният институт на фактическата раздяла, служещ като бърз и ефективен инструмент в набора от законови възможности, способни да решат редица проблеми, свързани с уреждането на някои посочени негативни аспекти на брачните отношения включително и засягащи правата и законните интереси на децата. Когато бракът между съпрузите е изчерпан откъм съдържание и между тях вече не съществува съгласие за неговото продължаване, настъпва момент, в който съобразно нормативната уредба, правораздаването и издаваните административни актове следва да се констатира настъпилият разрив в брачните отношения и да се уредят последствията от това. Налице е правен инструмент, даващ възможност за внасянето на бърза правна промяна при наличието на дисбаланс в брачните отношения между съпрузите. Институтът на фактическата раздяла дава възможност и процедура, в която на преден план се извежда въпросът за постановяването на правна промяна в отношенията между съпрузите, основана на нарушения баланс в брачните отношения, без да се разглежда въпросът за развод или унищожаване на брака. Замисълът и идеята е чрез него да се даде допълнителен път за постигането на ефекта, който има развода върху брачните отношения между съпрузите. Институтът позволява внасянето на бърза и ефективна промяна в брачните отношения, която да послужи като средство за противодействие срещу възможните вреди и неблагоприятни и негативни последици, които могат да последват след настъпилия разрив в брачния съюз. Практическото приложение на института дава не само защита на съпрузите, но и на децата, които също се явяват потърпевши и често понасят силен емоционален удар от дългите и ненавременно разрешени спорове между брачните партньори. Тълкуването и прилагането на законовата уредба при уреждането на личните и имуществените отношения при наличието на спор между съпрузите, породен от дисбаланс в брачните отношения между тях, трябва да отговаря и на интересите на децата, които също е възможно да понесат неблагоприятни последствия в тази хипотеза, както е и в настоящият случай. Техните интереси следва да се отчитат винаги от издадените административни актове. В случая признаването и зачитането на правопораждащият юридически факт на фактическа раздяла е и в синхрон с чл. 14 от КРБ съгласно който: "Семейството, майчинството и децата са под закрила на държавата и обществото". Именно институтът на фактическата раздяла в настоящата хипотеза дава търсената от Г. Т. правна сигурност и защита, като родител, останал сам да се грижи за непълнолетните си деца, той дава и закрила на правата и интересите на децата, което обуславя извод, че семейството на Г. Т. изпълнява предпоставките на чл. 7, ал. 1 от ЗСПД, и ако отговаря и на другите изискуеми от закона условия, следва да се отпусне и изплати търсената месечна социална помощ за отглеждане на деца. Като не е тълкувал по този начин приложимото право, административният орган е постановил материално незаконосъобразен и противоречащ на целта на закона административен акт. Предвид гореизложеното следва да се приеме, че съдът е приложил правилно материалния закон и е направил обоснован правен извод, съответен на събраните доказателства, поради което и при липса на касационни основания за отмяна на проверявания съдебен акт, същият трябва да бъде оставен в сила. Независимо от изхода на спора, с оглед на това, че заплащането на направени деловодни разноски за производството пред настоящата съдебна инстанция не е поискано, такива не следва да се присъждат. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,