Решение № 4376 от 14.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14284/2019 г.

Решение № 4376 от 14.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14284/2019 г., VI о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Добрич при Община град Добрич, чрез адв. М. Пенчев против Решение № 368/09.10.2019 г. на Административен съд Добрич, постановено по адм. дело № 375/2019 г., в частта, с която са отменени по протест вх. № 1702/10.06.2019 г., подаден от прокурор в Окръжна прокуратура гр. Добрич М. Л., разпоредбите на чл. 21, ал. 1, чл. 43 и чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за поддържане и опазване на чистотата и управление на отпадъците на територията на Община град Добрич, приета с Решение № 33-4 от 24.06.2014 г. на Общински съвет Добрич. Излагат се съображения за неправилност на съдебното решение в обжалваните части, което е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано. Поддържа се, че отменената разпоредба на чл. 21, ал. 1 от Наредбата за поддържане и опазване на чистотата и управление на отпадъците на територията на община град Добрич (само "Наредбата"), не противоречи на чл. 35, ал. 2, т. 2 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), както и останалите оспорени текстове са приети в съответствие с чл. 143, чл. 144 от същия закон. При наличие на релевираните касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК се иска отмяна на процесното решение и вместо него да се постанови друго по същество на спора, с което да се отхвърли подадения протест на прокурора. Ответникът – Окръжна прокуратура град Добрич не изразява становище по депозираната касационна жалба. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба, поради което моли да бъде уважена. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната жалба е частично основателна. Пред Административен съд Добрич са обжалвани разпоредбите на чл. 21, ал. 1, чл. 43 и чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за поддържане и опазване на чистотата и управление на отпадъците на територията на Община град Добрич, приета с Решение № 33-4 от 24.06.2014 г. по протокол № 33 от същата дата на Общински съвет Добрич. От данните по делото се установява, че Наредбата е издадена на основание законова делегация, предвидена в чл. 22, ал. 1 ЗУО, съгласно която в правомощията на общинския съвет е чрез посочения нормативен акт да регламентира условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му. С докладна записка на заместник – кмет на Община град Добрич са обосновани причините и мотивите за приемане на Наредбата и по-конкретно в частта, относно въведеното изискване за притежаване на съответно разрешение по чл. 35 ЗУО за извършване на дейности по събиране на излезли от употреба МПС, съответно Приложение № 1. Към нея е приложен проект на решението и оценка въздействието на нормативния акт. Съдът е приобщил към доказателствата по делото протокол от общественото обсъждане на предложението за Наредба, в съответствие с чл. 26, ал. 3 от Закона за нормативните актове. Проектът на Наредбата и останалите документи са били публикувани на електронната интернет страница на Община Добрич. На 24.06.2014 г. Общинският съвет на град Добрич е обсъдил докладната записка относно приемане на Наредбата, съобразно предложените текстове и съдържание. След гласуване с мнозинство, повече от половината общински съветници, Общинският съвет с Решение по т. 4 от дневния ред по протокол № 33/24.06.2014 г. е приел Наредбата, вкл. и спорните текстове от нея. Така на основание чл. 21, ал. 1 от Наредбата дейностите по събиране, съхраняване, разкомплектоване, преработване и/или обезвреждане на изоставени и ИУМПС, компоненти и материали от тях имат право да извършват само лица, притежаващи съответното разрешение по чл. 35 ЗУО. Нормата на чл. 43 гласи, че за нарушения на тази Наредба на физическите лица се налага административно наказание глоба в размер от 100 до 2000 лева, а на юридическите лица или на едноличните търговци-имуществена санкция в размер от 500 до 5000 лева, на основание чл. 22, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, ако не е предвидена друга такава. В чл. 44, ал. 1 е записано, че на територията на Община град Добрич се забранява и се наказва с глоба за физическо лице, а за юридическо лице или едноличен търговец с имуществена санкция в размер, посочен в таблица, съответно по чл. 44, ал. 2 е предвидено, че при повторно нарушение глобата или имуществената санкция е в двоен размер. За да постанови решението в обжалваните части, административният съд изтъква, че протестът e допустим и е подаден на основание чл. 16, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 186, ал. 2 АПК. Оспорената Наредба е издадена от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, във връзка с процедурата за приемане на подзаконов нормативен акт, както и има мотиви за нейното приемане, които са били обсъдени на заседанието на Общинския съвет. Първоинстанционният съд излага съображения, че оспорените текстове от Наредбата са материално незаконосъобразни. Като се позовава на чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 8 ЗНА административният съд обосновава извод, че чл. 21, ал. 1 от Наредбата противоречи на чл. 35, ал. 2, т. 2 ЗУО, защото законът е въвел регистрационен, а не разрешителен режим за събиране и транспортиране на отпадъци по смисъла на § 1, т. 41, т. 43 от ДР на ЗУО. От своя страна текстът на чл. 43 от Наредбата не е съобразен с предвиденото в чл. 22, чл. 133, чл. 134 ЗУО, защото в ЗУО са записани специални нарушения и съответстващите санкции и глоби, които са различни от приетите в Наредбата. Съдът излага аргументи, че Общински съвет Добрич няма правомощие по силата на законовата делегация да регулира административнонаказателната отговорност за нарушения, свързани със събиране и транспортиране на отпадъци на територията на общината. Заключава, че текстовете на чл. 43, чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата са в противоречие с чл. 22 ЗУО. Като краен резултат административният съд отменя спорните текстове на чл. 21, ал. 1, чл. 43, чл. 44, ал. 1 и чл. 44, ал. 2. Обжалваното решение е частично неправилно. При извършване на дължимата проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, съдът в съответствие с представените доказателства, е установил относимите факти по делото. Касационните доводи на жалбоподателя за нарушение на материалния закон са свързани с тълкуването на чл. 35, ал. 2 ЗУО в действащата към 2014 г. и към 2019 г. законова редакция, съответно за наличие на делегирани правомощия на общината по чл. 22 ЗУО да регламентира административнонаказателната отговорност в случаи на нарушения нормите на ЗУО. Настоящият касационен състав счита, че първоинстанционното съдебно решение не страда от изтъкнатите в жалбата касационни оплаквания, в частта, с която Административен съд Добрич е отменил разпоредбата на чл. 21, ал. 1 от Наредбата. Приетият текст на чл. 21, ал. 1 от Наредбата в редакцията към 2014 г. се отнася за събиране, съхранение, разкомплектоване, преработване и/или обезвреждане на изоставени и излезли от употреба моторни превозни средства (ИУМПС), компоненти или части от тях. Касае се следователно за регулиране на възникнали правоотношения, които са специфични с оглед на третирания отпадък и неговия произход. В съответствие с чл. 7, ал. 1 ЗУО и независимо от предложеното в закона деление на отпадъците по вид, дейността свързана с третиране на отпадъци, следва да е съобразена със ЗУО. Касателно нормативната регулация на дейностите във връзка с изоставени и ИУМПС, законодателят е предвидил специален режим на основание чл. 35, ал. 3 ЗУО. Този решим следва да отговаря на материалноправните изисквания за осъществяване на регистрацията по чл. 35, ал. 3 във вр. с чл. 78 ЗУО. Изводът се подкрепя и от обстоятелството, че в чл. 35 ЗУО в относимата редакция се прави ясно разграничение между извършване на дейностите по третиране на отпадъци, за които се изисква разрешение, издадено по реда на глава пета, раздел I, или комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда, и дейностите, за които не се изисква разрешение, измежду които и процесните дейности по чл. 35, ал. 2 и ал. 3 ЗУО. Обжалваното първоинстанционно решение е неправилно в частта, с която съдът е отменил чл. 43, чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата, по следните съображения: Касационният състав намира за незаконосъобразен извода на Административен съд Добрич, че Общински съвет Добрич е материално компетентен да приеме процесните разпоредби на 43, чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. В случая предметът на тези текстове излиза извън рамките, определени за регулиране от законодателя с разпоредбата на чл. 22, ал. 1 и 2 ЗУО. По-конкретно в чл. 22 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) е предвидено, че общинският съвет издава наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение, а ал. 5 на чл. 22 позволява при констатирани нарушения на тези наредби кметът на общината или негов заместник да издава наказателни постановления. ЗМСМА не предвижда възможност за делегиране на правомощие по налагане на административни наказания, извън установеното в него. От своя страна правомощията на общинския съвет по чл. 22 ЗУО, който е специален закон спрямо ЗМСМА, не включват и такива по приемане на наредба, в която да се определят наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците. В Раздел II ЗУО, озаглавен "Административни нарушения и наказания", законодателят е предвидил административни наказания само за изрично изброените в чл. 133 и чл. 134 ЗУО нарушения. Следователно, административнонаказателната отговорност във връзка с управление на отпадъците е законово установена, както с оглед вида на съответното административно нарушение, така и с оглед на предвиденото наказание – глоба или санкция. Например в чл. 133 ЗУО в относимата редакция законодателят е разграничил размера на глобата, която се налага на физическите лица съобразно степента на нарушенията. За явно маловажните нарушения по смисъла на чл. 133, ал. 2 ЗУО се предвижда глоба в размер от 10 лева до 50 лева, след издаване на фиш по Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Горното обосновава извод, че като е имал компетентност в сферата на управление на отпадъците с процесната Наредба по чл. 22 ЗУО, общинският съвет е излязъл извън тази компетентност, уреждайки със същата наредба и отношения по повод извършени административни нарушения, за които вече са предвидени административни наказания в ЗУО. Налага се извод за наличие на съществен порок, водещ до нищожността на оспорените текстове на чл. 43, чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата, поради липса на компетентност на Общински съвет Добрич. Тези текстове следва да се прогласят за нищожни, като се отмени решението на Административен съд Добрич, в частта му, с която разпоредбите са отменени като незаконосъобразни. Решението, в частта, с която административният съд е отменил чл. 21, ал. 1 от Наредбата е постановено при правилно тълкуване и прилагане на материалния закон, поради което в тази част следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение