Решение № 8766 от 21.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7838/2020 г.

Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Общински съвет- Сливен, подадена чрез процесуален представител юрк. Радкова- Кънева срещу Решение 90/ 02.06.2020 г. по адм. дело 538/ 2019 г. на Административен съд Сливен , с което е обявена за нищожна по протест на прокурор в Окръжна прокуратура- Сливен Наредба за осигуряване на пожарната безопасност и защита на населението на територията на Община Сливен /Наредбата/ , приета с Решение 794 от 31.08.2017г. по Протокол 27 на Общински съвет Сливен. В касационната жалба са развити доводи за необоснованост и неправилност на съдебното решение, поради нарушение на материалния закон. Посочва се, че разпоредбите на специалния закон съдържат норми овластяващи общинският съвет да приеме атакувания подзаконов нормативен акт. Моли да се отмени решението и се потвърди оспорената наредба. Ответникът- Прокурор при Окръжна прокуратура- Сливен , редовно призован, не изпраща представител и не взема становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационния протест. Счита, че общинският съвет няма компетентност да издава посочения подзаконов нормативен акт, каквато е протестираната Наредба на Общински съвет Сливен, като съдебното решение е правилно и като такова следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, участвала в първоинстанционното производство, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Със съдебното решение е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Сливен е обявена нищожността на Наредба за осигуряване на пожарната безопасност и защита на населението на територията на Община Сливен. Приел е, че правомощието на общинския съвет да регламентира правопорядък с местно значение не му предоставя правомощие да изземва изключителната компетентност на други органи и да преурежда обществени отношения , уредени с нормативен акт от по висока степен, какъвто е Закона за министерство на вътрешните работи. Съдебното решение е правилно. Обоснован е извода на съда, че при издаване на оспорената Наредба е нарушен материалния закон. Съгласно чл.7, ал.2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по- висока степен. Всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по- висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение- чл.76, ал.3 АПК, чл. 8 ЗНА и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 ЗМСМА. Съгласно посочените норми, общинските съвети имат нормотворческа компетентност, с определен и съответно ограничен териториален обхват. Общинските съвети приемат нормативни актове - правилници и наредби, с които уреждат обществени отношения с местно значение, т.е. същите са териториални нормотворчески органи с обща компетентност. Не всеки въпрос в неговия местен аспект обаче може да бъде предмет на уредба с нормативен акт, приет от общински съвет. За упражняване на нормотворческата компетентност от общинските съвети е необходима надлежна законова делегация. Такава делегация, в съответния закон- ЗМВР, липсва по отношение на оспорената Наредба, както правилно приема първоинстанционния съд. Следва да бъде споделена преценката, че протестираната Наредба за осигуряване на пожарната безопасност и защита на населението на територията на Община Сливен не съответства на изискванията на чл. 137, т. 2 от ЗМВР. Общинският съвет може да приеме специфични за територията на общината правила- инструкции или методики, но същите са с по- нисък ранг от наредбата, като определят конкретно поведение за определени адресати. Освен това същите се приемат, съгласувано- съвместно с териториалните органи за пожарна безопасност и защита на населението. ЗМВР не съдържа норма, която да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби въпросите на пожарната безопасност. Съгласно чл. 125, ал. 2 и ал. 4 от ЗМВР, правилата и нормите за пожарна безопасност при проектиране, строителство и експлоатация на обекти се определят с наредби на министъра на вътрешните работи, съвместно с министъра на регионалното развитие и благоустройството, а за определяне на правилата и нормите за пожарна безопасност при други дейности, които създават опасност за възникване на пожари и застрашават живота и здравето на гражданите, министърът на вътрешните работи, съвместно със съответния министър издават наредби. Правомощията на органите на местното самоуправление в сферата на процесните обществени отношения и конкретно за осъществяване на дейностите по пожарна безопасност и защита при бедствия в населените места, са предвидени в чл. 137 от ЗМВР, но същите са ограничени по предметен обхват, както следва: органите на местното самоуправление осигуряват спазването на правилата и нормите за пожарна безопасност и защита при бедствия на териториите на общините и кметствата; разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места; информират органите за пожарна безопасност и защита на населението за издадените разрешения при и по повод предстоящи организирани масови прояви, посещения на чуждестранни делегации, честване на национални и официални празници, спортни и други мероприятия, свързани с масово събиране на хора. Следва, че в относимата законова уредба не е установена правна възможност за регулиране на обществените отношения, свързани с пожарната и аварийна безопасност с нормативен акт, приет от общински съвет, което сочи за отсъствие на нормотворческа компетентност на издателя, респ. за нищожност на оспорената Наредба в хипотезата на чл. 146, т. 1 от АПК. При сравнителен анализ на действащите подзаконови актове, приети в съответствие със законовата делегация по чл. 125 от ЗМВР, се установява, че те съдържат регламентация на същите обществени отношения. В Наредба 8121з-647 от 01.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите /ДВ, бр. 89/2014 г. /, издадена съвместно от министрите на инвестиционното проектиране и вътрешните работи на основание чл. 125, ал. 2 ЗМВР, е посочено, че същата определя правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатацията на обектите в урбанизираните, земеделските, горските и защитените територии и в нарушените територии за възстановяване. Наредба 8121з-758 от 22.10.2014 г. за осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението на МВР и Наредба 8121з-1006 от 24.08.2015 г. за реда за осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението на МВР, имат специални правила за взаимодействие между компетентните органи и органите на местно самоуправление. Наредба Із-1971 от 29.10.2009 г. за строително- технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар, изд. от министъра на вътрешните работи и министъра на регионалното развитие, Наредба 8121з-882 от 25.11.2014 г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен контрол, издадена от министъра на вътрешните работи, Наредба 8121з-968 от 10.12.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при извършване на дейности в земеделски земи, издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на земеделието и храните и др., съдържат правила за пожарна безопасност на специалните обекти и дейности. Административнонаказателните разпоредби за нарушения на тези правила са регламентирани в глава петнадесета на ЗМВР. С преуреждането в разпоредбите на Наредбата на ОбС, на вече уредени обществени отношения, ОбС Сливен е нарушил материалната си компетентност, като е излязъл извън рамките на ограничените от чл. 76, ал. 3 АПК правомощия. Нормативният административен акт е приет при липса на материална компетентност, поради което е нищожен. За регулирането на тези обществените отношения за пожарна безопасност в ЗМВР не е предвидена законова делегация за общинските съвети да издават наредби, свързани с пожарната безопасност чл.125, ал.2- 4 ЗМВР. Такова основание не е предвидено и в други нормативни актове от по- висока степен. В тази насока е и чл. 17, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, съгласно който местното самоуправление се изразява в правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение. Посоченото води до правния извод, че общинският съвет няма компетентност да издава посочения подзаконов нормативен акт, каквато е протестираната Наредба на Общински съвет Сливен. Предвид изложеното оспорената Наредба е приета без надлежно овластяване на общинския съвет по силата на нормативен акт от по-висока степен и поради липсата на материална компетентност на издателя на акта е нищожна. Решението на адм. съд, като правилно следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение