Решение № 9021 от 4.8.2021 г. на ВАС по адм. д. № 534/2021 г.

Агенцията по заетостта е подала касационна жалба срещу решение 6045/4.11.2020 г. по адм.дело 9088/2020 г. по описа на Административния съд-град София, с което е осъдена да заплати на Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата със седалище и адрес на управление София обезщетение в размер на 403 308,08 лева за имуществени вреди, претърпени от акт по чл.73 от Закона за управление на средствата от Европейския съюз и инвестиционните фондове, обективиран в писмо рег. 20-00-91#3 от 18.02.2016г. и писмо рег. 20-00-91#4 от 10.03.2016г. на главния директор на Главна дирекцияЕвропейски фондове, международни проекти при Агенцията по заетостта и ръководител на договарящия орган по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2007-2013г. , ведно с лихвата за забава върху посочената сума, считано от датата на влизане в сила на съдебното решение, с което е отменен незаконосъобразния административен акт 08.07.2019г., до датата на подаване на исковата молба 15.09.2020г., в размер на 48 845,09 лв., както и законната лихва върху сумата след датата на завеждане на исковата молба до окончателното плащане. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с постановяването на друго, с което да се отхвърлят предявените искове и се присъди юрисконсултско възнаграждение. Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата със седалище и адрес на управление София е оспорило жалбата и е поискало да бъде отхвърляна с присъждане на направените разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е неправилно в частта за присъждане на изтеклата законна лихва, считано от отмяната на административния акт по чл.73 ЗУСЕСИФ, вместо от датата на исковата молба, и правилно - в останалата част. Върховният административен съд като провери правилността на решението с оглед направеното касационно оплакване, прие следното: Производството пред административния съд е образувано по исковата молба на Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата със седалище и адрес на управление София, с която срещу Агенцията по заетостта са предявени искове, както следва: иск за сумата 403 308,08 лева без ДДС, представляваща общият размер на отменени със съдебно решение финансови корекции, обективирани в писмо рег. 20-00-91#3 от 18.02.2016г. и писмо рег. 20-00-91#4 от 10.03.2016г. на главния директор на Главна дирекцияЕвропейски фондове, международни проекти при Агенцията по заетостта и ръководител на договарящия орган по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2007-2013, дължими като окончателно плащане по договор за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG051PO001-2.1.07 от 23.10.2009г., сключен между Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата и Агенцията по заетостта в качеството й на Договарящ орган; иск за сумата 48 849 лева, представляваща обезщетение за забавено плащане в размер на законната лихва върху главницата за периода от отмяната на административния акт за налагане на финансова корекция до датата на исковата молба 15.09.2020 г. Административният съд установил, че Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата е бенефициент по договор BG051РО001-2.1.07 от 12.10.2009г. по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси за период 2007-2013 по проект Повишаване на обществената нетърпимост към неформалната икономика при трудоправните и осигурителните отношения и превантивни действия за ограничаването й. С писмо рег. 20-09-91#3 от 18.02.2016г. на главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни програми и ръководител на Договарящия орган, Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата било уведомено за корекции на вече верифицирани разходи. На основание чл. 4.8 от сключения договор за безвъзмездна финансова помощ било поискано бенефициентът да възстанови платените средства. С писмо рег. 20-09-91#4 от 10.03.2016г. бенефициентът е уведомен, че следва да възстанови сумата 403 308, 08 лева чрез превод по банковата сметка на Агенцията по заетостта в срок до 5 работни дни от получаването на искането. С платежно нареждане от 21.03.2016г. Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата превело на Агенцията по заетостта поисканата сума, представляваща общият размер на извършените от Договарящият орган финансови корекции по отношение на верифицираните за дейността средства. Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата" обжалвало пред съда акта за налагане на финансови корекции по писмо 20-09-91#3 от 18.02.2016г. и писмо 20-09-91#4 от 10.03.2016г. на главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни проекти и ръководител на Договарящия орган. С влязло в сила решение 2191/02.04.2018 г. по адм. дело 14154/2017 г. по описа на Административния съд-град София актът за налагане на финансови корекции бил отменен. От правна страна административният съд приел, че предявените искове са с правно основание чл.1, ал.1 ЗОДОВ. Съдът изложил мотиви, че в пряка и непосредствена причинна връзка с издадения акт за налагане на финансова корекция, отменен като незаконосъобразен, ищецът понесъл имуществена вреда в размер на 403 308 ,08 лева, тъй като възстановил по сметка на Агенцията по заетостта сумата, представляваща част от верифицираните за дейността по договора средства. Поради това в полза на ищеца следвало да се присъди обезщетение в размер на 403 308, 08 лева заедно със законната лихва, считано от 8.07.2019 г. - датата на влизане в сила на съдебното решение за отмяна на финансовите корекции. Изтеклата лихва до подаването на исковата молба на 15.09.2020г. възлизала в размер на 48 845,09 лева. По тези съображения административният съд осъдил Агенцията по заетостта да заплати на Сдружение с нестопанска цел Българска търговско-промишлена палата обезщетение за имуществени вреди в размер на 403 308,08 лева, претърпени от акт по чл.73 от Закона за управление на средствата от Европейския съюз и инвестиционните фондове, ведно с лихвата за забава върху главницата от датата на влизане в сила на съдебното решение, с което е отменен незаконосъобразния административен акт 08.07.2019г., до датата на подаване на исковата молба 15.09.2020 г. в размер на 48 845,09 лева, както и законната лихва върху сумата след датата на завеждане на исковата молба до окончателното й изплащане. В подадената от Агенцията по заетостта касационна жалба се прави оплакване за допуснато от съда неточно прилагане на материалния закон. Поддържа се, че издателят на акта за финансови корекции не действал като орган на изпълнителната власт. Агенцията по заетостта изпълнявала функции, делегирани с Междуинституционално споразумение ПК-19/14 от 19.07.2007 г. Възстановяването на получените от бенефициента финансови средства по сметката на Агенцията по заетостта произтичало от договорни отношения между страните, възникнали в резултат на процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" за периода 2007 -2013. Поради това отговорността на ответника не можела да се търси при условията на чл.1, ал.1 ЗОДОВ. Касационната инстанция намира, че административният съд е разгледал спора на правно основание, каквото не се извежда от твърденията по исковата молба. Макар отделни факти, доказани по делото, формално да наподобяват фактическия състав на чл.1, ал.1 ЗОДОВ, осъществени са и такива, които сочат на друго основание на исковите претенции. Съгласно чл.7, ал.1 от Закона за насърчаване на заетостта, в сила от 1.01.2002 г., за изпълнение на държавната политика по насърчаване на заетостта, защита на пазара на труда, професионално ориентиране, обучение на възрастни, както и за извършване на посреднически услуги по заетостта, се създава Агенция по заетостта към министъра на труда и социалната политика. Агенцията е публичноправен субект, част от системата на институциите на изпълнителната власт, които осъществяват управлението на държавата. В това качество тя изпълнява активни политики по заетостта, прилагайки националното законодателство. При встъпване в договорни отношения със Сдружението с нестопанска цел "Българска търговско промишлена палата" като конкретен бенефициент на безвъзмездна финансова помощ Агенцията по заетостта чрез дирекция "Европейски фондове и международни проекти" е изпълнявала отговорности и задачи по управлението на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", финансирана от Европейския социален фонд с национално съфинансиране. Програмата е основен финансов инструмент за осъществяване на политиката на Европейския съюз по заетостта. Съгласно чл.32, глава първа, дял трети от Регламент (EO) 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) 1260/1999 (обн. L ОВ. бр.210 от 31 юли 2006г.), който се прилага при изпълнението на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси за периода 2007-2013, дейностите по фондовете в държавите-членки са под формата на оперативни програми в рамките на националната стратегическа референтна рамка. Всяка оперативна програма обхваща период между 1 януари 2007 г. и 31 декември 2013 г. Съгласно чл.59, глава 1, дял 6, от Регламент (EO) 1083/2006 за всяка оперативна програма държавата-членка определя: а) управителен орган: национален, регионален или местен публичен орган или публичноправен или частноправен орган, определен от държавите-членки да управлява оперативната програма; б) сертифициращ орган: национален, регионален или местен публичен орган или институция, определен от държавата-членка да сертифицира отчетите за разходите и заявленията за плащане преди да бъдат изпратени на Комисията; в) одитиращ орган: национален, регионален или местен публичен орган или институция, функционално независим от управителния орган и сертифициращия орган, посочен от държавата-членка за всяка оперативна програма, който отговаря за проверката на ефективното функциониране на системата за управление и контрол. Държавата-членка може да определи едно или повече междинни звена, които да извършват определени или всички задачи на управителния или на сертифициращия орган под отговорността на този орган. С решение на Министерския съвет 965 от 16.12.2005 г. Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" на Министерството на труда и социалната политика е определена за Управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси. С подписани през месец август 2007 г. междуинституционални споразумения Управляващият орган е делегирал на Междинни звена отговорности и задачи по управлението на съответни приоритетни оси. В разглеждания случай Управляващият орган е делегирал на Агенцията по заетостта управлението на приоритетни оси като Междинно звено по смисъла на чл.2, т.6 от Регламент 1083/2006. Именно, в съответствие с възложените й функции като Междинно звено, в изпълнение на решение 1866/1.10.2009 г. на изпълнителния директор на Агенцията по заетостта като ръководител на Договарящия орган при Агенцията по заетостта, с което е одобрена безвъзмездна финансова помощ в полза на Сдружение с нестопанска цел "Българска търговско-промишлена палата, Агенцията по заетостта сключила със сдружението договор на стойност 8 901782 лева, от които 7 566 514, 70 лева от средствата на Европейския социален фонд и национално съфинансиране в размер на 1 335 267, 30 лева за изпълнение на проектПовишаване на обществената нетърпимост мост към неформалната икономика при трудовоправните и осигурителните отношения и превантивни действия за ограничаването й".Срокът за изпълнението на проекта е 51 месеца от датата на влизане в сила на договора, но не по-късно от 31.12.2013 г. Страните по договора, едната от които е публична институция, административноправният характер на уредените с договора права и задължения, заедно с доминиращата роля на договарящият орган, изразена чрез задължителния характер на дадените от него предписания, както и възможността за упражняване на административна принуда по повод възникналите между страните отношения, дават основание за определянето на договор BG051PO001-2.1.07 от 23.10.2009г. за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ като административен. Институтът на административния договор е уреден с изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс ( ДВ, бр. 74 от 16 септември 2016 г.). Независимо че договорът между Агенцията по заетостта и Сдружение с нестопанска цел "Българска търговско-промишлена палата" е сключен преди тази дата, липсата на нормативна уредба не променя неговата правна същност. Поради това при решаването на спора следва да се изхожда именно от характеристиката му на административен договор. С оглед отговорностите на Агенцията по заетостта, свързани с управлението и изпълнението на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", които тя осъществява чрез Главна дирекция Европейски фондове и международни програми извън тези, които са й възложени със закон като администрация на изпълнителната власт, не може да се сподели направеният от административния съд извод, че юридическото лице следва да отговаря за вреди от незаконна административна дейност, на основание чл.1, ал.1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Имуществената отговорност на държавата и общините за вреди е обективна, извъндоговорна отговорност. Отношенията между органите, участващи в реализирането на безвъзмездната финансова помощ, предоставяна от Европейските структурни и инвестиционни фондове, и лицата, които я получават, стъпват на договорна основа. Освен сключеният административен договор, въздействие върху тях оказват и издадените от компетентните органи, по повод изпълнението на договора, индивидуални административни актове. Актът на Главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни проекти" при Агенцията по заетостта по чл.73, ал.1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, който по преценката на първоинстанционния съд е увреждащ законни интереси на ищеца административен акт, не е издаден при осъществяването на държавно управление, а при упражняването на контролни правомощия за точно изпълнение на сключения договор, в рамките на процедура за установяването на нередности. Съгласно чл.98 от Регламент (EO) 1083/2006 държавите-членки носят отговорност, на първо място, да разследват нередностите, да действат при доказателства за голяма промяна, която засяга естеството на условията за изпълнението или контрола на операциите или оперативните програми, както и да извършват необходимите финансови корекции. Държавата членка извършват необходимите финансови корекции във връзка с отделни или системни нередности, установени в операциите или оперативните програми. Корекциите, извършени от държава-членка, се състоят в анулирането на всички или на част от публичния принос за оперативната програма. Освободените по този начин средства от фондовете могат да бъдат повторно използвани от държавата-членка до 31 декември 2015 г. за съответната оперативна програма в съответствие с предвидените в параграф 3 разпоредби. Съгласно чл.75 ЗУСЕСИФ, на основание на който е издаден акта за финансова корекция на отпуснатите на Сдружение с нестопанска цел "Българска търговско-промишлена палата" средства, финансовата корекция се извършва от плащания по проекта, в които са включени засегнатите от нарушението разходи. Когато решението за определяне на финансовата корекция е издадено след съответното плащане, финансовата корекция се извършва чрез доброволно изпълнение от страна на бенефициента в 14-дневен срок, а за програмите за Трансгранично сътрудничество по външните граници на Европейския съюз в 30-дневен срок. След изтичане на срока за доброволно плащане финансовата корекция се извършва от следващо плащане по проекта заедно с дължимите лихви за просрочие, а когато това е неприложимо - чрез упражняване на права по дадените от бенефициента обезпечения по чл. 61, ал. 2, по ред и начин, определени в нормативния акт по чл. 7, ал. 4, т. 4. В случая финансовата корекция е извършена чрез доброволно изпълнение от страна на бенефициента. Последващата отмяна на акта за налагане на финансови корекции води до възникването на вземане на бенефициента по отношение на юридическото лице, чийто орган управлява съответната програма, основано на сключения между тях договор. Тъй като се позовава на нарушено материално право, произтичащо от сключения договор, бенефициентът, който е възстановил доброволно отпуснатите му финансови средства, има право на иск срещу институцията, в чийто състав е управителният орган на оперативната програма.