Решение № 12872 от 15.12.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1518/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Сдружение на българските производители на биопродукти (Сдружение/то), чрез юрк. Д. Петкова, срещу Решение 13538 от 03.11.2020 г., постановено по адм. д. 4807 по описа на Върховния административен съд за 2020 г., тричленен състав. С него е отхвърлена жалбата на Сдружението за отмяна на: чл. 11, ал. 5; чл. 14, ал. 2, т. 4; чл. 14, ал. 2, т. 5; чл. 14, ал. 3 в частта и за следващата календарна година; чл. 15, ал. 4, т. 1; чл. 15, ал. 4, т. 3; чл. 19а, ал. 3; чл. 41, ал. 3; чл. 41, ал. 4; чл. 43, ал. 2; чл. 46, ал. 6 от Наредба 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 Биологично земеделие от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 - 2020 г. (Наредба 4 от 24.02.2015 г., Наредба/та), издадена от министъра на земеделието и храните, обн., ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г., в сила от 27.02.2015 г., изм. и доп., бр. 19 от 28.02.2017 г., в сила от 28.02.2017 г., бр. 18 от 27.02.2018 г., в сила от 27.02.2018 г., бр. 18 от 1.03.2019 г., в сила от 1.03.2019 г., изм., бр. 76 от 27.09.2019 г., в сила от 27.09.2019 г.; изм. с Решение 8834 от 11.06.2019 г. на Върховния административен съд, попр. с Решение 13963 от 18.10.2019 г. на Върховния административен съд, бр. 97 от 10.12.2019 г., в сила от 10.12.2019 г.; изм. и доп., бр. 38 от 24.04.2020 г., в сила от 24.04.2020 г. (в редакцията в сила от 24.04.2020 г.); за отмяна на § 20 и § 21 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Наредбата за изменение и допълнение (НИД) на Наредба 4 от 24.02.2015 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите, oбн., ДВ, бр. 38 от 24.04.2020 г., в сила от 24.04.2020 г. и за обявяване нищожността на чл. 11, ал. 5, чл. 19а, ал. 3, чл. 41, ал. 3, чл. 41, ал. 4, чл. 46, ал. 6 от Наредба 4 от 24.02.2015 г. и § 20 и § 21 от ПЗР на НИД на Наредба 4 от 24.02.2015 г. В касационната жалба са релевирани доводи за недопустимост и неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК. Изложени са съображения, които преимуществено са такива по съществото на спора, на които е даден отговор в съдебния акт, предмет на касационен контрол. Претендират се разноски. Иска се отмяната на обжалваното съдебно решение и уважаване на жалбата, по която е било образувано производството пред тричленния състав на Върховния административен съд. Ответникът министърът на земеделието, храните и горите, чрез процесуален представител юрк. Филева, в съдебно заседание и в писмени бележки, излага съображения за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и предлага обжалваното съдебно решение да остане в сила. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на Първа колегия, намира касационната жалба за допустима като предявена от надлежна страна, за която съдебното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Обжалваното съдебно решение е частично недопустимо поради настъпило в хода на съдебното производство пред настоящата инстанция изменение на разпоредбите на чл. 15, ал. 4, т. 1 и 3 и на чл. 41, ал. 3 от Наредбата, което дава основание да се направи този извод, в частта му с която е отхвърлено оспорването на Сдружението срещу тях и в частта му, с която е отхвърлена жалбата му за обявяване на нищожността на чл. 41, ал. 3 от Наредбата. Неоснователни са твърденията за недопустимост на съдебния акт, предмет на проверка, по причина, че тричленният състав на Върховния административен съд е направил в решението преценка в експертно отношение. Такава не се констатира, а и да беше допуснато такова нарушение, то не би било от категорията на тези, които да дадат основание съдебното решение да се квалифицира като недопустимо. В останалата част обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. Производството пред Върховния административен съд, тричленен състав, е било образувано по реда на чл. 185 и сл. АПК по жалба на Сдружението за отмяна на: чл. 11, ал. 5; чл. 14, ал. 2, т. 4; чл. 14, ал. 2, т. 5; чл. 14, ал. 3 в частта и за следващата календарна година; чл. 15, ал. 4, т. 1; чл. 15, ал. 4, т. 3; чл. 19а, ал. 3; чл. 41, ал. 3; чл. 41, ал. 4; чл. 43, ал. 2; чл. 46, ал. 6 от Наредба 4 от 24.02.2015 г. в действащата редакция в сила от 24.04.2020 г. и срещу § 20 и § 21 от ПЗР на НИД на Наредба 4 от 24.02.2015 г., както и за обявяване на нищожността на чл. 11, ал. 5, чл. 19а, ал. 3, чл. 41, ал. 3, чл. 41, ал. 4 и чл. 46, ал. 6 от Наредбата и на § 20 и § 21 от ПЗР на НИД на Наредба 4 от 24.02.2015 г., на основание чл. 177, ал. 2 АПК. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Сдружението както за отмяната на оспорените разпоредби, така и за обявяване на нищожността на тези, посочени в предходното изречение. По подробно изложените съображения е мотивиран извод за нейната неоснователност. Първоинстанционният съд е отговорил аргументирано на релевираните доводи в жалбата, като както се признава в касационната жалба, актът е мотивиран с отношението на съда към всяко от оплакванията на Сдружението. След постановяване на обжалваното Решение 13538 от 03.11.2020 г. по адм. д. 4807 по описа на Върховния административен съд за 2020 г. и след образуване на настоящото касационно производство, три от оспорените разпоредби (чл. 15, ал. 4, т. 1 и 3 и чл. 41, ал. 3) от Наредба 4 от 24.02.2015 г. са изменени. Изменението им е в сила от 12.03.2021 г., публ. в ДВ, бр. 21/2021 г. Предвид така констатираните обстоятелства, настоящият Пети петчленен състав на Върховния административен съд, Първа колегия намира, че обжалваното решение в частта, постановена по оспорването на посочените три разпоредби (чл. 15, ал. 4, т. 1 и 3 и чл. 41, ал. 3 от Наредба 4 от 24.02.2015 г. в редакцията в сила от 24.04.2020 г.), като недопустимо, следва да бъде обезсилено, а делото прекратено в същите тези части. Действително към момента на подаване на жалбата, въз основа на която е било образувано първоинстанционното производство и към момента на постановяване на обжалваното съдебно решение, тези три оспорени разпоредби са били част от позитивното право в редакцията, в която са били оспорени. Предвид настъпилото тяхно изменение, в сила от 12.03.2021 г., следва да се приеме, че към момента на приключване на устните състезания пред настоящия съдебен състав 13.05.2021 г. тези разпоредби от Наредбата в редакцията, в която са оспорени (в сила от 24.04.2020 г.), не съществуват и не са част от действащото право. Следователно, налага се извод, че липсва предмет на подадената от Сдружението жалба в тази част, което налага обезсилване на решението в същата част и прекратяване на делото в тази част. По основателността на касационното оспорване в останалата част: Въз основа на установеното по делото от фактическа страна, с обжалваното решение е направен извод, че при приемане на спорните разпоредби, които са част от подзаконов нормативен акт, са спазени изискванията на Закона за нормативните актове (ЗНА, в действащата към съответния период редакция). Прието е, че той е издаден от компетентен орган и в предписаната от закона форма. Съобразено е, че министърът има компетентност, предоставена от чл. 115 от Конституцията на Република България да издава подзаконови нормативни актове, а законовата делегация за издаване на конкретната наредба от министъра на земеделието, храните и горите произтича от чл. 9а, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП). Посочено е, че при издаването на акта не са налице допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, като твърдението на касационния жалбоподател за допуснато нарушение на правилата за приемане на нормативни актове, уредени в чл. 26 ЗНА, е счетено за неоснователно. В тази връзка е съобразено, че е извършено задължителното публикуване на проекта на НИД на Наредбата и доклада към него за обществена консултация с мотивите за издаването в определения срок. Изготвена е и е публикувана справка за предложенията и становищата при общественото обсъждане, коментарите по тях, изводите за приемане и/или неприемане и мотивите за това. Обществено обсъждане с публикуване на проекта и доклада е проведено два пъти - веднъж на 17.01.2020 г. с последваща публикация на съответната справка и втори път на 23.03.2020 г. след приемане на съответните изменения, когато отново е предоставена възможност на заинтересованите лица да направят своите бележки и предложения. В допълнение, обстоятелствено и аргументирано, въз основа на извършен преглед на съдържанието на справката, съдът е отхвърлил възражението на Сдружението за формалност на подхода при обсъждане на предложенията, което според него се приравнява на липса на проведени обществени консултации. В тази връзка и въз основа на изложеното, тричленният състав на Върховния административен съд правилно е приел възраженията на Сдружението за нарушение на правилата на чл. 26 ЗНА за неоснователни. На следващо място като неоснователно е преценено в обжалваното решение възражението на Сдружението за липса на публикувана предварителна оценка на въздействието. Както правилно е съобразил тричленният състав, разпоредбата на чл. 20 ЗНА следва да се разглежда във връзка с чл. 19 от същия закон. По предписанието на чл. 19, ал. 1 ЗНА оценка на въздействието на нормативния акт се извършва, когато това е предвидено в закон. Съгласно чл. 20, ал. 2 ЗНА частична предварителна оценка е задължителна и предхожда изработването на всеки подзаконов нормативен акт на Министерския съвет. В случая компетентността за издаването на процесния не е на Министерския съвет, а на министъра на земеделието, храните и горите, поради което спорната хипотеза не попада в обхвата на цитираната разпоредба и извършването на частична оценка на въздействието не е задължително. Следователно, не е налице и хипотеза, при която е изискуема цялостна оценка по чл. 20, ал. 3 ЗНА. Поради това липсата на такава в казуса не съставлява нарушение на задължителните изисквания на чл. 19 и чл. 20 ЗНА, както правилно и обосновано на разписаното в цитираните разпоредби е приел тричленният състав на Върховния административен съд. Следващата група възражения, разгледани в първоинстанционното решение, касаят несъответствие на мотивите в доклада към НИД на Наредба 4 от 24.02.2015 г. на изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 5. Съдът е съобразил, че основната теза на Сдружението в тази връзка се основава на мотивите на решението, постановено по адм. д. 4906 на описа на Върховния административен съд за 2018 г. Възприел е становище, че анализът показва, че поради неизпълнение на правилата на чл. 28 ЗНА с това решение са отменени като незаконосъобразни чл. 11, ал. 4; § 18 в частта му, в която се създава нова алинея на чл. 41 от Наредба 4 от 2015 г. и § 28 от НИД на Наредба 4 от 24.02.2015 г. Приел, че последният параграф касае кампания 2018 г., за която е изключено приложението на чл. 17, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата. По отношение на първата от тях е отчетено неизпълнение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА - липса на анализ с правото на Европейския съюз, а по отношение на втората, нарушението е по чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА - липса на анализ на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата наредба. Съобразено е, че изводите на съда и в двата случая са направени въз основа на съдържанието на доклада, съпътствал изготвянето на тогавашния подзаконов нормативен акт. Последното изисква преценка сега на съдържанието на окончателния доклад, към който следва да се съобразят и направените бележки в двете справки при общественото обсъждане, както и при двете съгласувателни процедури с вътрешните и външни структури на министерството, ангажирани при прилагането на проекта на нормативен акт, които по съществото си допълват мотивите на заместник-министъра. Прието е в решението, че от всички тях се установява на първо място, че причината за новите правила не е недостиг на финансови средства, като те ще се изпълняват при прехвърляне към бюджета по мярка 11 Биологично земеделие" на 40 млн. евро, които трябва да бъдат правилно разходвани. Приетият § 20, изключващ през 2020 г. подпомагането на площи/животни и пчелни семейства в период на преход е във връзка с политиката на Комитета по наблюдение за развитие на ефективно биологично производство. За постигането на целта ще се подпомагат само биологично сертифицирани стопанства, които са преминали периода на прехода. Поради това и не са правени отделни финансови разчети за всяка една от подмерките. Променените обстоятелства, отразени в мотивите към оспорената наредба налагат изменението, без да има автоматично повторение на икономическата ситуация към предходната кампания, касаеща 2018 г. Ето защо, неизготвянето на финансовите разчети, споменати в Решение 8834 от 11.06.2019 г. не съставлява, според съда, нито нарушение на изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА, нито неизпълнение на влязъл в сила съдебен акт, което да води на извод за нищожност на разпоредбите, в каквато насока са доводите на Сдружението. Първоинстанционният състав на Върховния административен съд е счел за неоснователни и твърденията на Сдружението за неизпълнение на правилото на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. Изискуемият по тази разпоредба анализ се съдържа в доклада към наредбата. Отделно от това, в същия е посочено, че не се налага изготвяне на нарочна таблица за съответствие с правото на Европейския съюз, тъй като не се транспонира директива. Въпреки, че в доклада не е отделено специално място на чл. 11, ал. 5 от Наредбата, това, според съда, не нарушава изискването на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА, тъй като правилото съществува от самото приемане на Наредба 4 от 24.02.2015 г., обн. в ДВ. бр. 16 от 2015 г. и в този смисъл не е налице ново уреждане или преуреждане на правоотношенията. На следващо място оспорените разпоредби на чл. 14, ал. 3, а именно в частта и за следващата календарна година" и на чл. 43, ал. 2 от Наредбата не са предмет на изменение или допълнение в обсъждания проект за изменение и допълнение на Наредба 4 от 24.02.2015 г. и за тях не се отнасят възраженията на Сдружението за допуснати съществени нарушения на правилата по приемането, както правилно е констатирал тричленният състав на Върховния административен съд. В този смисъл и въз основа на изложеното дотук, което изцяло се възприема от настоящия състав, неоснователно се поддържа становище в касационната жалба за неправилност на извода на тричленния състав, че административният орган е изчерпал процедурата по ЗНА, както и на изводите му във връзка с анализа на общественото въздействие, липсата на таблица за съответствие с правото на Европейския съюз и липсата на изчисления в мотивите към акта. Неоправдани, в тази връзка са и твърденията, че съдът не вникнал в оплакванията на Сдружението, че процедурата по обществено обсъждане в сайта за обществени консултации е имитация на такова, както и за неправилност на изводите, че в справката напълно адекватно, подробно и внимателно е възпроизведено текстовото предложение на Сдружението. Предвид така приетото от тричленния състав на Върховния административен съд, което изцяло се споделя от настоящия и позоваването в обжалваното решение на данни, почерпени именно от документите по преписката, неоснователни са и оплакванията, направени в касационната жалба, че съдът допълнил мотивите на доклада и го домотивирал вместо ответника. В този смисъл правилни и обосновани на доказателствата по делото са изводите на съда, че не са налице отменителни основания по чл. 146, т. 3 АПК. Правилно, като неоснователно, е преценено и искането за обявяване нищожността на чл. 11, ал. 5, чл. 19а, ал. 3, чл. 41, ал. 3, чл. 41, ал. 4, чл. 46, ал. 6 от Наредба 4 от 24.02.2015 г. и на § 20 и § 21 от ПЗР на НИД на Наредба 4 от 24.02.2015 г. поради противоречие с предходно постановено отменително решение на Върховния административен съд, на основание чл. 177, ал. 2 АПК. Съобразено е от съда, че с Решение 8834 от 11.06.2019 г. две от спорните разпоредби - на чл. 46, ал. 5 и чл. 19а, ал. 2 са отменени поради липса на публикуване за обществено обсъждане. Доказателствата в административната преписка, съпътстваща изготвянето на подзаконовия нормативен акт, част от който са спорните разпоредби показва, че тези нарушения са отстранени, което обосновано на доказателства е било взето предвид при постановяване на обжалваното съдебно решение.