Решение № 15292 от 12.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5881/2019 г.

Решение № 15292 от 12.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5881/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Георги Георгиев Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, чрез юрк. Л. Попов, против решение № 3437 от 11.03.2019 г., постановено по адм. дело № 5252/2018 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение. Поддържат се доводи за неправилност на решението, вследствие нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. АПК, поради което се иска отмяната му. Прави се искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Направено е възражение за прекомерност на претендираните от ответника разноски. Ответникът – И. Млъзев от [населено място], чрез процесуалния си представител адв. П. Стоянов, изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения подробно изложени в депозирано по делото писмено становище. Претендират се разноски, за които е представен списък. Ответникът – Главният прокурор на Република България, не изразява становище. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение е обявена нищожността на Инструкция за отмяна на Инструкция за провеждане на предварителни проверки (изх. № 89 от 10.03.2011 г. на Прокуратурата на Република България и изх. №Із-673 от 16.03.2011 г. на Министерството на вътрешните работи, на Главния прокурор на Република България и на министъра на вътрешните работи), изх. №И-208 от 11.02.2014 г. на Прокуратурата на Република България и изх. №Із-191 от 10.02.2014 г. на Министерството на вътрешните работи (Инструкцията за отмяна). Присъдени са разноски с оглед изхода на спора. С Инструкцията за отмяна се отменя Инструкция за провеждане на предварителни проверки (изх. № 89 от 10.03.2011 г. на ПРБ и изх. №Із-673 от 16.03.2011 г. на МВР) и се задължават длъжностните лица от прокуратурите и Министерството на вътрешните работи до 31.05.2014 г. да осигурят поетапно връщане в съответните прокуратури на всички преписки, които са били възложени на основание Инструкция № 89, били са приключени и архивирани в структурните звена на министерството. За да постанови този резултат, тричленният състав е приел, че независимо от наименованието си, оспорената инструкция представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, съответно чл. 1 а ЗНА, доколкото с нея се изменя предходна инструкция на същия орган имаща характер на нормативен административен акт. Отменената инструкция съдържа административноправни норми – двата издали я органа създават правила за поведение във връзка с правата на лицата, които твърдят, че са пострадали от престъпления, отнася се за неопределен брой адресати (адресатите не са персонално определени и са неограничени), има многократно правно действие и е постановена по прилагане на закон и подзаконов нормативен акт от по - висока степен. Съгласно чл. 79 АПК, съответно чл. 11, ал. 3 ЗНА, нормативният административен акт се отменя с изрична разпоредба на последващ нормативен акт. Предвид това и на основание чл. 193, ал. 1 АПК е обявена нищожността на оспорваната Инструкция за отмяна. Обжалваното решение е правилно. Основният довод в касационната жалба, поддържан и в първоинстанционното производство, е относно правната същност на Инструкцията за отмяна. Твърди се, че същата не отговаря на критериите за нормативен административен акт, а има характер на вътрешнослужебен акт и не подлежи на контрол за законосъобразност, тъй като е издадена с цел оптимизиране на работата в ПРБ и МВР. От съдържанието на предходната Инструкция за провеждане на предварителни проверки, издадена на основание чл. 138, т. 4 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) и чл. 21, т. 11 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР, отм.), както и от съдържанието на отменящата я инструкция, се установява, че с тях са регламентирани правомощията на прокурора преди образуване на досъдебно производство, по възлагане на предварителна проверка, правомощията на по-горестоящата прокуратура, дисциплинарни мерки, организационни и контролни мерки. Законовата дефиниция за нормативен административен акт се съдържа в нормата на чл. 75, ал. 1 АПК, съответно чл. 1 а ЗНА и елементите, които характеризират един административен акт като нормативен са: първо, съдържа административноправни норми, второ, тези норми се отнасят за неопределен или неограничен брой адресати, и трето, нормите имат многократно действие. С Решение № 10567/18.07.2012 г. по адм. дело № 14419/2011 г. Върховният административен съд е приел, че Инструкция № 89 е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, но при издаването му органите не са спазили чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА, както и чл. 5, ал. 5 от Конституцията във вр. с чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА, и е обявил за нищожни чл. 8 в частта "резолюция по чл. 4 и 5", чл. 9, ал. 3, т. 1 и 2, чл. 11, ал. 2 и чл. 13, ал. 1 и 2 от Инструкция № 89. Разпоредбата на чл. 1 а ЗНА, според която нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. Аналогична е дефиницията и по чл. 75, ал. 1 и 2 АПК, според която нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Оспорената Инструкция за отмяна отговоря на тези кумулативно определени критерии за нормативен акт, тъй като е издадена от компетентен орган. Инструкция № 89 е издадена от главния прокурор и от министъра на вътрешните работи. С оглед на това Инструкцията за отмяна следва да бъде издадена именно от тези два органа, което обективно е факт. Правилно при преценката за естеството на акта съдът е съобразил неговото съдържание, като с оглед регламентираните правила за поведение е отчел наличието на административноправни норми. Необнародването на инструкцията като нормативен административен акт в Държавен вестник законосъобразно е възприето от тричленния състав като съществен порок, водещ до нищожност. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Конституционното изискване е възпроизведено в разпоредбата на чл. 78, ал. 2 АПК, която предвижда всички подзаконови нормативни актове, освен тези на общинските съвети, да се обнародват в Държавен вестник. В същия смисъл е и разпоредбата на чл. 37, ал. 1 ЗНА. Обнародването на нормативния акт е условие за влизането му в сила и го прави част от действащото право. Правилен е изводът на тричленния състав, че с обнародването в Държавен вестник нормативният акт се довежда до знанието на всички и чрез него се определя началният момент, от който той произвежда действие. Затова в съдебната практика се приема, че при липса на обнародване подзаконовият нормативен акт не поражда правни последици. Във връзка с довода на касатора, че в ЗМВР не е предвидено изискване за обнародване на инструкции от категорията на процесната, следва да се отбележи, че изискването за обнародване на нормативния акт произтича от прякото действие на Конституцията - в чл. 5, ал. 5. В същия смисъл са и цитираните вече разпоредби на чл. 37, ал. 1 ЗНА и чл. 78, ал. 2 АПК. След като оспореният акт по своята същност представлява нормативен административен акт, подробни съображения за което са изложен по-горе, то за неговата валидност важат в пълна степен общите изискванията за нормативните актове, включително и изискването за обнародването в "Държавен вестник". По аналогични съображения, неоснователен е доводът на същата страна, че в разпоредбите на Закона за Държавен вестник не било предвидено изискване за обнародване на инструкции от категорията на процесната нито в официалния, нито в неофициалния раздел на "Държавен вестник". Обстоятелството, че актът е означен като "инструкция", включително и в законовата норма, с която е предвидено издаването му, не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от неговото наименование.