Решение № 5631 от 14.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9672/2019 г.

Решение № 5631 от 14.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9672/2019 г., VII о., докладчик съдията Христо Койчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ЕТ "Г. Купандолски – Гришасмил" [населено място], представляван от Г. Купандолски срещу Решение № 181/9.07.2019 г. постановено по адм. дело № 542/2018 г. по описа на Административен съд Кюстендил, с което е отхвърлена жалбата на търговеца срещу отказ на Изпълнителния директор на Агенция по заетостта да извърши плащане с рег. № ДОб-ВЗЛ-08-16-580-11/22.03.2018 г., обективирано в писмо рег. № ДОб-ВЗЛ-08-16-580-14/12.06.2018 г. Касационният жалбоподател твърди, че решението е неправилно, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че първоинстанционният съд не се е произнесъл по цялото искане на жалбоподателят – сочи се, че в подадената до първоинстанционния съд жалба освен искането за отмяна на отказа за извършване на плащане се е съдържало и искане за произнасяне относно незаконосъобразността на друг административен акт – прекратяване на споразумение рег. № ДОб-2-3-1/07.11.2016 г. Касаторът навежда доводи, че Административен съд Кюстендил в нарушение на чл. 168 от АПК не е обсъдил аргументите на търговеца за незаконосъобразното прекратяване на процесното споразумение. Твърди се, че първоинстанционния съд не е обсъдил основанията по чл. 11, ал. 3 от ПМС 280/2015 г. при наличието на които доставчик на обучение няма право да получи стойността на ваучерите си, а е възприел изцяло твърденията на административния орган. В жалбата се излагат доводи относно незаконосъобразността на прекратеното споразумение, като касаторът счита, че то не е произвело своя правен ефект, тъй като не е влязло в сила, поради факта, че в него липсва посочване в какъв срок и пред кой орган подлежи на обжалване. Сочи се, че неправилно Административен съд Кюстендил е приел, че споразумението е прекратено едностранно от органа и това е влязло в сила и поради това са налице предпоставките на чл. 5, ал. 1, т. 2 от общите условия на споразумението за отказ за изплащане на суми по процесните ваучери. Претендира отмяна на обжалваното решение и постановяване на ново по същество на спора, както и да се постанови незаконосъобразност на прекратяването на споразумение с рег. № ДОб-2-3-1/7.11.2016 г., както и разноските по делото. Ответникът – Изпълнителен директор на Агенция по заетостта, в писмено становище, чрез процесуалния си представител счита касационната жалба за неоснователна. Счита, че правилно съдът е приел, че оспореният отказ не противоречи на материалния закон, както и че наведените от жалбоподателят доводи относно законосъобразността на процесното споразумение е следвало да се изложат в жалба срещу прекратяването на споразумението, а не в настоящото производство. Посочено е, че уведомлението за прекратяване на споразумението е получено от търговеца на 28.05.2018 г., а процесното обжалвано писмо е издадено на 12.06.2018 г., от органа в условията на обвързана компетентност. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна по следните съображения: За да постанови решението, в обжалваната част, първоинстанционният съд е приел от фактическа страна следното: През 2016 г. е стартирал проект BG05 M90 P001-1. 016 "Ваучери за заети лица" по приоритетна ос 1 "Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места" от ОП "развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г. бенефициер на проекта е Агенцията по заетостта, а управляващ орган Министерство на труда и социалната политика. В изпълнение на проекта на 7.11.2016 г. между Агенцията по заетостта, като възложител и ЕТ "Г. Купандолски – Гришасмил", като изпълнител е сключено Споразумение № ДОб-2-3#1 с предмет: извършване на обучение от ЕТ срещу ваучери на представители от целевите групи по процедури за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. В раздел V от споразумението са предвидени условия за прекратяване, като в чл. 5, ал. 1, т. 2 е посочено едностранно прекратяване от страна на възложителя при неизпълнение на едно от задълженията на изпълнителя, което прекратяване се извършва с писмено уведомление. В чл. 5, т. 5. 1 от Общите условия на Споразумението е посочено, че изпълнителят има право да поиска плащане на ваучерите от възложителя само след окончателното приключване на обучението на лицата – приносители на ваучери, вкл. и при едностранно прекратяване на Споразумението без предизвестие, с изключение на случаите по чл. 5, ал. 1, т. 2, т. 4, т. 5 и т. 7 от Раздел V от Споразумението. С искане за плащане рег. № ДОб-ВЗЛ-08-16-580#11/22.03.2018 г., търговецът е поискал заплащане на проведено обучение "Техник по транспортна техника/Автотранспортна техника – 3 СПК, на стойност 32 400 лв. за 18 бр. ваучери. В докладна записка рег. № 30-00-19648/4.04.2018 г., от главния директор на ГД "ЕФМП" до изпълнителния директор на Агенция по заетостта са описани констатираните нарушения вкл. и курса по който се иска заплащане. С писмо рег. № ДОб-2-3-23/05.04.2019 г., Изпълнителния директор на Агенция по заетостта е уведомил едноличния търговец за едностранното прекратяване на Споразумението, като последното ще бъзе прекратено на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 от същото, поради виновно неизпълнение от страна на търговеца, считана от датата на получаване на уведомлението, като последното е получено на ръка на 28.05.2018 г. С писмо рег. № ДОб-ВЗЛ-08-16-580#14/12.06.2018 г., е обективиран отказ за изплащане на суми за ваучери по искане за плащане рег. № ДОб-ВЗЛ-08-16-580#11/22.03.2018 г. При така установената фактическа обстановка, първоинстанционния съд е посочил, че обжалвания акт – писмо рег. № ДОб-ВЗЛ-08-16-580-14/12.06.2018 г. е издадено от оправомощен орган, в кръга на компетентността му. При издаване на акта са спазени изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК – последния съдържа реквизитите по закон и е мотивиран, доколкото фактическите обстоятелства кореспондират с правното основание. Съдът е посочил, че липсата на реквизита по чл. 59, ал. 2, т. 7 от АПК не се отразява върху законосъобразността на акта. Според съда са спазени и изискванията на чл. 35 и чл. 36 от АПК. По отношение спазването на материалния закон, решаващият съд е посочил, че предвид заложеното в чл. 5, т. 5. 1 от Общите условия към Споразумението и чл. 6, т. 6. 1. от последното, правилно органа е отказал изплащане на ваучерите, като е взел в предвид, че процесното Споразумение е едностранно прекратено от него с писмо рег. № ДОб-2-3-23/5.04.2018 г. посочено е, че с влизане в сила на това прекратяване са преклудирани всички релевирани по делото възражения за валидността, допустимостта и законосъобразността на прекратяването. Прието е, че основанието за прекратяване на Споразумението попада сред тези, при които плащане не се дължи и то е законосъобразно доколкото е уговорено между страните съгласно чл. 7, ал. 8 вр. ал. 7 от ПМС № 280/2015 г. съдът е посочил в мотивите си, че постановеният отказ за плащане е издаден в условията на обвързана компетентност с оглед влезлия в сила акт за едностранно прекратяване. Предвид на това е отхвърлена жалбата на търговеца. Решението е правилно. Правилно съдът е приел, че оспорения акт е издаден от компетентен орган, предвид нормата на чл. 11, ал. 1 от ПМС № 280/15.10.2015 г., за определяне на условията и реда за предоставяне на ваучери за обучение на безработни и заети лица по приоритетна ос 1 по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г. Оспорения акт не страда от липса на пороци по смисъла на чл. 59, ал. 2 от АПК. В него УО изрично е посочил, че се отказва плащане на претендирани разходи по програмата от жалбоподателят поради наличието на прекратено едностранно споразумение № ДОб-2-3#1/07.11.2016 г. Съгласно разпоредбата на чл. 45, ал. 2 ЗУСЕСИФ, решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ по ал. 1, т. 1 и т. 2 се обективира в административен договор с бенефициера. Легалната дефиниция на тази правна фигура се съдържа в § 1 от ДР на ЗУСЕСИФ, съгласно който "административен договор" е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициера се създават за бенефициера права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Административният договор се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициера, заместващо издаването на административен акт". Цитираната норма черпи основанието си от уредбата на чл. 19а и сл. АПК (при действащата към процесния момент редакция – ДВ, бр. 74/2016 г.), регламентиращи института на административния договор, процедурата по издаване, действителността и редът за оспорването му Правилно решаващия съд е посочил в обжалваното решение, че сключеното между Агенция по заетостта и ЕТ споразумение представлява административен договор по смисъла на цитираните законови норми. Правилото на чл. 48, ал. 2 ЗУСЕСИФ постановява, че финансирането с безвъзмездна финансова помощ се прекратява едностранно от ръководителя на УО, когато бенефициерът не сключи договор с изпълнител до 12 месеца от изтичането на срока, предвиден за неговото сключване. От това следва, че за бенефициера съществува произтичащо от закона задължение да сключи договор с изпълнител във връзка с възлагане на дейности по изпълнението и /или управлението на проект, когато това е предвидено за съответната дейност /Арг. чл. 49 ЗУСЕСИФ/. Доколкото конкретната фактическа и правна рамка касае дейност, състояща се в предоставяне на ваучери за обучение на безработни и заети лица по Приоритетна ос 1 по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г., то приложима за нея е регламентацията, предвидена в Постановление № 280 на МС от 15.1 по 10.2015 г. за определяне на условията и реда за предоставяне на ваучери за обучение на безработни и заети лица по Приоритетна ос Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г. /ПМС № 280/2015 г. /. Процедурата по одобряване на доставчик е посочена в чл. 7 ПМС 280/2015 г., който предвижда, че доставчиците на обучение, чиито заявления са одобрени, подписват споразумение с Агенцията по заетостта по образец, утвърден от министъра на труда и социалната политика или упълномощено от него длъжностно лице, като споразуменията се подписват от изпълнителния директор на Агенцията по заетостта или от упълномощено/упълномощени от него длъжностно лице/длъжностни лица. Същият представлява и правното основание на сключеното между Агенцията и жалбоподателя споразумение от 7.11.2016 г. и притежава характеристиките на административен договор, като подлежи на съдебен контрол от административните съдилища в Република България. Споразумението е влязло в сила в момента на подписването му и има обвързващо действие за страните по него, като всички договорени в отклонение на регламентацията в ПМС № 280/2015 г. условия са съставени на основание диспозитивната норма на чл. 7, ал. 8, допускаща уредбата на правата и задълженията във връзка с предоставяното обучение, наблюдението и контрола, осъществявани от Агенция по заетостта, механизмът и сроковете за заплащане на услугите, предоставени на лицата от целевите групи, да бъде създавана, респ. допълвана, от сключващите споразумението лица. Регламентацията на правоотношенията, възникнали между възложителя от една страна, и доставчикът на обучение, от друга, се съдържа в разпоредбите на постановлението, а за неуредените случаи или такива, при които нормативният акт е предоставил изрично правомощия да бъдат уреждани допълнително – в постигнатото споразумение, както и общите условия към него. В нормата на чл. 11, ал. 3 от ПМС № 280/2015 г., са изброени изчерпателно причините за отказ за плащане стойността на ваучерите, касаещи извършени обучения от доставчиците на такива, а именно: 1. не е изпълнил някое от задълженията по споразумението по чл. 7, ал. 7; 2. не е предоставил посоченото в него обучение в обем и с качество съобразно действащото законодателство и условията на постановлението; 3. ваучерът е с нарушена цялост или не може да се докаже неговата автентичност; 4. обучението е предоставено на лице, различно от посоченото в него; 5. не са представени всички отчетни документи по ал. 2 съгласно указания срок. Процедурата свързана с отказ за изплащане на ваучерите, представени от доставчика но обучение обхваща два етапа – първия е свързан с прекратяване на сключеното между доставчика на услугата и възложителя споразумение, а втората е същинския отказ за изплащане на стойността на разходите обективирани в представени ваучери за обучение. В конкретния случай се установява, че доставчикът на обучение ЕТ "Г. Купандолски – Гришасмил" е сключил с Агенция по заетостта Споразумение № ДОб-2-3#1/7.11.2016 г., като е приел да извърши обучение срещу ваучери на представители на целевите групи по процедури за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, реализирани по Приоритетна ос 1 на ОП "Развитие на човешките ресурси". Изрично в чл. 5, ал. 1, т. 1-8 са посочени начините за прекратяване на Споразумението, като е предвидено, че в случаите по т. 2 - т. 5 и при т. 7 това се извършва едностранно от възложителя, с писмено уведомление до доставчика на обучение, като споразумението се счита за прекратено от датата на получаване на писменото предизвестие. С прекратяване на споразумението се финализира и първия етап от процедурата. Това едностранно прекратяване подлежи на самостоятелно обжалване, като липсват данни за такова т. е. към настоящия момент едностранното прекратяване на сключеното между страните Споразумение № ДОб-2-3#1/7.11.2016 г. е произвело своя правен ефект. В чл. 5, т. 1 от Общите задължения към сключеното Споразумение е посочено, че доставчикът на обучение има право да поиска плащане на ваучерите, само след окончателно и успешно приключване на обучението на лицата – приносители на ваучерите, включително и при едностранно прекратяване на споразумението без предизвестие /с изключение на случаите по чл. 5, ал. 1, т. 2, т. 4, т. 5 и т. 7 от Раздел V от Споразумението/. В конкретния случай тъй като процесното споразумение е прекратено на основание чл. 5, т. 2 – наличие на неизпълнение на задължения на доставчика на обучение, то за последния не се следва и заплащане стойността на представените ваучери за обучение по специалност "Пътно-строителна техника" /3 СПК/. Правилно решаващият съд е приел, че основанието за прекратяване на споразумението попада сред тези за които не се дължи заплащане, предвид нормата на чл. 11, ал. 3, т. 1 от ПМС № 280/2015 г., препращаща към чл. 7, ал. 8 вр. ал. 7 от същия подзаконов акт. Наличието именно на предхождащ административен акт с който са прекратени обвързващите отношения между страните по повод сключеното споразумение е основание за постановения отказ от страна на административния орган. Наведените в касационната жалба доводи имат отношение към акта с който споразумението е прекратено, не и към обжалвания такъв пред съда, който се отнася само до отказа за заплащане на разходите по представените ваучери. Ако жалбоподателят счита, че предходния акт с който споразумението е едностранно прекратено от УО е незаконосъобразен и последния не му е бил връчен по съответния ред има правната възможност да го обжалва пред съда и с оглед крайния изход на спора да ползва правата си уредени в Глава 14 от АПК, чл. 237 и сл. Недопустимо е в настоящото производство, в което се обжалва друг административен акт, да се навеждат доводи за незаконосъобразност на предхождащ такъв и да се претендира от съда да извърши съдебен контрол и върху него. Това следва да се извърши в отделно съдебно производство при обжалване именно на акта за прекратяване на споразумението, а не в настоящото, в което предмет на съдебен контрол е различен административен акт. Правилна е преценката на първоинстанционния съд и относно законосъобразността на формата на волеизявлението, обективирано в оспорения отказ. В разпоредбата на чл. 59, ал. 2 АПК законодателят е посочил реквизитите на издавания в писмена форма индивидуален административен акт. Спецификата на актовете, с които се постановява отказ за удовлетворяване на претенции свързани с заплащане на разходи т. е. с претенции за верификация на разходи, както е в конкретния случай води до извод, че предвидената в т. 5 от цитираната норма "разпоредителна част", не е задължителен формален реквизит на акта, доколкото с него не се създават права и задължения за адресата, както и не се определя начин и срок за изпълнението им. В този смисъл и оплакването на жалбоподателя, че в съставения отказ липсва разпоредителна част и това представлява нарушение на чл. 59, ал. 2 АПК е неоснователно. Несподелимо се явява и твърдението, че при липсата на реквизитът по чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК, актът е незаконосъобразен. Допуснатият пропуск се санира с приложението на императивното правило на чл. 140 АПК. Изводите на решаващия съд, че оспорения акт е правилен, постановен при спазване на материалния и процесуалния закон, обоснован и съобразен с целта на закона се споделят и от настоящата съдебна инстанция. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение не страда от инвокираните в касационната жалба пороци. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,