Решение № 13090 от 22.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7148/2020 г.

Решение № 13090 от 22.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7148/2020 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Александър Митрев Производството е по чл. 208 и сл. във връзка с чл. 185, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, чрез процесуалния представител Н. К. срещу решение № 4655 от 21.04.2020 г., постановено по адм. дело № 7771/2019 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС), седмо отделение, с което е отменена по протест на прокурор при ВАП Наредба № 28/20.06.2007 г., за дейности за асистирана репродукция, издадена от министъра на здравеопазването //обн. ДВ, бр. 55 от 06.07.2007 г., изм. с решение № 2264/15.02.2011 г., на ВАС на Р. Б. - бр. 44 от 10.06.2011 г., в сила от 10.06.2011 г.; изм. и допъл. бр. 58 от 29.07.2011 г., изм. бр. 43 от 08.06.2012 г., изм. и допъл. бр. 34 от 15.04.2014 г., в сила от 15.04.2014 г., бр. 25 от 24.03.2017 г., в сила от 29.04.2017 г., изм. бр. 41 от 21.05.2019 г., в сила от 21.05.2019 г. / с изключение на частта й по чл. 13, ал. 1, т. 1. В касационната жалба са развити доводи за неправилност поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, моли се обжалваното решение да бъде изцяло отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което протестът да се отхвърли. Ответникът М. К., прокурор във Върховна административна прокуратура не изразява становище по делото. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящата инстанция счита, че касационното оспорване е процесуално допустимо, но по същество е неоснователно, поради следните съображения: Предмет на оспорване е Наредба № 28 от 20.06.2007 г. за дейности по асистирана репродукция, издадена от Министъра на здравеопазването. На 06.07.2007 г., в ДВ бр. 55 е обнародвана Наредба № 28 за дейности по асистирана репродукция, като в нея е посочено, че тя се издава на основание чл. 130, ал. 3 и ал. 6, чл. 131, ал. 3 и чл. 132, ал. 4, чл. 132 а, ал. 3 и чл. 132 б, ал. 2 от ЗЗ и чл. 6, ал. 1 от ЗЛЗ. Преди нейното публикуване с писмо изх. № 01-01-36/03.01.2007 г., Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по трансплантация е уведомил заместник министъра на здравеопазването за изготвен проект за Наредба за приемане на медицински стандарт по асистирана репродукция. С писма изх. № 12-05-16/05.02.2007 г. и изх. № 12-05-16/06.02.2007 г., заместник министъра на здравеопазването е уведомил заинтересованите лица за наличие на проект за издаване на наредба за медицински стандарт за асистирана репродукция. На 12.02.2007 г. е постъпило становище от изпълнителния директор на СБАЛАГ "Майчин дом" ЕААД по отношение процесния проект. С писмо изх. № 12-05-16/15.03.2007 г., заместник министъра на здравеопазването е уведомил Изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по трансплантация за постъпилите препоръки и забележки. С писмо изх. № 75-00-13/20.06.2007 г., главния секретар на министерство на здравеопазването е уведомил заместник министрите на здравеопазването за съгласуване на предложения проект на Наредба за приемане на медицински стандарт по асистирана репродукция. С писмо изх. № 31-07-51/21.06.2007 г., главния секретар на министерство на здравеопазването е изпратил в редакцията на ДВ за обнародване на Наредба № 28/20.06.2007 г., за дейности по асистирана репродукция. На 15.02.2011 г., с решение № 2264/15.02.2011 г., постановено по адм. дело № 12207/2010 г. на ВАС са отменени т. 3.6.7. и т. 3.8.5. от Раздел VI на Приложение № 1 на Наредбата. На 03.05.2011 г., с Протокол-решение № 20, т. 1, раздел "Разни" ръководството на министерство на здравеопазването е приело проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 28 и е разпоредено публикуване на проекта на електронната страница на министерството за 14-дневно обсъждане. Видно от доказателствата по делото, проектът за изменение на част от нормите е публикуван на страницата на министерството на 09.05.2011 г. След обнародване на посоченото по-горе решение на ВАС № 2264/15.02.2011 г., в ДВ бр. 44, на 29.07.2011 г., в бр. 58 на ДВ е публикувано ново изменение, продиктувано от решението на ВАС. О. правна страна е прието, че съгласно чл. 1 а от Закона за нормативните актове, нормативният административен акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган, а съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, оправомощени за това от Конституцията или от закон. Със ЗНА са определени и дефинирани отделните видове нормативни актове, които се издават от държавните органите, като съгласно чл. 7, ал. 2 наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Наредбата е издадена от компетентен орган. Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, включително и извършените в него допълнения и изменения т. е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Прието е, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Не се установявало спазването на предвидения в закона ред за изготвянето и приемането на нормативния акт от министъра на здравеопазването. Към момента на първоначалното приемане на Наредбата този ред е бил установен в Указ № 883/1974 г., за прилагане на ЗНА, като по отношение нормативни актове от вида на оспорения, по силата на чл. 20 от указа, приложение намира чл. 13 от същия. Съгласно чл. 13 от Указ № 883, при изготвяне на проекти за наредби процедурата обхваща: 1. изготвяне на първоначален проект; 2. обсъждане на проекта; 3. изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. От доказателствата приложени към административната преписка във връзка с издаване на Наредбата липсват доказателства за проведено обсъждане на проекта за подзаконовия акт. Налице е представено становище от заинтересовано лице, но това становище не е било обект на последващо обсъждане. В материалите по делото освен първоначалния вид на процесната Наредба са представени доказателства за уведомяване на заинтересовани лице за изразяване на становища и доказателства за обнародване в ДВ на процесната наредба. В случая не е проведено обсъждане и не е съобразен проекта на Наредбата с направени бележки и препоръки по писмо изх. № 12-05-16/15.03.2007 г., преди приемане на окончателния проект. В конкретния случай Наредбата издадена от министъра на здравеопазването е публикувана в нарушение разпоредбите на чл. 2 а от ЗНА и чл. 20 вр. чл. 13 от Указ № 883/1974 г., действащи към този момент. Откриването на производството по издаване на нов нормативен акт следва да се оповести публично чрез средствата за масово осведомяване или по друг подходящ начин, като оповестяването включва и основните съображения за издаването на акта. Проследяването на действията по внасяне и обсъждане на предложението, по неговото съобщаване и разглеждането му налага извод, че не са спазени изискванията на цитираните норми за оповестяването и сред обществеността по подходящ начин. Преди издаване на процесната Наредба, министъра на здравеопазването е имал задължение да проведе обсъждане на проекта за наредба със заинтересованите лица и организации, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по него. По делото не са представени доказателства за организиране на посочената възможност за обсъждане. Липсата на обществено обсъждане, нормативно закрепено в чл. 2 а ; от ЗНА и чл. 13 от Указ № 883/1974 г. за прилагане на ЗНА, издаден на основание § 7 от ПЗР на ЗНА, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 ат АПК, тъй като при обсъждането е било възможно да се направят предложения и възражения, които биха довели до приемане на различна редакция на оспорените текстове от Наредбата и представлява самостоятелно основание за отмяна на процесният подзаконов акт. Липсата на извършено обсъждане на проекта за издаване на Наредбата по смисъла на чл. 13 от Указ № 883/1974 г., препятства извършването на съдебен контрол по същество за съобразността на обжалвания акт с материалноправните норми залегнали в ЗЗ и ЗЛЗ. В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в относимата редакция от ДВ бр. 46/2007 г., гласяща, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, Министъра на здравеопазването е я публикувал на интернет страницата на Министерството на 09.05.2011 г. На страницата на Министерството обаче в противоречие с изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в посочената по – горе относима редакция не са публикувани мотивите, налагащи предложените изменения. От протокола на проведеното заседание, на което са приети измененията в Наредбата е отразено, че има доклад, но такъв не е представен по делото, както и не са представени мотиви относно приетите изменения, както и нито мотивите, нито доклада са публикувани на сайта на Министерството, което е нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Оспорените изменения на Наредбата са приети и при допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА в относимата редакция към приемането на изменението от 2011 г., а именно от ДВ бр. 46/2007 г. Мотивите за изменение на поднормативен акт са задължителен елемент от процедурата по приемането му. Чл. 28, ал. 2 от ЗНА в посочената редакция предвижда, че "мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Ал. 3 на посочената разпоредба пък посочва, че "проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган". В оспореният проект за изменение на наредбата за дейностите по асистирана репродукция няма мотиви. Липсата на мотиви и доклад за приемането на измененията на наредбата, съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗНА е пречка за тяхното приемане. Съответно при приемането на измененията са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, тъй като по този начин е препятствана възможността на заинтересованите лица да изразят становища и възражения, съответно да се запознаят с мотивите за необходимостта от въвеждането на нови изисквания към вече утвърдения медицински стандарт за асистирана репродукция, с което е допуснато нарушение на чл. 77 от АПК - компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Допуснатите нарушения препятстват и съда да извърши оценка по отношение законосъобразността на приетите изменения, тъй като е неясно какво е наложило същото и какво мотивира посочените ограничения. Императивното изискване за мотивиране на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни, е предпоставка за разглеждането и приемането на акта. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, по силата на ал. 3 на чл. 28 от ЗНА не следва да се обсъжда от компетентния орган, което в случая обуславя нарушение и на тази разпоредба от ЗНА. Не е достатъчно само публикуване на проекта за нормативен акт. Необходимо е публикуване и на мотивите, съответно доклада, за да могат заинтересованите лица да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Неизлагането на мотиви в съответствие с изискванията на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е самостоятелно основание за отмяна. Дори и да се приеме, че при последващо изменение на части от подзаконовия акт, непубликуването ведно с проекта за изменение на мотивите или доклада към него не е съществено нарушение, то това не санира първоначалното нарушение в процедурата по издаване на акта, свързано с липсата въобще на обсъждане на проекта, касаещ публикуване на процесната Наредба. Неизпълнението на предвидената в чл. 13 от Указ № 883/1974 г., процедура по обсъждане на проекта на нормативен акт в съответствие с чл. 77 от АПК води до допускане на съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като ако не беше допуснато, то крайния резултат би бил различен и разрешен по друг начин. Обоснован е извод, че допуснатите нарушения при приемане на акта са съществени, поради това, че не са изпълнени императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт от по-висока степен. По отношение разпоредбата на чл. 13, ал. 1, т. 1 от Наредбата същата е била отменена с влязло в сила решение на ВАС № 6815/08.05.2019 г., постановено по адм. дело № 4626/2018 г., на ВАС и в тази част производството по делото е прието, че следва да се прекрати, предвид нормата на чл. 159, т. 6 от АПК – наличие на влязло в сила съдебно решение по процесното оспорване. По отношение разпоредбата на т. 11.1.6. от Раздел VI на приложение № 1 към чл. 1, ал. 1 от Наредбата, въпреки, че с решение № 1169/23.01.2020 г., постановено по адм. дело № 8873/2019 г., на 5-членен състав на ВАС, тази разпоредба е приета за законосъобразна, то съдът се е произнесъл за липса на допуснати съществени административнопроизводствени нарушения, но само касаещи последващото изменение на нормата, а не и първоначално приетата такава. С оглед допуснато нарушение на чл. 20 вр. чл. 13 от Указ № 883/1974 г., при първоначалното приемане на посочената разпоредба от протестираната Наредба, разглеждането и не е недопустимо и следва същата да бъде отменена, както останалите текстове от подзаконовия акт, като издадени в нарушение на административнопроизводствените правила, залегнали в нормата на чл. 77 от АПК. Настоящият състав приема, че касационната жалба е подадена в срок, от надлежна страна и е процесуално допустима, като по същество е неоснователна. Съдебното решение на тричленния състав на Върховен административен съд е правилно. При постановяването му не са били допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, като материалния закон правилно е бил приложен. Съдът правилно е установил релевантните по делото факти и въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи, правилно е тълкувал материалния закон и е направил правилен и обоснован извод, че атакуваната Наредба № 28 от 20.06.2007 г. за дейности по асистирана репродукция с последващите изменения, издадена от министъра на здравеопазването, без в частта, в която е оставен без разглеждане протест на прокурора при ВАП за отмяната и на чл. 1 3, ал. 1, т. 1 (от наредбата), е издадена от компетентен орган и в предвидената от закона форма, но при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Нарушени са били чл. 13 от Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, както и чл. 26, ал. 2, и чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от Закона за нормативните актове. Процедурата по изготвяне на проекти на наредби включва: 1) изготвяне на първоначален проект; 2) обсъждане на проекта; 3) изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. От доказателствата по делото не се установява да е било проведено обсъждане на проекта за подзаконовия нормативен акт. В случая не е било проведено обсъждане със заинтересованите лица и организации и не е бил съобразен проекта на наредбата с направени бележки и препоръки по писмо от 15.03.2007 г. преди приемане на окончателния проект. Липсата на обществено обсъждане на проекта за издаване на наредбата представлява съществено процесуално нарушение, тъй като е било възможно да се направят предложения и възражения, които биха довели до различна редакция на отделните текстове. При последващите изменения на наредбата отново не са били спазени изискванията вече на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от Закона за нормативните актове. Преди внасяне на проекта за изменение на наредбата министъра на здравеопазването е публикувал същия на интернет-страницата на министерството на 09.05.2011 г., но без да са публикувани мотивите, налагащи предложените изменения. Мотивите за изменение на подзаконов нормативен акт са задължителен елемент от процедурата към приемане на изменението от 2011 г., като липсата на мотиви е пречка за приемането на изменения на наредбата. Тричленният състав на Върховния административен съд правилно е счел, че при първоначалното приемане на оспорения подзаконов нормативен акт от страна на административният орган е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, включително и по отношение на нормата на т. 11.1.6. от Раздел VI-ти на Приложение № 1 към чл. 1, ал. 1 от наредбата, която е била изменена през 2011 г., като правилно е отменил атакувания подзаконов нормативен акт. При постановяване на решението Върховния административен съд не е допуснал нарушение на материалния закон или необоснованост, като същото е правилно и следва да бъде оставено в сила. В заключение петчленният състав счита, че обжалваното решение не страда от пороци по чл. 209, т. 3 от АПК, налагащи отмяната му, поради което следва да се остави в сила. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,