Решение № 13538 от 3.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4807/2020 г.

Решение № 13538 от 3.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4807/2020 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба, подадена от Сдружение на българските производители на биопродукти със седалище и адрес на управление в град Велико Търново чрез юрисконсулт Д. Петкова за отмяна на: чл. 11, ал. 5; чл. 14, ал. 2, т. 4; чл. 14, ал. 2, т. 5; чл. 14, ал. 3 в частта "и за следващата календарна година"; чл. 15, ал. 4, т. 1; чл. 15, ал. 4, т. 3; чл. 19а, ал. 3; чл. 41, ал. 3; чл. 41, ал. 4; чл. 43, ал. 2; чл. 46, ал. 6 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните в действащия към настоящия момент вариант в сила от 24.04.2020 г. Жалбата е насочена и срещу § 20 и § 21 от Преходни и заключителни разпоредби към Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. Претендира се отмяна на оспорените разпоредби, като незаконосъобразни, поради допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила – в частност разпоредбите на чл. 26, чл. 28, ал. 2, т. 3 и чл. 28, ал. 3 от Закона за нормативните актове – отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. Наред с това се твърди и противоречие с материалния закон - по-висши по степен нормативни актове от европейското и националното право: чл. 39 от Договор за функциониране на Европейския съюз; чл. 36, чл. 37 и чл. 38 от Регламент на комисията (ЕО) № 889/2008 г.; чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България; чл. 2, т. 2 от Закона за защита от дискриминация; чл. 3, ал. 3 от Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност и чл. 1, ал. 1 от Закон за защита на конкуренцията – отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. Оспорващата страна се позовава и на противоречие на оспорените части от подзаконовия нормативен акт с целта на закона – отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 5 АПК.

В условията на алтернативност Сдружение на българските производители на биопродукти със седалище и адрес на управление в град Велико Търново иска за прогласяване на основание чл. 177, ал. 2 АПК нищожността на чл. 11, ал. 5, чл. 19а, ал. 3, чл. 41, ал. 3, чл. 41, ал. 4, чл. 46, ал. 6 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. и § 20 и § 21 от Преходни и заключителни разпоредби към Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., поради противоречие с предходно постановено отменително решение на Върховния административен съд, осмо отделение.

Ответният административен орган – министър на земеделието, храните и горите изразява чрез юрисконсулт Т. Йорданова писмено становище за неоснователност на жалбата.

Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. Мотивира се, че две от атакуваните разпоредби – чл. 14, ал. 3 в частта й "и за следващата календарна година" и чл. 43, ал. 2 са изменени с ДВ, бр. 18/2018 г., като по отношение на тях предходното съдебно решение е приело липса на задълбочени и подробни мотиви. Останалите атакувани разпоредби са нови и са приети при неизпълнение на правилата, въведени в ЗНА.

Жалбата е подадена от надлежна страна. По отношение на процесуалната й допустимост, съдът е изложил мотиви и се е позовал на съществуваща съдебна практика в тази насока в определението си от 18.06.2020 г. по същото дело, поради което не следва да ги повтаря. Допустимата жалба, разгледана по същество е неоснователна.

Въз основа на събраните писмени доказателства по делото, съдът намира за установени следните факти и обстоятелства:

1. По жалба, подадена от Сдружение на българските производители на биопродукти срещу чл. 11, ал. 4; чл. 41, ал. 2; чл. 46, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните в действащия й вариант в сила от 27.02.2018 г., както и срешу § 28 от Преходни и заключителни разпоредби от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. е образувано адм. дело № 4906/2018 г. на Върховния административен съд, осмо отделение.

1. Съдът е събрал административната преписка, разгледал е спора по същество и се е произнесъл с решение № 8834 от 11.06.2019 г. В него е приел, че разпоредбите на чл. 46, ал. 5 и чл. 19а, ал. 2, новосъздаден с § 25 от заключителните разпоредби на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7/2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от ПРСР за периода 2014-2020 г. не са публикувани за обществено обсъждане, което съставлява нарушение на процедурата по одобряване на акта.

1. Другите атакувани разпоредби на чл. 11, ал. 4; § 18 в частта, в която се създава нова ал. 2 на чл. 41 и § 28 от Наредба № 4/2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" съдът е определил за приети в нарушение на правилата на чл. 28 ЗНА. Обосновал се е с два недостатъка на изготвения доклад: Първият касае липсата на обосновка за финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата наредба. Нея е преценил на базата на застъпената в доклада основна теза, че спрямо ограниченията на финансовите средства се въвеждат норми, които да уредят възможностите за одобряване или отказване на одобрението от страна на фонда. Счел е, че в такъв случай се изисква анализ на средствата, необходими за прилагане на наредбата и финансовите ресурси, които ще бъдат предвидени в сметката на Държавен фонд "Земеделие". Сочи се още, че след като за кампания 2018 г. няма да се прилагат разпоредбите на чл. 17, ал. 4, 5 и 6 от наредба № 4/2015 г. би следвало да се остойности всяка една от заложените за изпълнение дейности в направленията биологично растениевъдство, биологично пчеларство и биологично животновъдство.

Вторият недостатък на изготвения доклад е във връзка с липсата на изготвена таблица за съответствие с правото на ЕС.

1. По трите групи съображения, първоинстанционният съдебен състав с решение № 8834 от 11.06.2019 г. по адм. дело № 4906/2018 г. е отменил разпоредбите на чл. 11, ал. 4; чл. 41, ал. 2; чл. 46, ал. 5, чл. 19а, ал. 2 и § 28 от Наредба № 4 в сила от 27.02.2018 г.

1. В хипотезата на чл. 175 АПК е постановил и решение № 13963 от 18.10.2019 г. по същото дело, с което е допуснал поправка на "очевидна неточност" в диспозитива на решението по описания начин.

1. Решението е обжалвано с касационна жалба от министъра на земеделието, храните и горите, по която е образувано адм. дело № 8469/2019 г. на петчленен състав на Първа колегия. С решение № 13400 от 9.10.2019 г. обжалваното първоинстанционно решение е оставено в сила.

Решението е обнародвано в ДВ, бр. 97 и е в сила от 10.12.2019 г.

1. На 22.11.2019 г. министърът е издал заповед № РД 09-1069 от 22.11.2019 г. за създаване на работна група с конкретно определения състав, включващ и резервни членове, за изготвяне на проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4/2015 г. Определил е и крайния срок - 15.01.2020 г.

1. На 17.01.2020 г. в Портала за обществени консултации в интернет е публикуван проектът на наредбата. Предоставен е на вниманието на всички заинтересовани лица с определена дата на приключване - 17.02.2020 г.

В посочения срок са постъпили многобройни предложения, както срещу предлагани изменения, така и за включване на нови правила. Такова предложение е представено и от жалбоподателя.

Изготвена е в табличен вид справка, отразяваща постъпилите предложения при това първо обществено обсъждане с вписване на потребителя, включително начина на получаване на предложението; същността на самото предложение; приемането или неприемането му и излагането на мотиви в тази насока. (стр. 174-211 от делото).

1. На 17.01.2020 г. е изпратен изготвеният проект и доклада по него от заместник-министъра, за съгласуване до четирите заинтересовани дирекции в министерството: "Идентификация на земеделските парцели"; "Растениевъдство"; "Биологично производство"; "Животновъдство". Проектът е изпратен за съгласуване и до Държавен фонд "Земеделие" и Българска агенция по безопасност на храните. Определеният краен срок за съгласуване е 23.0.1.2020 г. В този срок за постъпили съответните съгласувателни писма с направените предложения от адресатите. Те са отразени в нарочна справка в табличен вид, отразяваща автора на становището; самото предложение; приемането или отхвърлянето му и мотивите за това (стр. 212-227 от делото). Справката е утвърдена от министъра. Поправките са нанесени съответно в проекта на изготвения изменителен подзаконов нормативен акт.

1. Без да има законово задължение за повторно публикуване на изменения проект, на 26.03.2020 г. изготвеният след консултациите и съгласувателната практика проект повторно е обявен в Портала за обществени консултации към Министерския съвет. С оглед приетите мерки и действия по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание на 13.03.2020 г., срокът на обществените консултации е съкратен от един месец на два седмици - до 9.04.2020 г. Постъпилите предложения са обобщени в нова справка (стр. 148 до 173 по делото).

1. На 27.03.2020 г. на петте заинтересовани дирекции (към първите четири от писмото от 17.01.2020 г. е добавена и дирекция "Директни плащания"); Държавен фонд "Земеделие" и Българска агенция за безопасност на храните са представени за повторно съгласуване актуализираният проект на наредбата и докладът на заместник-министъра към него. В отговор на писмата са направени нови уточнения и предложения.

1. Окончателният доклад относно проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4/2015 г. е изготвен от заместник-министър с приложени към него: Проект на наредбата; Справка за отразяване на постъпилите становища; Справка за отразяване на постъпилите предложения от обществена консултация и самите постъпили писмени становища от юридическите и физическите лица, участвали в обсъжданията. Проектът на наредбата е утвърден от МЗХГ.

1. С писмо изх. № 3101-16 от 21.04.2020 г. главният секретар на министерството е изпратил до Държавен вестник изменителната наредба за публикуване.

1. Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 4/2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР за периода 2014-2020 г. е публикувана в Държавен вестник, брой 38 от 24.04.2020 г.

1. На 24.04.2020 г. обнародваният в Държавен вестник подзаконов нормативен акт е изпратен на директора на Дирекция "Развитие на селските райони" за предприемане на необходимите действия консолидираният текст на наредбата за бъде актуализиран на страницата на министерството в рубриката "Нормативни актове", подрубрика "Наредби".

При така установените факти по делото, съдът прави следните правни изводи:

Наредбата е издадена от компетентен административен орган, което изключва отменителното основание по чл. 146, т. 1 АПК. Министърът има общата компетентност, делегирана му с чл. 115 от Конституцията на Република България да издава подзаконови нормативни актове. Функционалната му компетентност за издаване на конкретната наредба е уредена в чл. 9а, т. 2 ЗПЗП.

Анализът на данните по приложената административна преписка показва, че при издаването не са допуснати и нарушения на административно-производствените правила. Неоснователно се твърди от оспорващата страна нарушение на правилата за приемане на нормативни атове, уредени в чл. 26 ЗНА с всичките му алинеи. Извършено е задължителното публикуване на проекта на наредбата и доклада към него, съдържащ мотивите за издаването в опредения срок. Спазена е и процедурата по ал. 5 на нормата с изготвяне и публикуване и на справката за предложенията при общественото обсъждане, коментарите по тях, изводите за приемане и/или неприемане и мотивите за това.

В случая административният орган е надхвърлил тези задължения, тъй като съгласувателната процедура с неговите вътрешни структури и възможността за обществено обсъждане с публикуване на проекта и доклада е проведена два пъти – веднъж на 17.01.2020 г. с последваща публикация на нарочната справка и втори път на 23.03.2020 г. след приемане на съответните изменения, когато отново е предоставена възможност на заинтересованите лица да направят своите бележки и предложения. По отношение на тях също е изготвена и справка, каквото задължение административният орган няма.

В жалбата се възразява за използван формален подход при обсъждане на предложенията, което страната приравнява на липса на проведени обществени консултации. При проверката на това възражение, съдът констатира, че в справката напълно адекватно, подробно и внимателно е възпроизведено текстовото предложение на сдружението. Прави впечатление, че съществена част от съдържанието му заема наличието на съдебно разрешаване на предходни спорове във връзка с предходна изменителна наредба на Наредба № 4/2015 г. Доколкото министърът е страна по тези спорове, то той е детайлно запознат с постановените решения на тричленния и петчленния състав на ВАС при отмяната на разпоредбите, което личи от разликата в доклада, мотивиращ настоящия проект на подзаконов нормативен акт. Липсата на нарочни коментари по тези въпроси в съставената справка не е омаловажаване на становището на сдружението.

Специално по отношение на атакуваните в настоящото съдебно производство разпоредби, конкретни предложения /извън общите критики на политиката по подпомагане на сектора, изразявана в подзаконовите нормативни актове/ са направени от страната и са отразени в справката, както следва:

• По чл. 11, ал. 5 (стр. 153 от делото) се твърди противоречие с изброените в самата разпоредба текстове от Регламент (ЕО) № 889/2008 г. с изписване на трите разпоредби от европейското законодателство. Предложението не е прието, като за това са изложени съображния от административния орган.

• По чл. 19а, ал. 3 (стр. 156) – позоваването от жалбоподателя при обществените консултации е само на отменителното решение на ВАС, без да се засегне въпросът, че причината за отмяната е неспазване на административно-процесуалните правила, но не и материалната законосъобразност на нормата.

• По чл. 15, ал. 4, т. 3 (стр. 163) – в последната колона от таблицата е вписан коментар, който касае именно предложението на страната и не би могъл да се определи, като "неадекватен".

• По чл. 41, ал. 3 и ал. 4 (стр. 168) – отново позоваването е на отменителното решение на ВАС. И тук основанието за отмяната е квалифицирано от съда, като такова по чл. 146, т. 3 АПК.

• Всички останали коментари, съдържащи и пространно изложени примери за членовете на сдружението касаят текстове, които не са предмет на оспорване по делото.

Прегледът на съдържанието на справката опровергава възражението на жалбоподателя за формален подход при провеждане на обществените консултации. Още повече, че в тях страната се позовава на негативно отношение от Европейската комисия към отделни предложения на министъра във връзка с подпомагането по мярка 11 "Биологично земеделие", което твърдение се различава от действителното положение. От съдържанието на доклада – стр. 120 от делото се установява, че ЕК не е одобрила само предложените диференцирани плащания за групите на полските и ароматните и медицински култури. Извършената от МЗХГ корекция при определяне на групите и размера на подпомагането в зависимост от площта на стопанствата, насочена към реализиране на възможност за подпомагане на по-голям брой земеделски стопани, е получила потвърждение от ЕК. Разпоредбите в това отношение не са обект на оспорване. Твърденията на сдружението за възникнало и нерешено противоречие между ЕК и МЗХГ са непълно необосновани.

Всичко това дава основание на съда да приеме възраженията за нарушение на правилата на чл. 26 ЗНА за неоснователни.

Съдът отчита, като неоснователно и твърдението на прокурора от Върховната административна прокуратура за допуснато нарушение на чл. 20 ЗНА, поради липса на публикувана предварителна оценка на въздействието. Разпоредбата на чл. 20, се предхожда от тази на чл. 19 ЗНА, в чиято ал. 1 е посочено, че оценка на въздействието на нормативния акт се извършва, когато това е предвидено в закон. Ето защо обект на изследване трябва да бъде наличието на такова предвиждане. Съгласно чл. 20, ал. 2 частична предварителна оценка е задължителна и предхожда изработването на всеки подзаконов нормативен акт на Министерския съвет. Процесният подзаконов акт се издава не от Министерския съвет, а от МЗХГ, поради което не попада в обхвата на коментираната алинея и за него не е задължителна частична оценка на въздействието. Съответно той не попада и в хипотезата на цялостна оценка по чл. 20, ал. 3 ЗНА. А използването на механизма по ал. 4 на разпоредбата е предоставена на оперативната самостоятелност на съставителя на проекта. Поради това липсата на подобна оценка, не съставлява нарушение на задължителните изисквания на чл. 19 и чл. 20 ЗАН и становището на прокурора за допуснато нарушение на тези текстове е неоснователно.

Следващата група възражения в жалбата, споделена и от прокурора от Върховната административна прокуратура касаят несъответствие на мотивите в доклада, съпровождащ изменителната наредба с изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 5. Основната теза на сдружението в тази връзка се основава на мотивите на решението на първоинстанционния съд по адм. дело № 4906/2018 г. Анализът на съдържанието му показва, че поради неизпълнение на правилата на чл. 28 ЗНА са отменени, като незаконосъобразни чл. 11, ал. 4; § 18 в частта му, в която се създава нова алинея на чл. 41 от Наредба № 4/2015 г. и § 28 Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4/2015 г. Последният параграф касае кампания 2018 г., за която е изключено приложението на чл. 17, ал. 4, 5 и 6 от наредбата. По отношение на първата от тях е отчетено неизпълнение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 – липса на анализ с правото на Европейския съюз. По отношение на втората нарушението е по чл. 28, ал. 2, т. 3 – липса на анализ на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата наредба.

Изводите на съда и в двата случая са направени въз основа на съдържанието на доклада, съпътствал изготвянето на тогавашния подзаконов нормативен акт, което изисква преценка на съдържанието на окончателния доклад на стр. 118 – 125 от делото към който следва да се съобразят и направените бележки в двете справки при общественото обсъждане, както и при двете съгласувателни процедури с вътрешните и външни структури на министерството, ангажирани при прилагането на проекта на нормативен акт, които по съществото си допълват мотивите на заместник-министъра. От всички тях се установява на първо място, че причината за новите правила не е недостиг на финансови средства. Нещо повече – те ще се изпълняват при прехвърляне към бюджета по мярка 11 "Биологично земеделие" на 40 млн. евро, които трябва да бъдат правилно разходвани. Приетият § 20, изключващ през 2020 г. подпомагането на площи/животни и пчелни семейства в период на преход е във връзка с политиката на Комитета по наблюдение за развитие на ефективно биологично производство. За постигането на целта ще се подпомагат само биологично сертифицирани стопанства, които са преминали периода на прехода. Поради това и не са правени отделни финансови разчети за всяка една от подмерките.

Променените обстоятелства, отразени в съпътстващите мотиви към оспорената наредба налагат изменението, без да има автоматично повторение на икономическата ситуация към предходната кампания, касаеща 2018 г. Поради това и неизготвянето на финансовите разчети, споменати в решение № 8834 от 11.06.2019 г. не съставлява, нито нарушение на изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА, нито неизпълнение на влязъл в сила съдебен акт.

Съдът отчита, като неоснователни и твърденията на сдружението за неизпълнение на правилото на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. Анализ, макар и кратък, по този въпрос е изложен на стр. 6 и 7 от доклада – стр. 123-124 от делото. Отделно от това е посочено, че не се налага изготвяне на нарочна таблица за съответствие с правото на Европейския съюз, тъй като препратките към актовете на европейското законодателство са директни и в този смисъл не се транспонира с тях директива. Вярно е, че в доклада не е отделено специално място на чл. 11, ал. 5 от наредбата, но това не нарушава изискването на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА, тъй като правилото съществува от самото приемане на Наредба № 4/2015 г., обн. ДВ. бр. 16/2015 г. и в този смисъл не е налице ново уреждане или преуреждане на правоотношенията.

Що се касае до други две от оспорените разпоредби: чл. 14, ал. 3 относно текста "и за следващата календарна година" и чл. 43, ал. 2, то те не са предмет на изменение или допълнение в обсъждания проект за изменение и допълнение на Наредба № 4/2015 г. и за тях не се отнасят възраженията на жалбоподателя за допуснати съществени нарушения на правилата по приемането. Поради това същите ще бъдат обект на съдебен контрол основно по отношение твърдяните отменителни основания по чл. 146, т. 4 и 5 АПК.

По тези съображения, съдът намира за неоснователни възраженията на жалбоподателя за допуснати нарушения на правилата, свързани с изготвяне на проекта на подзаконов нормативен акт, съставляващи отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК.

Отделно от това намира за неоснователно алтернативното искане за обявяване нищожност на чл. 11, ал. 5, чл. 19а, ал. 3, чл. 41, ал. 3, чл. 41, ал. 4, чл. 46, ал. 6 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. и § 20 и § 21 от Преходни и заключителни разпоредби към Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., поради противоречие с предходно постановено отменително решение на Върховния административен съд, осмо отделение.

С решението на съда от 11.06.2019 г. две от атакуваните разпоредби – на чл. 46, ал. 5 и чл. 19а, ал. 2 са отменени, поради липса на публикуване за обществено обсъждане. Доказателствата в административната преписка, съпътстваща изготвянето на оспорения в настоящото производство подзаконов нормативен акт показва, че тези нарушения са отстранени.

Другите три разпоредби – чл. 11, ал. 4; § 18 касаещ чл. 41, ал. 2 и § 28 ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4/2015 г. са отменени, поради неизпълнение на изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 5. Видно от извършения до този момент анализ на съда, в съдържанието на доклада, съпътстващ проекта на оспорената изменителна наредба, част от тях са преодоляни; при други е налице промяна в обстоятелствата – изменение на икономическата обстановка чрез включване на резервен финансов ресурс по мярка 11 "Биологично земеделие" и на ОСП на Европейския съюз; при трети се запазва уредбата, съществуваща от приемането на Наредба № 4/2015 г. Това дава основание на съда да приеме, че не е налице неизпълнение на съдебно решение, като самостоятелно правно основание за нищожност на основание чл. 177, ал. 2 АПК.

Следващата група възражения на оспорващата страна са за противоречие с материалния закон - по-висши по степен нормативни актове от европейското и националното право: чл. 39 от Договор за функциониране на Европейския съюз; чл. 36, чл. 37 и чл. 38 от Регламент на комисията (ЕО) № 889/2008 г.; чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България; чл. 2, т. 2 от Закона за защита от дискриминация; чл. 3, ал. 3 от Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност и чл. 1, ал. 1 от Закон за защита на конкуренцията.

1. Оспорената разпоредба на чл. 11, ал. 5, която се създава с § 4 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 4/2015 г., обн. ДВ, бр. 38/24.04.2020 г.: макар и аналогична такава да е предмет на отмяна и то на процесуално основание с решение по адм. дело № 4906/2018 г. на ВАС, осмо отделение, то правилото, инкорпорирано в нея е прието още с приемането и обнародването на основния текст на Наредба № 4/2015 г. в ДВ. бр. 16 от 27.02.2015 г. Това показва, че още при първоначалната правна уредба на условията и реда за подпомагане на земеделските стопани, извършващи дейности, насочени към подобряване на опазването на околната среда по мярка 11 "Биологично земеделие" националният законодател е приел за максимален срок на преходния период срокът от две години, който в чл. 36, пар. 1 от Регламент № 889/2008 г. е въведен, като минимален. Подобно намаление е допустимо в европейското законодателство. Така в чл. 29, пар. 3 от Регламент № 1305/2013 г. (касаещ специално биологичното земеделие) е фиксиран период на поемане на ангажименти по мярката – от пет до седем години. В същото време изрично е уредено правото на държавите членки при предоставяне и на помощ за преминаване към биологично земеделие, да определят по-кратък първоначален период, съответстващ на преходния период. От това право се е възползвал министърът още при приемането на Наредба № 4/2015 г. и продължава регламентацията и следващите пет години от нейното прилагане.

Изложеното дава основание да се приеме, че не е налице противоречие на наредбата с посочените разпоредби на Регламент № 889/2008 г. В същото време, съдът намира за уместно да посочи, че при прилагането на чл. 11, ал. 5 от наредбата не би било законосъобразно, подпомагането да се извърши за период на прехода под две години, тъй като това неминуемо би довело до колизия със сроковете в чл. 36, 37 и 38 от регламента, към които е налице изрична препратка в правната норма.

1. По отношение на чл. 14, ал. 2, т. 4 и т. 5 досегашната дума "регистъра" се заменя с "Интегрираната информационна система", а абревиатурата в скобите "БАБХ" се заменя с "ИИС на БАБХ – ВетИс". Видно от писмената защита на МЗХГ, промяната има редакционен характер и цели уеднаквяване на терминологията, използвана в Наредба № 10/2015 г., където животновъдният номер на информационния обект за отглеждане на пчели и броят на пчелните семейства се записват в интегрираната информационна система на БАБХ – ВетИс". Възраженията на оспорващата страна срещу промените, извършени с § 6 от изменителната наредба гравитират около идеята за нарушаване на чл. 3, ал. 3 от Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Тя забранява налагането на ограничения и тежести, които не са необходими за постигане целите на закона. В конкретния случай нови тежести и ограничения не се налагат, тъй като промяната в двете точки на чл. 14, ал. 2 има само съгласуващ характер и не касае създаване на нови регистри. Що се касае до основните текстове на двете точки, който също са предмет на оспорване, видно от уточнението към първоначалната жалба, то възраженията на страната за незаконосъобразност могат да се определят, като такива за въведена непосилна тежест от доказване на факти, които служебно следва да са известни на ДФЗ при проверка на исканията за плащане. Съдът ги намира за неоснователни, тъй като подобни изисквания са в пълно съответствие с изискванията към биологичното земеделие, да се извършва контрол от контролиращо лице – обстоятелство, което земеделският стопанин може лесно да докаже пред подпомагащата администрация. Или условията по т. 4 и т. 5 на чл. 14, ал. 2 не могат да се квалифицират, като тежести, които не са необходими по смисъла на закона, за да се коментира нарушение на забраната на чл. 3, ал. 3 от от Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.

1. Неоснователно е и твърдението за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 14, ал. 3 от наредбата относно израза "и за следващата календарна година". В този си вид правната норма действа от приемането на наредбата от 2015 г. Доколкото този израз касае отказ от изплащане на финансовата помощ по направлението не само за календарната година на констатирано обстоятелство по т. 1-3, но и за следващата година, разбираема е съпротивата на браншовата организация. Твърдението, че в тази връзка са нарушени стандартите, заложени в чл. 39 от Договора за функциониране на Европейския съюз не само, че е напълно бланкетно, но е невярно. Именно в изпълнение на тези завишени стандарти е въведено изискване да не се изплаща финансова помощ по направлението за годината на констатацията и за следващата година. При това в т. 2 на чл. 14, ал. 3 е направена препратка към чл. 35, § 6 от Регламент № 640/2014 г., където изрично е заложено изключване на възможността за подпомагане в смисъла, използван и от националния ни законодател. Изводът е, че когато поведението на земеделския стопанин влиза в противоречие с основни изисквания към биологичното земеделие и нормативните актове, които го регламентират, той сам се лишава от правото да претендира подпомагане и за следващата година.

1. Аналогични са аргументите и при неприемане за основателни възраженията на сдружението срещу чл. 15, ал. 4, т. 1 и т. 3. Те уреждат две самостоятелни хипотези на неизпълнение, които са отчетени от МЗХГ, като толкова сериозни и съществени, че последицата им е възстановяване на получената до момента финансова помощ. Смисълът на правните норми е да мотивира подпомаганите земеделски стопани да изпълняват всички свои задължения, относими към биологичното земеделие. Поради това те са в съответствие с чл. 39 от ДФЕС, а не му противоречат. Отделно от това те обезпечават изпълнението на задълженията от всички бенефициери и от тази гледна точка затвърждават конкурентноспособността между тях, а не я нарушават.

1. Следващото възражение е насочено срещу разпоредбата на чл. 19а, ал. 3, без да се конкретизира противоречие с която и да било правна норма от по-висш порядък. Атакуваната разпоредба е в пряка връзка с чл. 19а, ал. 1 от наредбата. Изхождайки от многогодишния период на поетия биологичен ангажимент, тя дава право на подпомаганите земеделски стопани да поискат прекратяването му чрез подаване на заявление за доброволен отказ. Това заявление може да се подаде до момента на извършване на плащането по подадено заявление за плащане в текуща година, но не по-късно от 1. 12. на годината на подаване. Последицата от доброволния отказ е възстановяване на получената до момента финансова помощ съгласно чл. 15, ал. 4 от наредбата. С оглед на този основен текст, нормата на ал. 3 има поясняващ характер, като уточнява, че такъв кандидат не може да ползва никакви права от заявлението за плащане "по съответното направление". Видно от изложените мотиви от административния орган при общественото обсъждане, имат се предвид случаите, при които поетият ангажимент е по повече от едно от трите направления по чл. 3 от наредбата, допустимо съгласно чл. 10, ал. 1 от нея и се прави доброволен отказ от подпомагане само за някое от тях. Ето защо новата ал. 3 на чл. 19а не влиза в противоречие с никой по-висок по степен нормативен акт.

1. Съдът преценява за неоснователни и възраженията срещу чл. 41, ал. 3 и ал. 4. Те регулират приема на заявления за подпомагане под условие, обезпечен с писмено съгласие. Следва да се направи забележка, че се касае за текста на чл. 4, ал. 5 от Наредба № 5/2009 г. в редакцията му обн. ДВ. бр. 17/2018 г. в сила от 23.02.2018 г. Има се предвид заповедта на министъра за започване на приема на заявления за подпомагане по мерките, финансирани от ПРСР, която може да съдържа допълнителни условия, свързани с приема по отделните направления. В настоящата редакция на Наредба № 5/2009 г. разпоредбата вече е ал. 9 – обн. ДВ. бр. 18/2020 г. в сила от 28.02.2020 г. Съпоставката между двете алинеи ясно показва, че условието, при което ще се приемат заявления за подпомагане, касае наличието на финансов ресурс за многогодишни ангажименти за всички площи, животни и пчелни семейства след отчитане на необходимите средства за поетите ангажименти от ДФЗ-РА до ограниченията по чл. 9. Това е ограничението до предвидените финансови средства по мярка "Биологично земеделие". Размерът на този ресурс за съответната кампания е функция на много фактори:

Употребената терминология " заявления за подпомагане" показва, че се имат предвид нови земеделски стопани, които искат да бъдат подпомагани по мярката. Поелите вече многогодишни ангажименти бенефициери подават не заявления за подпомагане, а заявления за плащане. Това личи от разпоредбата на чл. 6, ал. 2 и чл. 42 от Наредба № 4/2015 г. Към тях се прибавя и третата група по чл. 6, ал. 3 – стопаните, които са приключили пет годишния ангажимент, но се възползват от правото си да го удължават ежегодно (право, което наредбата им предоставя до кампания 2022 г.) Добавя се и четвърта група – тази по чл. 44, ал. 1 – стопани, одобрени по едно направление, да заявят дейности по ново направление, преди да е изтекъл срокът по чл. 6, ал. 1 – периодът от петте последователни години. Има и една пета група стопани – тези по чл. 48 от наредбата, които са поели ангажимент по съответното направление, но не са подали заявление за плащане, при което не само се изключват от направлението, но и възстановяват получената финансова помощ.

Срещу това право за подаване на заявление за подпомагане или заявление за плащане, стои задължението на ДФЗ по чл. 46, ал. 1 от наредбата, като разплащателна агенция да одобри, намали или откаже изплащането на годишната финансова помощ и то след извършване на административните проверки и проверки на място за изпълнение на изискванията за подпомаганите дейности.

Цялата описана сложна палитра на различни правоотношения прави трудно предвидим към крайния срок за подаване на заявления за подпомагане размерът на средствата за подпомагане на нови ангажименти (останал след изплащане на средствата по поетите вече ангажименти). За да се знае какъв е техният брой, съответно как би могъл да се разпредели остатъкът, е предвидено подаването на заявления за подпомагане под условие – наличието на финансов ресурс. Ето защо подаването на такова заявление за подпомагане представлява предварително заявяване на право, а не както напълно необосновано и превратно се тълкува от оспорващата страна, като предварителен отказ от право. Изискването за предоставено писмено съгласие има формален характер и цели да установи съгласието на заявителя, че ще бъде одобрен за мярката при наличие на финансов ресурс.

Съдът намира за неоснователно и възражението, че чл. 41, ал. 4 нарушава принципите на равнопоставеност и свободна конкуренция, закрепени в чл. 19, ал. 2 от Конституцията и предполага неравенство в третирането на гражданите - чл. 2, ал. 2 от Закона за защита от дискриминация. Характерът и спецификата на подпомагането по мярка 11 предполага поемане на дългосрочни ангажименти, които съгласно чл. 6, ал. 1 от наредбата се изпълняват за период от пет последователни години. При спазване на всички нормативно заложени условия, поелите тези ангажименти имат право да получават предвидените субсидии, като подават всяка година заявления за плащане; имат и право да ги продължат. Поради това стопаните, които до този момент не са подавали заявления за подпомагане не са адресати на подпомагането по коментираната мярка 11. Удовлетворяването на техните искания да поемане на бъдещи ангажименти зависи от разполагаемия за държавата финансов ресурс. Още повече, че съгласно разпоредбата на Регламент № 1306/2013 г. дори самата Комисия не може да надвиши бюджетните задължения при плащанията за приноса на ЕЗФРСР.

1. Неоснователна е и жалбата срещу нормата на чл. 43, ал. 2 относно липсата на нормативно фиксиран срок за изпращане на писмата за одобрените и неодобрените за участие площи и животни по мярка 11. Нормата на ал. 2 има допълващ характер, доколкото въвежда единствено правилото, че изпращането на писмата за отказ или одобрение се извършва след приключване на допълнителните проверки, от които има нужда. Общата за 30 мерки, в това число и мярка 11 (28 по ред в чл. 1) е Наредба № 5/2009 г. за условията и реда за подаване на заявления за директни плащания. В чл. 10б от нея изрично е предвидено, че ДФЗ – РА уведомява кандидата чрез уведомително писмо за извършените оторизации и плащания по схемите и мерките по чл. 1 по реда на АПК. Доколкото това е подзаконовият нормативен акт, уреждащ общите правила и реда за подаване на заявленията, то извършената в него препратка към правилата на АПК замества уреждането на отделен срок в атакуваната разпоредба от Наредба № 4/2015 г.

1. Същите мотиви обосновават неоснователност и на оспорената разпоредба на чл. 46, ал. 6 от наредбата. Още повече, че тя повтаря правилото на ал. 4 на чл. 46 в редакцията, обн. ДВ. бр. 16/2005 г. – т. е. от обнародване на първоначалния текст на подзаконовия нормативен акт. След като се прилагат правилата на АПК, то позоваването от страна на жалбоподателя на висящи дела във връзка с късно издадени уведомителни писма, не налага извод за противоречие на разпоредбата с по-висш по степен нормативен акт.

1. В жалбата не се сочи на кои законови норми противоречи правилото на § 20 ПЗР на НИД на Наредба № 4/2015 г., обн. ДВ. бр. 38 от 24.04.2020 г. Той постановява, че през 2020 г. няма да се подпомагат площи/животни и пчелни семейства, които са в период на преход. Във връзка с тази преходна правна норма, в доклада са изложени мотиви, че на 13-тото заседание на Комитета по наблюдение е гласувано че за кампанията ще се подпомагат само биологично сертифицирани площи/животни/пчелни семейства, преминали вече периода на преход. По този начин ще се постигне развитието на ефективно биологично производство. Това е въпрос на целесъобразност при осъществяване на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз, което налага извод за неоснователност на жалбата.

1. Последното възражение е насочено срещу § 21 от ПЗР на НИД на Наредба № 4/2015 г., обн. ДВ. бр. 38 от 24.04.2020 г. Нормата изключва възможността за кампания 2020 г. да се прилагат разпоредбите на чл. 17, ал. 5 и 6. Правилото на чл. 17, ал. 5 от наредбата урежда възможността за поемане на ново задължение за петгодишен период при увеличаване на общата одобрена площ по съответното направление с над 20% от първоначалния размер или с повече от 10 ха. Ал. 6 определя началото на течението на новия петгодишен период – началото на одобряване на новите площи. И тук, както и по отношение на предходната оспорена преходна норма, жалбоподателят не е конкретизирал правилата от по-висок порядък, на които според него тя противоречи. Съдът намира, че приемането на такова ограничение е функционално свързано с възможността повече земеделски стопани, подали заявление за подпомагане за първи път, да бъдат включени в системата за подпомагане, което е в съответствие с идеята, заложена в Регламент № 1307/2013 г. за акцент при подпомагането върху по-дребните земеделски стопанства от една страна и от друга страна – за подпомагането на по-голям брой земеделски стопани.

Така извършеният анализ на атакуваните от сдружението разпоредби показва липса на отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. Посочените от жалбоподателя в писмената защита решения на административни съдилища и на Върховния административен съд, са постановени по конкретни спорове между ДФЗ и земеделски стопани и са неотносими към настоящия спор за законосъобразност на отделни разпоредби от наредба № 4/2015 г.

В жалбата бланкетно се маркира, като отменително основание и противоречие на наредбата с целта на закона. В тази връзка съдът съобрази изложените мотиви за изменението на Наредба № 4/2015 г. в окончателния доклад, съпътстващ изготвянето на проекта - необходимост от въвеждане на нови условия за предстоящия прием по мярка 11 за нови кандидати и за тези, които могат да продължат изпълнението на изтеклите им ангажименти. Изготвянето на проекта при зачитане на принципите, залегнали в нормата на чл. 26, ал. 1 ЗНА установява постигане целта на закона. Поради това не се наблюдава наличието и на последното отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 5 АПК. Жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли.

С оглед изхода на делото и направеното искане от пълномощника на ответния админстративен орган, съдът намира, че оспорващото сдружение следва да заплати юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение