Решение № 10277 от 19.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 6911/2026 г.

Производството е по чл. 208 – чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), приложими на основание чл. 216, ал. 7 от Закона за обществените поръчки (ЗОП). Образувано е по касационна жалба, подадена от "СА.И.Е." ЕООД, чрез адв. Пейчева срещу решение № 571 от 18.06.2026 г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията (Комисията, КЗК) по преписка № КЗК-409/2026 г. С касационната жалба са изложени съображения за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и необосновано – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, приложим на основание чл. 216, ал. 7 от ЗОП. Направено е искане за отмяна на решението на КЗК и постановяване на решение по същество на спора, с което да бъде отменен оспорения акт на възложителя. Претендира присъждане на разноски за касационната инстанция по представен списък. При условията на евентуалност е направено възражение за прекомерност на претендирания от насрещната страна адвокатски хонорар. Ответникът – заместник - кмет „Финанси и стопански дейности“ на Община Велико Търново, с представен по делото писмен отговор и в съдебно заседание, чрез адв. Семерджиев, излага доводи за неоснователност на касационната жалба, поради което счита, че обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Претендира разноски за касационното производство. Прави възражение за прекомерност на претендирания от насрещната страна адвокатски хонорар. Ответникът – ДЗЗД „Компостиране Велико Търново 2025“, не изразява становище по касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение, като прецени допустимостта на касационната жалба и наведените в нея касационни основания, при извършената служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна – участник в процедурата, отстранен с решението за определяне на изпълнител, чиято жалба срещу този акт е оставена без уважение с обжалваното решение, при наличие на правен интерес, срещу подлежащ на касационно оспорване акт и в срока по чл. 216, ал. 1 ЗОП, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Производството пред Комисията за защита на конкуренцията е образувано във връзка с оспорване на "СА.И.Е." ЕООД срещу решение D54507187/17.04.2026 г. на заместник-кмет "Финанси и стопански дейности" при община Велико Търново, длъжностно лице по чл. 7 от ЗОП, съгласно заповед № РД 22-899/09.04.2026 г. на кмета на община Велико Търново за класиране на участниците и определяне на изпълнител на обществена поръчка с предмет: "Изпълнение на инженеринг (работно проектиране, строителство, доставка и монтаж на необходимото технологично оборудване и упражняване на авторски надзор) на обект "Надграждане на инсталацията за компостиране за разделно събрани биоразградими битови отпадъци на РСУО Велико Търново", открита с решение № F725002/29.07.2025 г. на възложителя. Обществената поръчка е с УИН в РОП: 00073-2025-0064. От данните по преписката се установява, че с оспореното решение издадено на основание чл.22, ал.1, т.6 във връзка с чл.106, ал.6 от ЗОП, възложителят е приел доклада по чл.103, ал.3 ЗОП от 15 април 2026 г. и протоколи № 1 от 24 септември 2026 г., № 2 от 9 март 2026 г., № 3 от 8 април 2026 г. и № 4 от 14 април 2026 г. от работата на комисията, назначена със заповед № РД 22 – 1909/24.09.2025 г., обявил е класирането, определил е за изпълнител класирания на първо място участник ДЗЗД „Компостиране Велико Търново 2025“, и е отстранил от участие "СА.И.Е." ЕООД на основание чл.107, т.1, предл. последно и чл. 107, т.2, б. „а“ ЗОП, като изцяло е възприел и препратил към констатациите и мотивите в Протокол №3 от 8 април 2026 г. С обжалваното решение на КЗК е оставена без уважение жалбата на "СА.И.Е." ЕООД. За да стигне до правен извод за законосъобразност на оспореното решение, КЗК приела, че "СА.И.Е." ЕООД законосъобразно е отстранен на основанието по чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП, тъй като е представил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия. За този си извод КЗК е намерила за правилни и основателни изложените от помощната комисия на възложителя мотиви за отстраняването на "СА.И.Е." ЕООД от участие по обществената поръчка, тъй като дружеството не е изпълнило задълженията си по изготвяне на представената от него оферта, поради наличието на несъответствия, изразяващи се в неконкретно изготвено предложение за изпълнение на поръчката, неразделна част от което е била работната програма към него. В подкрепа на този извод, за да конкретизира несъответствието на офертата, Комисията е анализирала подробно петте допуснати нарушения, като приела, че всяко едно от тях е самостоятелно основание за отстраняване на дружеството. Освен това Комисията е разгледала твърденията на оспорващия "СА.И.Е." ЕООД, че класирания на първо място участник е представил техническа оферта, която не отговаря на поставените от възложителя изисквания и предварително обявените условия за изпълнение на поръчката, като ги е приела за неоснователни. Обжалваното решение на КЗК е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са осъществени нарушения, съставляващи основания, които да налагат неговата отмяна. Въз основа на цялостно изяснена фактическа обстановка и правилно тълкуване и прилагане на относимата нормативна уредба, след задълбочено обсъждане на доводите на жалбоподателя и на правнорелевантните факти, органът по преразглеждането е постановил законосъобразен акт, който следва да бъде оставен в сила. Касаторът не оспорва компетентността на органа, издал акта, спазването на формата и процедурата по неговото постановяване. С касационната жалба се оспорват правните изводи на КЗК, които касационната инстанция намира за правилни и обосновани, поради което по аргумент от чл. 221, ал. 2, изр. второ от АПК може да препрати към мотивите на първоинстанционния орган. С оглед надлежното мотивиране на акта касационните оплаквания ще бъдат разгледани, както следва по-долу, като изрично на първо място се посочи, че Комисията се е произнесла в съответствие с чл. 196, ал. 3 от ЗОП по отношение на законосъобразността на решението на възложителя. На следващо място е необходимо да се посочи, че съгласно чл. 207 от ЗОП проучването по преписката пред КЗК обхваща обстоятелствата, посочени с иницииращата производството пред КЗК жалба и съответно твърденията, предявени в законоустановения срок по чл. 197, ал. 1, т. 7, б. "а" ЗОП, както законосъобразно е посочено в решението на КЗК. Съгласно разпоредбата на чл. 101, ал. 5 от ЗОП при изготвяне на заявления за участие или оферти всеки кандидат или участник трябва да се придържа точно към обявените от възложителя условия. В същия смисъл е нормата на чл. 39, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за обществените поръчки. В този случай нормата на чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП разписва, че възложителят отстранява от процедурата участник, който е представил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката. В настоящият случай, с решението за откриване на процедурата за възлагане на обществената поръчка, възложителят изрично е посочил, че предметът на поръчката включва изпълнение на инженеринг, обхващащ работно проектиране, строителство, доставка и монтаж на технологично оборудване, както и упражняване на авторски надзор. С влязлата в сила документация за участие, възложителят е одобрил образец на техническо предложение, към който участниците следва да представят предложение за изпълнение на поръчката, като последното представлява основна част от техническото предложение и обвързва участниците с всички условия на възложителя. Възложителят е заложил като задължително условие участниците да представят организация за изпълнение на поръчката, която обхваща всички дейности, необходими за реализиране на предмета й, включително последователност, технологичен подход и съгласуваност между отделните етапи на изпълнение. Съгласно условията за участие, императивно разписани в одобрената техническа спецификация, възложителят е предвидил, че при изпълнение на строително-монтажните работи (СМР) по дейност 2 „Изпълнение на СМР на основание разработения и одобрен технически инвестиционен проект“ следва да се извърши изграждане на 2 компостни реда, като изрично е предвидено „покриване на същите с полупропусклива мембрана с площ 780 кв. м., като този елемент е част от задължителното технологично решение на обекта“. Участникът „СА.И.Е“ ЕООД в нарушение на това изискване е посочил декларативно този елемент на три места в работната си програма, без да опише дейностите по доставката, полагането и монтажа на полупропускливата мембрана. Тъй като този елемент е част от задължителното технологично решение на обекта, съгласно влезлите в сила изисквания на техническата документация, участникът е следвало да предвиди неговото обособяване като самостоятелна дейност или поддейност в рамките на дейност 2. Също така, пълната липса на планиране на дейности по отношение на полупропускливата мембрана в линейния график на „СА.И.Е“ ЕООД изключва възможността да се проследи и оцени технологичната обвързаност на елемента с общия строителен процес. Твърдението на касатора, изложено в касационната жалба, че полупропускливата мембрана е част от дейност 2 и като такава не следва да бъде изрично описвана, е изцяло неправилно и е в противоречие с изискванията на възложителя. Необходимостта „СА.И.Е“ ЕООД да предвиди конкретните дейности, свързани с полупропускливата мембрана, произтича пряко от обстоятелството, че този елемент е изрично включен в обхвата на въпросната дейност 2 като част от задължителното технологично решение на обекта съгласно техническата документация. Именно поради това мембраната не представлява общо или примерно описание на технология, а конкретен предвиден елемент от изпълнението на СМР, който следва да бъде реализиран в рамките на договора. В този смисъл задължението на участника не се свежда до формално възпроизвеждане на текст или общо описание на СМР, а до представяне на организация за изпълнение, която да обхваща всички съществени елементи от предмета на поръчката, включително начина, по който ще бъдат изпълнени отделните технологично обособени компоненти. Нужно е да се има предвид, че когато даден елемент е нормативно и технически фиксиран като част от обхвата на дейностите, логически и правно обосновано е същият съответно да бъде отразен и в планирането на изпълнението от самия участник. Ето защо, предвид липсата на организационно-технологично планиране на дейностите по полагане на мембраната, изводът на КЗК за непълнота на работната програма и линейния график се явява напълно законосъобразен, а оплакванията в касационната жалба е неоснователно. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател, че КЗК неправилно е насочила анализа си към т. 4.4 „Организация за доставка на материали и технологично оборудване“, вместо към самата дейност 3, както и че в техническото му предложение за етап 2 („Изпълнение на СМР и монтаж на технологично оборудване, вкл. пуск и наладки“), доставката, монтажът и пускът на технологично оборудване са предвидени и описани в табличен вид като подетап 2. Съгласно документацията на поръчката, в нейния обхват е включено изпълнението на следните дейности: „Дейност 1. Разработване на инвестиционен проект във фаза „Технически проект“; Дейност 2. Изпълнение на СМР на основание разработения и одобрен технически инвестиционен проект; Дейност 3. Доставка, монтаж и пуск на технологично оборудване; Дейност 4. Упражняване на авторски надзор по време на изпълнение на строителството в обхват съгласно чл. 162 от ЗУТ“. От своя страна, дейност 3 включва доставката, монтажа и пуска на три конкретни групи технологично оборудване: компостери тип контейнер за хранителни отпадъци; автоматизирана система за размесване и разбъркване на компоста; съоръжение за предварително третиране за отделяне на примеси. Следователно дейност 3 представлява самостоятелен етап от обществената поръчка. Съобразно така въведеното от възложителя изискване, доставката, монтажът и пускът на оборудването представляват отделни фази на изпълнение и са самостоятелни елементи от структурата на тази дейност. Поради това участниците са длъжни да конкретизират технологичния ред на изпълнение, координацията с останалите строително-монтажни дейности, както и начина, по който ще бъде гарантирано съответствието на оборудването с изискванията на техническата спецификация, като разграничат отделните фази на реализация. Видно от представената работна програма на „СА.И.Е“ ЕООД, изложените мерки са насочени основно към общата логистика на доставките и контрола на материалите, като липсва връзка между доставката, монтажа, пуска и съпътстващите строителни дейности. Горното изцяло обосновава извода, че КЗК правилно е установила, че в т. 4.4 „Организация за доставка на материали и технологично оборудване“ от работната програма на „СА.И.Е“ ЕООД, участникът е изложил единствено общ подход за организация на доставките и входящия контрол на материалите. Технологичното оборудване не е обособено като самостоятелен обект на последователно и детайлно организационно-технологично планиране в рамките на дейност 3, което съставлява съществено несъответствие с предварително обявените условия на процедурата. Неоснователно е възражението на „СА.И.Е“ ЕООД, че обучението е заложено като самостоятелна дейност в „Подетап 4“ на програмата, а в линейния график е предвидена конкретна продължителност от 20 дни с фиксирани дати и взаимовръзки. Следва да се направи ясно разграничение между формалното планиране на една дейност като времеви отрязък в графика и задължението да се опише нейният оперативен механизъм. Съгласно документацията, в Приложение № 1 (Техническа спецификация, т. 4) изрично е вменено: „Участникът ще трябва да предложи, а после и да изпълни, предложението за начин на извършване на обучението“. Видно от офертата на „СА.И.Е“ ЕООД, КЗК правилно е установила, че в нея се съдържа единствено бланкетно обещание. Липсват каквито и да било данни за съдържанието и програмата на курсовете, формите на провеждане (теоретична или практическа), разпределението по видове сложни машини, лекторите, часовия хорариум, както и критериите за успешното му удостоверяване и документиране. Линейният график доказва единствено кога и за какво време, но не и как ще се извърши дейността. Ако за участника е било неясно как следва да изпълни изрично предвиденото от възложителя условие, той е имал възможност по реда на чл. 33 от ЗОП навреме да поиска разяснения, а не напълно да игнорира това изискване, считайки го за неприложимо. Ето защо, предвид пълната липса на конкретизация относно начина на провеждане на обучението, изводът на КЗК за несъответствие на техническата оферта с предварително обявените условия на процедурата е правилен. Твърдението на касационния жалбоподател, че системата за управление на риска е надграждащ елемент, доказващ професионализъм, като се позовава на Наредба № 5 от 1999 г. и че същата е изисквана от самата спецификация, е изцяло неоснователно и в противоречие с изискванията на възложителя. В случая следва да се направи строго разграничение между естеството на самите рискове и начина, по който същите са представени в работната програма на „СА.И.Е“ ЕООД. Конкретно изброените рискове, а именно – закъснение при проектирането, изоставане от графика, закъснение при започване на строителството, проблеми с човешките ресурси, липса на съдействие от участници в строителния процес или неизпълнение от контрагенти, действително са обичайни и присъщи на строителния процес, както изтъква касатора. Спорният въпрос обаче не се свежда до същността на самите рискове, а до факта, че „СА.И.Е“ ЕООД в работната си програма изрично ги е представило като „дефинирани от възложителя“, каквото обстоятелство обективно не съществува в документацията на конкретната процедура. Възложителят никъде в документацията не е идентифицирал, дефинирал или класифицирал каквито и да било рискове, нито е поставил изискване за изготвяне и представяне на система за управление на риска. В Раздел IV, т. 2.2, б. „А“ от документацията изрично е заложена рестрикция: Организацията за изпълнение „следва да не показва вътрешна несъвместимост и/или противоречие... както и в които има наличие на паразитни текстове, отнасящи се до други процедури, други възложители...“, а наличието на такива несъответствия води до директно отстраняване на участника. Текстът съставлява механично пренесен шаблон от друга процедура, което е в пряко нарушение на забраната на възложителя. Ето защо изводът на КЗК, че техническото предложение съдържа паразитни и неотносими текстове е законосъобразен, а релевираните в тази връзка доводи са неоснователни. Правилни са изводите на Комисията относно превишеното максимално допустимо тегло на компостера. В Техническата спецификация – т. 2 („Технически параметри на технологичното оборудване“) за позиция „Компостер – тип контейнер“ е поставен ясен и императивен горен ограничител: „Тегло: максимум 5300 кг“. Допускането на оборудване над максималната граница по един от зададените технически параметри, на които следва да отговаря предлаганото съоръжение, би означавало фактическо изменение на условията на процедурата, които в настоящия случай вече са влезли в законна сила и са обвързващи както за участниците, така и за самия възложител. Комисията на възложителя няма оперативна самостоятелност да разсъждава дали превишението от оферирано тегло от 6000 кг е „полезно за стабилността и устойчивостта“ на машината или не, каквито са доводите на касационния жалбоподател. Приемането на оферта с параметри извън спецификацията съставлява незаконосъобразна подмяна на критериите за оценка след подаване на офертите. Подобно поведение на помощния орган би довело до грубо нарушаване на императивните принципи на равнопоставеност, недискриминация и прозрачност спрямо останалите участници в производството. Неоснователно е и релевираното от касатора оплакване за немотивираност на обжалваното решение на възложителя в частта, с която ДЗЗД „Компостиране Велико Търново 2025“ е класирано на първо място с максимален брой от 100 точки. При издаване на решението, възложителят се е позовал на чл. 106, ал. 6 от ЗОП, във връзка с чл. 22, ал. 5 от ЗОП и е приел протоколите и доклада от работата на комисията по чл.103, ал.1 от ЗОП, което е достатъчно, за да се счита един административен акт за мотивиран. Изводът за мотивираност на административния акт е налице и когато мотивите за издаването му се съдържат в друг подготвителен документ, който предхожда или съвпада по време с издаването на административния акт. Ако административният акт е издаден на основание на такива документи, изложените в тях съображения са такива и по издаването на самия акт. В конкретния случай, при издаване на обжалваното решение на възложителя за определяне на изпълнител и отстраняване на кандидата от обществената поръчка, възложителят изрично се е позовал на протоколите и доклада на комисията за разглеждане, оценка и класиране на единствено допуснатата оферта. В протокол №3 от работата на комисията по чл.103, ал.1 от ЗОП изрично са посочени предлаганите от участника, определен за изпълнител срокове за изпълнение. Комплексната оценка на предложенията, съгласно утвърдената методика се определя като сбор от трите компонента, като индивидуалната оценка се определя по формула, съпоставяща най-кратък срок и срок предложен от участника. В случая има допусната до оценка една оферта, поради което и при липса на съпоставими стойности допуснатият участник получава максималния брой точки. Правилно КЗК е отказала да разгледа доводите, изложени в допълнението към жалбата, депозирано на 16.06.2026 г. непосредствено преди провеждане на откритото заседание. Предметът на проверката пред КЗК се обособява от първоначалната жалба, подадена в изрично предвидения преклузивен срок по чл. 197, ал. 1, т. 7, б. „а“ от ЗОП. Въвеждането на нови оплаквания, основания и фактически твърдения извън този срок е процесуално недопустимо, тъй като нарушава правото на защита на останалите страни и принципа на равенство на страните в процеса. Отделно от това, напълно правилен е изводът на КЗК, че първоначално релевираните в жалбата оплаквания срещу офертата на ДЗЗД „Компостиране Велико Търново 2025“ са изцяло бланкетни, общи и неподкрепени с конкретни фактически твърдения. Съгласно константната практика на ВАС, всяко отделно несъответствие с техническата спецификация съставлява самостоятелно и напълно достатъчно основание за отстраняването на даден участник. Поради това, при безспорно установените пет несъответствия в офертата на касатора, правното му положение на законосъобразно отстранен участник не би могло да се промени, което прави разглеждането на възраженията му срещу другата оферта изцяло ирелевантно за крайния изход на спора. С оглед на тези доводи и в рамките на осъществявания контрол, настоящият състав приема, че обжалваното решение е правилно. При постановяването му не са допуснати релевираните нарушения, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора искането на касатора за присъждане на разноски по делото, предвид разпоредбата на чл. 143, ал. 1 от АПК вр. с чл. 216, ал. 6 от ЗОП, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. На основание чл. 143, ал. 3 от АПК във връзка с чл. 216, ал. 7 от ЗОП е основателно предявеното искане на ответника за разноски в касационното производство. Касаторът следва да бъде осъден да заплати на Община Велико Търново направените по делото разноски за настоящата инстанция, представляващи платено адвокатско възнаграждение в доказания размер на 2700 евро с включен ДДС. Възражението за прекомерност е неоснователно с оглед фактическата и правна сложност на спора, както и с обема на осъщественото процесуално представителство. По делото е изготвено подробно становище, както и е осъществено процесуално представителство в проведеното открито съдебно заседание. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, приложим на основание чл. 216, ал.7 от ЗОП, Върховният административен съд - четвърто отделение