Решение № 10567 от 18.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14419/2011 г.

Решение № 10567 от 18.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14419/2011 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Върховният административен съд в състав: председател: Диана Добрева, и членове: Илияна Дойчева и Мариета Милева, с участието на секретар-протоколиста Илиана Иванова разгледа административно дело № 14419 по описа за 2011 г. на Върховния административен съд - пето отделение, докладвано от съдията Илияна Дойчева. Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалби на Ефросина Кирилова Цокова, Цветко Иванов Цветков и Христо Георгиев Георгиев против разпоредбите на чл. 8 в частта "резолюция по чл. 4 и чл. 5", чл. 9, ал. 3, т. 1 и 2, чл. 11, ал. 2 и чл. 13, ал. 1 и 2 от Инструкция № 89 от 10.03.2011 г. за провеждане на предварителни проверки, издадена от главния прокурор на Република България и министъра на вътрешните работи. Жалбоподателите твърдят, че инструкцията в оспорените й части е нищожна, като издадена в нарушение на предписаната от закона форма и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, както и е незаконосъобразна като противоречаща на чл. 199, ал. 1 и чл. 213, ал. 1 и 2 НПК. Ответната страна - главният прокурор на Република България, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбите. Ответната страна - министърът на вътрешните работи не е изразил становище по жалбите. Прокурорът от Върховната административна прокуратура е изразил становище за недопустимост на жалбите по съображения, че инструкцията не е подзаконов нормативен акт, а е вътрешноведомствен акт и има служебен характер, тъй като с нея се създават права и задължения за органи, подчинени на главния прокурор на РБ и министъра на вътрешните работи - издатели на акта, като не се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или организации. Жалбите са подадени от лица с пряк правен интерес. Жалбоподателите Цокова и Георгиев са адвокати, които защитават лица, по отношение на които инструкцията е приложима, а спрямо жалбоподателя Цветков е налице прилагане на разпоредби от инструкцията, видно от приложеното по делото писмо на зам. районен прокурор на СРП. Съдът намира доводите за недопустимост на жалбите за неоснователни, като съображенията за това са следните: Жалбите са насочени срещу нормативен акт по определението на чл. 75, ал. 1 АПК. Инструкцията съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Нормативният характер на инструкцията произтича от нейното съдържание и основанието за издаването й, а именно чл. 138, т. 4 от Закона за съдебната власт и чл. 21, т. 11 от Закона за Министерството на вътрешните работи (чл. 17 от инструкцията). Съгласно легалното определение, дадено в чл. 7, ал. 3 от Закона за нормативните актове, инструкцията е нормативен акт, с който висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да осигури, като в случая е налице втората хипотеза на цитираната норма. С инструкцията се регламентират правила за поведение, относими към правомощията на прокурора преди образуване на досъдебното производство; правилата, по които се извършва предварителната проверка; хипотезите, при които преписката се прекратява; видът на актовете, с които се произнася прокурорът, и тяхната обжалваемост; обхватът на контрола от по-горестоящата прокуратура. Така очертаният предмет на инструкцията е относим не само към регламентираните задължения за органите, подчинени на главния прокурор на РБ и министъра на вътрешните работи, но и към правата на лицата, пострадали от престъпления. Ето защо твърдението на ответната страна, че оспорената инструкция е вътрешнослужебен акт по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, е неоснователно. За да се произнесе по съществото на жалбите, съдът съобрази следното: В съдебно заседание по делото на 4.04.2012 г. съдът е дал изрични указания на ответните страни да представят доказателства, установяващи, че оспорената инструкция е обнародвана, както и доказателства за спазване на процедурите по чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове - проектът да е публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно докладът, като на заинтересованите лица да е предоставено най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, както и изпълнение на изискванията на чл. 28 от Закона за нормативните актове. По делото не са представени доказателства, установяващи тези обстоятелства, поради което съдът приема, че цитираните законови текстове не са спазени и оспорената инструкция не е обнародвана. Според чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Това правило е възпроизведено в текста на чл. 78, ал. 2 АПК, въвеждащ изискването всички нормативни актове, освен тези на общинските съвети, да се обнародват в "Държавен вестник". В същия смисъл е и чл. 37, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Изискването за влизане в сила на даден нормативен акт е той да бъде обнародван в "Държавен вестник". Обнародването е условие за превръщането на акта в част от действащото право. Следователно елементите, образуващи фактическия състав на нормативния акт и обуславящи неговата валидност, са: издаване от компетентния държавен орган; писмена форма на акта, съобразена с изискванията на Указ № 883 за прилагане на ЗНА; неговото удостоверяване (чл. 78 АПК) и обнародване. За разлика от съобщаването на индивидуалните и общите административни актове публикуването на нормативните актове е завършващият елемент от техния фактически състав като условие за влизането им в сила и поставянето им в действие. Чрез обнародването в "Държавен вестник" нормативният акт се довежда до всеобщо знание и се определя началният момент, от който той произвежда действие. Необнародването е пречка актът да породи правни последици, тъй като до публикуването си той не съществува като юридически факт. Това означава, че липсата на този елемент от фактическия състав на нормативния акт води до опорочаването му до степен на нищожност. С оглед на така установеното съдът намира, че оспорените части от инструкцията са нищожни, поради което следва да бъдат прогласени за такива. По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, пето отделение,