Решение № 2272 от 6.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2611/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Ц. Г. Г. от гр. Свищов, чрез процесуалния му представител адв. Сидеров, с искане да бъде обявена /прогласена/ нищожността на Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи, приета с Постановление на Министерски съвет /МС/ 182 от 24.07.1996г., обн. в ДВ бр. 65/31.07.1996г., отменена с ПМС 82 от 3.04.2024г. за приемане на Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване. С определение 74 от 07.01.2025г., постановено по адм.д. 8473/2024г. по описа на ВАС, петчленен състав, е отменено определение 6382 от 23.05.2024г., постановено по адм.д. 2611/2024г. по описа на ВАС и делото е върнато за продължаване на съдопроизводствените действия. В жалбата се твърди нищожност на Наредбата за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните обекти /отм./, приета с постановлението на МС 182 от 1996г., като издадена от некомпетентен държавен орган, като се излагат подробни съображения за обосновавате на тази теза. Иска съдът да прогласи нищожността на наредбата. Ответникът Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния си представител правен съветник Ангелов, изразява становище за неоснователност на жалбата. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост на жалбата съгласно определение 74 от 07.01.2025г., постановено по адм.д. 8473/2024г. по опаси на ВАС, но за неоснователност на оспорването. Върховният административен съд, в настоящия тричленен състав, намира за установено от фактическа страна, във връзка с оспорването, следното: Оспорената с искане за прогласяване на нищожност в това производство Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи, приета с ПМС 182 от 24.07.1996г. е отменена с § 1 на ПМС 82 от 03.04.2024г., с което е приета и нова Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване, обн. ДВ бр. 30 от 05.04.2024г. Оспорената Наредба за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи от 1996г. е приета с Постановление на Министерски съвет МС 182 от 24.07.1996г. и е издадена на основание чл. 114 от Конституцията на Република България. По делото е представен протокол 47 от заседание на Министерски съвет от 15.07.1996г., от който е видно, че по т. 13 е приет проекта за постановление за приемане на Наредбата за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните басейни. Представена е и докладна записка от министъра на здравеопазването д-р М. Виткова, както и придружително писмо с изх. 03 08 76 от 21.06.1996г., с което докладната записка, проекта за постановление на МС и наредбата са изпратени до главния секретар на МС с предложение да бъдат включени за разглеждане в заседание на МС. В докладната записка на министъра на здравеопазването са изложени мотиви, обосноваващи приемането на изцяло нова наредба, регулираща водноспасителната дейност. Представени са становища на множество държавни органи и обществени организации по предложения проект за наредба. Въз основа на гореизложеното е издадено ПМС 182 от 24.07.1996г., с което Министерски съвет е приел оспорената в това производство Наредба. Жалбата е допустима, подадена от лице, за което е налице правен интерес от оспорването, предвид това, че жалбоподателят се легитимира като лице, което упражнява водноспасителна дейност, като по делото е представено свидетелство за воден спасител към Водноспасителна служба при Български червен кръст на Ц. Г. Г.. Оспорването на подзаконов нормативен акт, какъвто е Наредбата, предмет на настоящото производство не е ограничено със срок и въпреки, че същата е отменена с ПМС 82 от 03.04.2024г., оспорването е допустимо и предвид произнасянето на петчленен състав на ВАС с определение 74 от 07.01.2025г. по адм.д. 8473/2024г. Разгледана по същество жалбата е основателна. Оспорената Наредба е приета от Министерски съвет на основание чл. 144 от Конституцията на Република България, съгласно който Въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема и правилници и наредби. Посочената разпоредба дава правомощие на МС да приема правилници и наредби, но само и единствено въз основа и в изпълнение на законите. Регламентацията, относно правомощията на МС в Конституцията кореспондира и намира отражение в чл. 7 ал. 2 от Закона за нормативните актове, даващ легалното определение на Наредбата, като я определя като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Неоснователно в тази връзка е и възражението на ответника за наличие на правомощие на Министерския съвет да приеме Наредбата по чл. 6 от ЗНА, тъй като и посочената разпоредба, предвижда, че Министерският съвет издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции, но съгласно т. 2 на чл. 6 ЗНА в относимата редакция, действала към приемането на оспорената Наредба от ДВ бр. 27 от 1973, това става, когато урежда съобразно законите и указите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Т.е. това правомощие на Министерския съвет е налице, когато е това е предвидено в закон. Изрично разписаното в чл. 7 ал. 2 ЗНА, че Наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други части на нормативен акт от по-висока степен, касае материална компетентност на органа, който издава подзаконовия нормативен акт. Липсата на материална компетентност на органа да издаде съответен административен акт води до извод за наличието на най - тежък порок - нищожност на акта, предвид невъзможността да се породят целените от закона правни последици. В настоящия случай оспорената Наредба не се основава на закон или указ и не е издадена за уреждане на обществени отношения, съобразно законите и които не са уредени в тях. Това се потвърждава и от представеното по делото становище на Съвета по законодателство при Министерство на правосъдието /стр. 100 от делото/, в което изрично е посочено, че представеният за съгласуване проект на Наредбата не отговаря на изискването и в него не е посочено законовото основание, съгласно чл. 114 от Конституцията, въз основа и в изпълнение на което Министерският съвет приема Наредбата. Изложеното обосновава извод за липсата на материална компетентност на Министерския съвет да приеме оспорената Наредба, което обосновава наличието на най тежкия порок нищожност на оспорения акт / В този смисъл решение 3344 от 25.03.2015 г. на ВАС по адм. д. 10340/2014 г., ІІ о., докладчик съдия Георги Чолаков и др./. Предвид гореизложеното, включително съобразно чл. 114 от Конституцията на Република България, сАнотирана съдебна практикаамо законът може да оправомощи даден орган да издаде нормативен акт. Законодателят е този, който преценява необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт, съответно определя коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, на който е представено това правомощие. Неоснователно е възражението на ответника, че в случая Министерския съвет в рамките на своята обща компетентност по ръководството и управлението на страната съгласно чл. 105 ал. 1 от Конституцията, има правото да определя нормативната дейност на държавните органи. Това е така, тъй като правомощието на Министерски съвет с оглед приемането на правилници и наредби, т.е. на подзаконови нормативни актове, е ограничено в чл. 114 от Конституцията в рамките на определеното със законите, въз основа и в изпълнение на тях. Този извод освен това не противоречи на предоставеното по чл. 105 ал. 1 от Конституцията правомощие по ръководство и управление на държавата от Министерски съвет, тъй като и в тази разпоредба е предвидено, че това става въз основа на Конституцията и законите, а в случая досежно компетентността за издаване на подзаконови нормативни актове и Конституцията поставя условието същите да се издава въз основа и в изпълнение на закона / в този смисъл решение 10369 от 11.07.2011г. на ВАС по адм. д. 4109/2011 г., 5-членен състав, докладчик съдията С. Янкулова, решение 5890 от 21.05.2015 г. на ВАС по адм. д. 9539/2014 г., 5-членен състав, докладчик съдия С. Янкулова и др./. Неоснователно е и възражението, че приетите на по късен етап изменение в новия Закон за здравето, с който е отменен Закона за народното здраве, действал към момента на приемане на Наредбата, с които се предвижда именно Министерски съвет да приема наредби от категорията на оспорената, обосновават компетентност на органа, издал на наредбата и липса на нищожност. Действително с чл. 78а от Закона за здравето, приет ДВ бр. 40 от 2012г. предвижда Изискванията към водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване се определят с наредба на Министерския съвет. Съгласно чл. 142 ал. 1 АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, съответно административния орган следва да има компетентност за издаване на административния акт към момента на издаването му, а не повече от десетилетие след това. Да се приеме обратното би означавало да се допусне издаването на административни актове, включително нормативни такива, от некомпетентни органи, които впоследствие да се санират, което е недопустимо и би се отразило на правната сигурност. Предвид изложеното и във връзка с правомощията на съда, регламентирани в чл. 193 ал. 1 АПК настоящият състав намира, че оспорената Наредба следва да бъде прогласена за нищожна. Предвид изхода на спора е неоснователно искането на ответника по делото за присъждане на разноски. Воден от горното и на основание чл. 193 ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение,