Решение № 6312 от 28.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 10734/2019 г.
ВАСIV отделение28.05.2020 г.докладчик т Галина Матейска
Диспозитив
ОТМЕНЯ решение № 1442 от 27 юни 2019 г. на Пловдивския административен съд, І отделение, ХVІІІ състав по адм. дело № 3591/2018 г., В ЧАСТТА, с която е отменено решение № 16/121/07355/3/01/04/01, с изх. № 01-2600/3922/12.11.2018 г. за налагане на финансова корекция, издадено от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", в частта, в която е установено нарушение по Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 година, и Договор № 16/121/07355/11.11.2015 година за отпускане на финансова помощ, и вместо него ПОСТАНОВЯВА: ОТХВЪРЛЯ жалбата на "ГИС 2010" ООД, със седалище и адрес на управление: гр. П., ул. Ген. Д. Н." № 100, ет. ..., ап. ..., против решение № 16/121/07355/3/01/04/01, с изх. № 01-2600/3922/12.11.2018 г. за налагане на финансова корекция, издадено от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", в тази му част. ОТМЕНЯ решение № 1442 от 27 юни 2019 г. на Пловдивския административен съд, І отделение, ХVІІІ състав, постановено по адм. дело № 3591/2018 г., В ЧАСТТА, в която Д. фонд "Земеделие" е осъден да заплати на "ГИС 2010" ООД разноски по делото в размер на 910 лева. ОСТАВЯ В СИЛА решение № 1442 от 27 юни 2019 г. на Пловдивския административен съд, І отделение, ХVІІІ състав, постановено по адм. дело № 3591/2018 г. в останалата му част. Касационното решение е окончателно.
Мотиви
Решение № 6312 от 28.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 10734/2019 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 и сл. във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" (ДФЗ), гр. С., чрез процесуален представител юрисконсулт М. П., срещу решение № 1242 (1442 е верният номер) от 27.06.2019 г., постановено по адм. дело № 3591/2018 г. на Административен съд-П., 18 състав, с което е отменено негово решение № 16/121/07355/3/01/04/01, изх. № 01-2600/3922/12.11.2018 г. за налагане на финансова корекция. В касационната жалба са изложени доводи за неправилност поради нарушение на приложимия материалния закон и необоснованост, представляващи касационни отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Моли обжалваното решение да бъде отменено изцяло. В допълнителна молба претендира присъждане на направените разноски пред двете съдебни инстанции – юрисконсултско възнаграждение по 100. 00 лв. за всяка, съобразно разпоредбата на чл. 78, ал. 8 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК. Прави възражение за прекомерност на поисканото за присъждане евентуално адвокатско възнаграждение на процесуалния представител на другата страна. От ответника - "ГИС 2010" ООД, гр. П., чрез процесуалния си представител адв. Е. И., оспорва изцяло касационната жалба, счита същата за неоснователна, а обжалваното с нея решение за правилно и законосъобразно, поради което моли да бъде потвърдено. Не претендира разноски. Участващият в касационното производство представител на Върховната административна прокуратура (ВАП) дава мотивирано заключение, че касационната жалба е допустима като подадена в срок от надлежна страна в процеса, а разгледана по същество е основателна. Налице са касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Решението на първоинстанционният съд е в несъответствие с материалния закон и следва да бъде отменено. Настоящият състав намира, че касационната жалба на Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", гр. С. е депозирана в законоустановения в чл. 211, ал. 1 АПК и даден от съда 14 - дневен срок от съобщаване на решението, което е станало на 12.07.2019 г., видно от приложената по адм. дело № 3591/2018 г. "разписка"; подписана е от надлежно упълномощен процесуален представител на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, и с оглед всички тези факти, се явява процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна по следните съображения: Производството пред Административен съд - П. е образувано по жалбата на "ГИС 2010" ООД, гр. П., против Решение № 16/121/07355/3/01/04/01 от 12.11.2018 г. за налагане на финансова корекция, издадено от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" при условията на заместване на титуляра. От фактическа страна съдът е приел, че с писмо с изх. № 01-2600/3922 от 10.07.2017 година ДФ "Земеделие" е открил производство по налагане на финансова корекция на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ по подаден проект № 16/121/07355 по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2007-2013 година. При извършена в периода 12.05.2017 г. - 23.05.2017 г. проверка на място след плащане по проект № 16/121/07355 от 7.09.2015 г., както и допълнителни административни проверки, са констатирани две нарушения, а именно: 1. неизпълнение на задължения, съгласно договора за подпомагане и 2. неизпълнение на одобрения с него бизнес план (л. 486). Установено е по делото, че "ГИС 2010" ООД има сключен с ДФ "Земеделие" Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № 16/121/07355 от 11.11.2015 г. за закупуване на земеделска техника за отглеждане на ориз (л. 51). С писмо за одобрение № 4594/121 с изх. № 01 -2600/437 от 14.01.2016 г. ползвателят е уведомен за извършено плащане на 23.12.2015 г. в размер на 25 097, 13 лева. При извършената проверка на място в периода 12.05.2017 г. - 23.05.2017 г. след плащане по проект № 16/121/07355 от 07.09.2015 г., както и допълнителни административни проверки е констатирано неизпълнение на задължения. Резултатите от проверката са отразени в контролен лист, който е подписан от Ю. Четин, като в графа забележки е отразено, че същата е запозната с резултатите от проверката, като не са отразени възражения от страна на представителя на дружеството. (л. 343). В хода на проверката са изискани допълнителни документи във връзка с изпълнението на договора. На 23.05.2017 г. е регистриран сигнал за нередност относно изискани допълнителни документи по изпълнение на договора, отразени в контролен лист /доклад за проверка/ - оригинал на становище от БАБХ с № 3711/30.11.2015 година. Указано е на заявителя, че при невъзможност следва да представи актуално становище, доказващо, че стопанството и дейността му отговарят на изискванията на Закона за защита на растенията. С писмо изх. № 01-162-2600/85 от 25.05.2017 г. са констатирани несъответствия с приложен контролен лист и предоставен 14 дневен срок за представяне на допълнителни документи. Съгласно известие за доставяне, същото е връчено на 30.05.2017 г. и разписано от Четин, като в посочения срок от дружеството не са представени документи и възражения, относно установените резултати от проверката на място. Съгласно т. 4. 17 от договор № 16/121/07355 от 11.11.2015 г., във връзка с чл. 47, ал. 2 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г. "Ползвателят на помощта е длъжен да съхранява всички документи, свързани с подпомаганите дейности, за срок 5 г. след сключване на договора за отпускане на финансова помощ". Прието е, че непредставянето на изисканите документи Становище от БАБХ с № 3711/30.11.2015 г. в оригинал се явява договорно и нормативно нарушение от страна на дружеството-ползвател, тъй като същото следва да се съхранява в срок от пет години от сключването на договора като доказателство, че стопанството и дейността му отговарят на изискванията на Закона за защита на растенията. Формирано е заключение, че непредставянето на изисканите документи се явява нарушение на т. 4. 17 от договор № 16/121/07355 от 11.11.2015 г. и чл. 47, ал. 2 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от ПРСР 2007 - 2013 година. Административният орган се е позовал на точка 8. 1. от договор № 16/121 /07355 от 11.11.2015 г., съгласно която "в случай, че ползвателят на помощта наруши което и да е нормативно (регламентирано в Наредба № 8 от 3.04.2008 г.) и/или уговорено с настоящия договор задължение след изплащане на финансовата помощ, той дължи на Фонда обезщетение за неизпълнение в размер на цялата получена по договора финансова помощ, в едно с неустойка в размер на законната лихва върху получената сума, считано от датата на извършване на съответното нарушение, а когато тя не може да бъде установена - от датата, на която фондът е констатирал неизпълнението". Във връзка с констатираните при проверката обстоятелства на дружеството-жалбоподател е било изпратено писмо по адреса на седалището и адрес на управление, като в обратните разписки е отбелязано, че лицето не е било намерено на адреса на дата 03.11.2017 г. и на 15.11.2017 година. Писмото по чл. 73 ЗУСЕСИФ за откриване на производството за издаване на решения за налагане на финансова корекция е съобщено по реда на чл. 26, ал. 2 АПК във вр. с чл. 61, ал. 3 АПК - чрез поставяне на таблото за обявления(л. 500). Ответният административен орган е приел, че на ползвателя е предоставена възможност да представи становище при получаване на контролния лист, както и с писмо с изх. № 01-2600/3922 от 10.07.2017 г., като за период на неизпълнение следва да се счете периода от връчването на уведомлението на 13.03.2018 г. до издаването на акта. На основание в т. 13 от Методиката за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г. е определен размерът на санкцията. Посочено е, че размерът на санкцията, който следва да бъде определен съгласно гореизложената методика за периода на неизпълнението (6 - шест месеца), се равнява на 5 % от получената финансова помощ по договора за всеки месец неизпълнение или за неизпълнение за 6 месеца размерът на санкцията е 30 % от полученото плащане, равняваща се на 7 529, 14 лева. При извършената проверка на място са представени документи за реализирани приходи от продажбата на оризова арпа за цялата финансова 2016 година. Установено e, че е налице изпълнението на бизнес плана за една пълна финансова година (2016 г.) в размер на 34, 7 % от заложените приходи. Констатираното неизпълнение на заложените показатели предвидени в бизнес плана е прието за неизпълнение на т. 4. 14 и 4. 15 от договор № 16/121/07355 от 11.11.2015 година. Според административният орган представеният от "ГИС 2010" ООД бизнес план и доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е станало основание да бъде одобрен проект и да бъде сключен договор № 16/121/07355 от 11.11.2015 г. за субсидиране от страна на Д. фонд "Земеделие". Посочено е, че в представения и одобрен с договора за подпомагане бизнес план към проект са залегнали финансови показатели, на базата на които проектът е определен като допустим, сключен е договор за подпомагане и е изплатена субсидията по него. Административният орган се е позовал на в т. 4. 14 от договор № 16/121/07355 от 11.11.2015 г., съгласно който ползвателят има задължение към да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в съответствие с одобрения проект в т. ч. одобреният бизнес план. Посочено е също, че в чл. 16, ал. 5 от Наредба № 8/2008 г. е указано, че бизнес планът трябва да доказва икономическа жизнеспособност на стопанството. Ответният административен орган е приел, че е нарушено и изискването на чл. 71 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ, в който е посочено, че финансовата подкрепа може да бъде отменена за нарушаване на изискването за дълготрайност на операциите в случаите и сроковете по чл. 71 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 година. Изложени са мотиви, че задължението на бенефициера не е само да закупи договорената земеделска техника без да положи усилия да постигне заложените финансови показатели в бизнес плана чрез нея, тъй като закупуването на земеделската техника е само средството, чрез което при изпълнение на дейностите ще бъдат постигнати целите на мярката. При така констатираните обстоятелства, позовавайки се на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г., ответният административен орган е приел, че описаното е в хипотезата на т. 30 от "Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г.", когато реализираните приходи от подпомаганата дейност, изчислени средно аритметично за всички проверявани пълни финансови години са под 50 % и над 20 % от предвидените приходи съгласно одобрения бизнес план, изчислени средноаритметично за същия период, когато времетраенето на неизпълнението е една финансова година, и се налага санкция в размер на 5 % от предоставената финансова помощ по договора, като в случая това е периода от 01. 01. - 31.12.2016 г., в който са реализирани 34, 7 % от заложените в бизнес плана приходи. В резултат на гореизложеното и във връзка с неизпълнението на 15, ЗЗ % от заложените в бизнес плана финансови показатели, размерът на наложената финансова корекция по договор № 16/121/07355 от 11.11.2015 г. е определен размер на финансова корекция в размер на 1254, 86 лева. Общият размер на наложената финансова корекция за констатираните от служителите на ДФЗ неизпълнения на задължения съгласно сключения Договор за отпускане на финансова помощ № 16/121/073555 от 11.11.2015 г. и определения бизнес план е в размер на 7 529, 14 лева. Въз основа събраните доказателства и назначената, изслушана и неоспорена от страните по делото съдебно-счетоводна експертиза, Административен съд-П. е счел, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия и в законоустановената форма, но в противоречие материалния закон. Приел е, че в чл. 2, т. 10 на Регламент № 1303/2013 г. се съдържа легална дефиниция на понятието "бенефициер" - правен субект, който получава средствата от структурните и инвестиционни фондове. Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) не дава легална дефиниция на понятието, но го употребява в обратен смисъл - правен субект, който предоставя средствата. За правния субект, който получава средствата, националният законодател е избрал термина "бенефициент". С оглед разминаването, съдът уточнява, че в настоящото решение получателят на средствата ще се наименова "бенефициер", с оглед точното прилагане на регламента. Дефиницията за нередност, дадена в чл. 2,
Регламент № 1303/2013, съдържа следните елементи: а) действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, б) което води до нарушение на правото на Европейския съюз или на националното право, свързано с неговото прилагането, и в) има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. По делото е било безспорно, че първият елемент на определението е налице – "ГИС 2010" ООД има качеството на икономически субект по смисъла на чл. 2,
Регламент № 1303/2013, защото участва в изпълнението на помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Спорът по делото е налице ли са вторият и третият елемент на определението, за да се приеме, че определената финансова корекция е законосъобразна по основание. Първоинстанционният съд е приел, че дружеството само е определило финансови показатели, предвидени в представения от него бизнес план и тези обстоятелства са били основание проектът да бъде одобрен за финансиране. След като е кандидатствало по тази програма и е определило само индикаторите в проекта, в тежест на дружеството е да предвиди и заложи индикатори, които да бъдат обективно изпълними. За да отмени административният акт обаче, съдът е счел, че финансовата корекция е определена неправилно, тъй като с решение № 15652 от 14.12.2018 г., постановено по адм. дело № 11440 по описа за 2017 г. на тричленен състав на ВАС, четвърто отделение, потвърдено с Решение № 8020 от 29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 на ВАС, петчленен състав, е обявена нищожността на Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 г., утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". По тези съображения, съдът е отменил решението за финансова корекция изцяло. Така постановеното решение е неправилно в частта му, в която съдът е отменил решението за налагане на финансова корекция, въпреки че е установил извършено от ползвателя на помощта нарушение. На първо място, неправилно съдът е приел, че производството е по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Позоваването в административния акт на разпоредби на ЗУСЕСИФ е неправилно, но не съставлява съществен порок, налагащ отмяната му само на това основание. Следва да се има предвид, че производството в случая е започнало по реда на Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), във връзка с Наредба № 8 от 3.04.2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП, съгласно нейния § 3 ПЗР. По аргумент от § 4, ал. 3 ДР ЗУСЕСИФ, последният закон е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони се предоставя при условията и по реда на този закон (ЗУСЕСИФ), доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. Процесната процедура по налагане на финансова корекция по договор, по който е отпусната финансова помощ е проведена по реда на Наредба № 8 от 3.04.2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП, а не съгласно ЗУСЕСИФ, поради което правилно административният акт е основан и на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8 от 03.04.2008 година. При постановяване на решението си съдът правилно е приел, че допуснатите от бенефициера действия или бездействия са довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 8/2008 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри, което от своя страна влече икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Установено е безспорно, че "ГИС 2010" ООД има сключен с Д. фонд "Земеделие" Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № 16/121/07355 от 11.11.2015 г. за закупуване на земеделска техника за отглеждане на ориз по проект № 16/121/07355 по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2007-2013 г." Съгласно § 1, т. 12 от ДР на Наредба № 8 от 3.04.2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР, като бизнес планът е един от задължителните реквизити на заявлението, който трябва да доказва икономическа жизнеспособност на стопанството /чл. 16, ал. 5/. Съдът правилно е посочил, че бизнес планът е относим към преценка постигане целите на мярката, тъй като с него се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта за съответния период /§ 1, т. 17 от ДР на Наредба № 8 от 3.04.2008 г. /. Във финансовата част са заложени приходи и разходи за всяка от 5-те години на изпълнение на бизнес плана, като след извършена корекция, за 2016 г. са заложени приходи от продажба на оризова арпа в размер на 667 835, 12 лева. Видно от заключението на вещото лице, за проверявания мониторингов период – 2016 г. след извършено преизчисление на заложените по бизнес плана на дружеството приходи, същите са в размер на 667 835, 12 лева. Реализираните приходи от продажба на оризова арпа възлизат на 231 629, 25 лева. Според заключението на експерта към датата на извършената проверка на място процентът на изпълнение на приходите за финансовата 2016 г. възлиза на 34, 68 %. Вещото лице е дало заключение, че при определяне на размера на санкцията за всяка една от установените нередности, Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 - 2013 г. и в частност по т. 13 и т. 30 от същата са спазени. В заключението е констатирано, че при определяне размера на финансовата корекция на дружеството според направените от административния орган фактически установявания и изчисления съгласно Методиката и всички относими към предмета на спора документи са правилно извършени. Така, анализът на цитираните разпоредби, данните по делото и заключението по съдебно-счетоводната експертиза установяват по безспорен начин наличието на бездействие от страна на дружеството, изразяващо се в неизпълнение на заложените финансови параметри в бизнес плана за 2016 г., което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и неизпълнение на целите по чл. 2 от Наредбата. Настоящият състав споделя изцяло мотивите на първоинстанционния съд относно установените нарушения, поради което същите не следва да се приповтарят отново. При определяне размера на финансовата корекция - 5 %, административният орган се е позовал на Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие". Същата Методика обаче е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС - Четвърто отделение, оставено в сила с окончателно решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в "Д. вестник", бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок (чл. 195, ал. 2 АПК). Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание процесното решение № 16/121/07355/3/01/04/01, с изх. № 01-2600/3922/12.11.2018 г. за налагане на финансова корекция, но само в частта, в която е определен размерът на последната – 7 529, 14 лева. По изложените до тук съображения, настоящият състав намира, че в случая е установено безспорно извършено нарушение от страна на ползвателя на помощта по мярка 121 – "ГИС 2010" ООД, изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството му. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира, както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това атакуваното решение на Административен съд - П. в тази му част следва да бъде отменено, а първоинстанционната жалба - отхвърлена като неоснователна. В останалата му част обжалваното решение следва да бъде оставено в сила - поради определяне на размера на финансовата корекция, въз основа на Методика, прогласена за нищожна с влязло в сила съдебно решение. Предвид този изход от спора пред касационната инстанция, решението на Административен съд - П., с което Д. фонд "Земеделие" е осъден да заплати на "ГИС 2010" ООД разноски по делото в размер на 910 лева също следва да бъде отменено, тъй като разноски на страните в административното производство, за разлика от гражданското, не се дължат при частично уважаване на жалбата. По същите причини съдът не присъжда разноски и за настоящото касационно производство.