Решение № 5572 от 12.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5263/2017 г.

Решение № 5572 от 12.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5263/2017 г., IV о., докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 145 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба, подадена от Е. П. от [населено място], против заповед № РД 46-141 от 1.03.2017 г. издадена от министъра на земеделието и храните (понастоящем министъра на земеделието, храните и горите) в частта, в която извън одобрения окончателен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г. са останали част от парцелите с идентификатор № 04039-132-7-1 с обща площ 4, 78 ха и № 04039-429-2-1 с обща площ 26, 15 ха в землището на с. Б., общ. С.. В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорените актове поради допуснати нарушения на административно-производствените правила, както и неспазване на материалния закон – отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 3 и 4 АПК. В писменото становище на процесуалния представител на жалбоподателката се излагат доводи, че неправилно административният орган не е включил процесните парцели, както и че неправилно е проведена процедурата, тъй като не е извършена теренна проверка и не е съставен доклад за нея, с който да се запознае земеделският стопанин. Отправя искане към съда да отмени оспорената заповед на министъра на земеделието, храните и горите. Ответната страна - Министърът на земеделието, храните и горите, гр. С., изразява становище за неоснователност на жалбата и моли съда да я остави без уважение като неоснователна и недоказана. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира жалбата за допустима, като подадена от надлежна страна в срока по чл. 149, ал. 1 АПК, а разгледана по същество - за неоснователна, по следните съображения: Въз основа на изложените доводи от страните и събраните по делото доказателства от фактическа страна се установява, че жалбоподателката Е. П. е регистрирана като земеделски производител и притежава УРН 316634. За кампания 2016 г. е подал заявление за подпомагане с УИН 20.20.0516/02902, с което е заявил за подпомагане 29 парцела, сред които са процесните два. Със заповед № РД 46-21 от 24.01.2017 г. Министърът на земеделието и храните, на основание чл. 25, ал. 4 Закона за администрацията и чл. 16 б, ал. 1 от Наредба № 105/2006 г., е наредил одобряването на проекта на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016, тоест одобрил е обновения специализиран слой "площи, допустими за подпомагане". В раздел II от заповедта е указано не по-късно от 27.01.2017 г. на интернет страниците на Министерство на земеделието и храните и Д. фонд "Земеделие" да се публикува заповедта, както и съобщение, с което да се уведомят кандидатите за подпомагане по схемите и мерките за плащате на площ през 2016 г. за възможността да се запознаят с актуализирания специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" /ПДП/ за Кампания 2016 г. и да подадат възражение срещу конкретни части от него, по реда на чл. 16 б, 16 в и 16 г от Наредбата. С точка IV е указано, че в срок от 14 календарни дни след уведомяването съгласно т. II, земеделските стопани могат, по съществуващия одобрен образец, да подават възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой. Видно от представените доказателства по делото жалбоподателката Е. П., след като се е запознала с обхвата на обновения специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г., е подал възражение с вх. № ЮО-09-661 от 02.02.2017 г. до Министъра на земеделието и храните, чрез ОД "Земеделие" - гр. С., против обхвата на така актуализирания специализиран слой и е направил искане същият да бъде преразгледан по отношение на парцел с идентификатор № 04039-132-7-1 с обща площ 4, 78 ха и № 04039-429-2-1 с площ 26, 15 ха в землището на с. Б., за който е било установено несъответствие между декларираната и допустимата за подпомагане площ. Със заповед № РД 46-141 от 01.03.2017 г., на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 33 а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители и чл. 16 г, ал. 4 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, министърът на земеделието и храните е одобрил окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016, която заповед е обнародвана в "Д. вестник", брой 23 от 17 март 2017 година. Няма данни, а и не се твърди жалбоподателят да е получил отговор по подаденото от него възражение. С оглед на подадената жалба, от директора на Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделските парцели" в Министерството на земеделието и храните, е предоставено писмо с изх. № 11-131 от 20.04.2017 г. (стр. 10-11 от делото), в което се посочва, че за кампания 2016 г. бенефициентът е заявил 29 парцела, от които и двата оспорени парцела, попаднали под самолетно заснемане от 29.09.2017 г., тоест за тези територии е извършена дешифрация на актуална (релевантна за кампанията) Цифрова ортофото карта (ЦОФК). В резултат на извършената дешифрация по разглеждане на подаденото възражение парцела с № 04039-132-7-1 с площ 4, 78 ха изцяло е включен в обхвата ПДП, тъй като е оценен като допустим за подпомагане. По отношение на втория парцел № 04039-429-2-1 с площ 26, 15 ха първоначално приетата за недопустима площ от 22, 91 ха е намелена на 10, 04 ха. От това следва, че възражението по отношение на парцела с № 04039-132-7-1 с площ 4, 78 ха е изцяло уважено, а относно парцел № 04039-429-2-1 с площ 26, 15 ха - частично е уважено. Във връзка с определената като недопустима за подпомагане част от парцел № 04039-429-2-1 е посочено, че същата е заета от висока тревна и храстовидна растителност, без следи от паша или коситба и канал, а в източната част и от ерозирали и оголени терени, което я прави негодна за подпомагане съгласно разпоредбите на чл. 2, ал. 2 и чл. 7 от Наредба № 2 от 17 февруари 2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ (Наредба № 2/2015 г. - отменена, но приложима към момента на издавена на заповедта). В заключение директор Дирекция "ДПИЗП" е посочил, че в резултат на извършената допълнителна, трета проверка (на екран, по снимки) се потвърждава коректността на извършените дешифрация и на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г. по отношение на конкретните площи. Въз основа на така проведената процедура е издадена процесната Заповед № РД 46-141 от 01.03.2017 г., с която на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 33 а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделския производител /ЗПЗП/ и чл. 16 г, ал. 4 от Наредба № 105, министърът на земеделието и храните е одобрил окончателния специализиран слой ПДП /обнародвана в ДВ, бр. 23 от 17.03.2017 г. /. В открито заседание проведено на 14.05.2018 г. процесуалният представител на жалбоподателката е направил искане за допускане на съдебно-техническа експертиза /СТЕ/ с конкретно поставени въпроси. След постъпването на допълнителна молба от 18.05.2018 г. от жалбоподателя съдът с определение от 28.05.2018 г. е допуснал СТЕ и е назначил вещо лице, което да се произнесе по така поставените въпроси. По направеното искане е изготвено и представено заключение от вещо лице С. К., което изцяло потвърждава констатациите на административния орган в оспорената заповед. След като обсъди доводите на жалбоподателя въз основа на събраните по делото доказателства и провери съгласно чл. 168 от АПК законосъобразността на оспорения акт на всички основания по чл. 146 от АПК, настоящият състав намира, че заповедта е издадена от компетентен орган, в законоустановената писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, напълно мотивирана с посочване на фактически и правни основания, в съответствие с материалноправни разпоредби и с целта на закона. Според чл. 30 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) за изпълнение на функциите на Разплащателна агенция се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), която се състои от отделни системи, определени в ал. 2, като една от тях е и Системата за идентификация на земеделските парцели - чл. 30, ал. 2, т. 2, която се създава и поддържа от Министерството на земеделието, храните и горите - чл. 30, ал. 4, т. 2. В изпълнение на законовата делегация по чл. 30, ал. 6 съгласно § 4 Заключителна разпоредба, министърът на земеделието и горите (по това време) е издал и Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Съгласно чл. 33, ал. 1 от ЗПЗП, Системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства. В системата се включват данни от картата на възстановената собственост и регистрите към нея или от кадастралната карта и регистрите към нея. А съобразно чл. 33, ал. 3 от ЗПЗП, в системата за идентификация на земеделските парцели се включват: съгласно т. 1. географските данни и идентификационните кодове и начин на трайно ползване на физическите блокове; и т. 2 други цифрови географски и атрибутивни данни за определени територии и площи от страната, които са от значение за администрирането на схеми и мерки за подпомагане. Според ал. 4 на същата норма, данните в СИЗП се актуализират ежегодно чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37. Специализираните теренни проверки на референтни парцели се извършват след уведомяване на бенефициентите при условия и по ред, определени с наредбата по чл. 30, ал. 6, а това е редът визиран в чл. 15, ал. 5 от Наредба № 105/2006 година. В чл. 33 а, ал. 1 ЗПЗП е разписано правомощието на Министерството на земеделието, храните и горите да създава в СИЗП специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", който включва площите допустими за подпомагане във всеки физически блок, въз основа на критериите, определени в наредбата по чл. 40 от ЗПЗП, а това е Наредба № 2 от 17 февруари 2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ. В ал. 2 на същата норма е посочено, че данните в системата за идентификация на земеделските парцели, които се отнасят до физическите блокове и специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", се обновяват ежегодно чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37 с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите. Обхватът на специализирания слой се одобрява със заповед на министъра на земеделието, храните и горите по ред, определен в наредбата по чл. 30, ал. 6, като заповедта се обнародва в "Д. вестник". Съгласно разпоредбата на чл. 16 г, ал. 4 от Наредба № 105/2006 г. (в приложимата за случая редакция), министърът на земеделието и храните одобрява или изменя със заповед окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане". В оспорената заповед са изложени фактическите основания – одобряване на окончателния специализиран слой като част от СИЗП, който е актуализиран за 2016 г. чрез дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта /ЦОФК/ на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2016 г.; отразяване на резултатите от теренни проверки извършени през годината от страна на Технически инспекторат към Д. фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция и областните и общински структури на МЗХ, както и чрез проверка на получени възражения срещу обхвата на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", одобрен със заповед № РД 46-21 от 24.01.2017 година. При постановяване на оспорената заповед не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Последните са регламентирани в разпоредбите на чл. 16 б, чл. 16 в и чл. 16 г от Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол и в случая предвидените правила са спазени. Видно от приложената административна преписка, производството е открито със заповед, издадена на правно основание чл. 16 б, ал. 1 от Наредбата, която е оповестена по предвидения ред. Дадена е възможност на земеделските производители да се запознаят с одобрения обновен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане". Жалбоподателят е упражнил правомощието си да подаде възражение. Последвало е издаване на заповед по чл. 16 г, ал. 4 от Наредбата, която в оспорената си част е определила части от заявените БЗС извън специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане". Неоснователно е твърдението за съществено нарушение на административнопроизводствените правила, поради неизвършването на теренна проверка и липсата на изготвен протокол. Съгласно чл. 15, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. специализираните слоеве "Физически блокове" и "Площи, допустими за подпомагане" се обновяват ежегодно с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите чрез: 1. дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане; 2. отразяване на резултати и констатации от специализирани теренни проверки на референтни парцели по чл. 33 а, ал. 2 ЗПЗП; 3. отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37 ЗПЗП. От анализа на цитираната разпоредбата следва, че административният орган може алтернативно да избере един от посочените в Наредбата способи, като извършването на теренните проверки не е задължително. В настоящия случай заявените от жалбоподателя два парцела не са попаднали в определените за теренна проверка физически блокове, нито в проверките на място по чл. 37 ЗПЗП, поради което такива не са правени. За тях е извършена дешифрация на актуална (релевантна за кампанията) ЦОФК, по самолетно заснемане от 29.09.2017 г. При тази нормативна уредба, настоящият състав намира, че за разглежданата кампания е допустимо актуализиране на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" чрез дешифрация (разчитане) на актуална ЦОФК, което представлява компютърно разчитане или както го нарича административният орган "проверка на екран, по снимки". Във връзка с гореизложеното, настоящият състав приема, че не може да бъде възприет релевирания в жалбата довод за неправилно проведена процедура, регламентирана в Наредба № 105 от 22.08.2006 година. Неоснователно е твърдението на процесуалния представител на жалбоподателката за нарушение на принципите и правилата за извършване на проверки на място съгласно Регламент № 796/2004 г. на Комисията от 21 април 2004 г. относно определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за управление и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидена в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители. Същият е отменен от 01.01.2010 г., съгласно ал. 107 от преамбюла на Регламент /ЕО/ № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. Искането за финансово подпомагане е предявено след 01.10.2010 г., поради което и разпоредбите на отменения Регламент № 796/2004 г. изобщо не намират приложение. Следва да се посочи, че проверката на място е само един от способите за проверка на подадени заявления за подпомагане, като според чл. 37, ал. 3 ЗПЗП /в приложимата редакция/ на задължителна проверка на място подлежат едва 5% от подадените заявления за подпомагане, въз основа на анализ на риска. В този смисъл е текстът, както на чл. 26, т. 1 от отменения, неправилно цитиран в жалбата Регламент № 796/2004 г., така и този на чл. 30, т. 1 от относимия Регламент /ЕО/ № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. Предвид това и липсата на спор, че заявлението на Е. П. не е попаднало в 5%-ната квота за проверка, неизвършването на проверка на място не сочи на допуснато нарушение на процедурата по ЗПЗП и Регламент /ЕО/ № 1122/2009 г. на Комисията. Неоснователни са и доводите, че заповедта в оспорената част е издадена при неспазване на материалноправните разпоредби. Както бе споменато по-горе по подаденото от Е. П. заявление с УИН 20.20.0516/02902 са извършени проверки на дешифрацията на ЦОФК, от които е установено, че 10, 04 ха от заявения парцел с № 04039-429-2-1 попада извън окончателния специализиран слой ПДП, тъй като конкретната площ е заета от висока трева и храстовидна растителност, без следи от паша или коситба и канал, а в източната част от ерозирали и от оголени терени, поради което на осн. чл. 2, ал. 2 и чл. 7 от Наредба № 2/2015 г., е определен за недопустим за подпомагане. Според цитираната разпоредба на чл. 7 от Наредба № 5/2015 г. трайно неподходящи за подпомагане са земеделските площи, заети от дървесна или храстовидна растителност, сгради, съоръжения, скали, скални участъци, ерозирали или оголени терени. Тези констатации са потвърдени и от заключението на СТЕ, което съдът кредитира като компетентно и обективно изготвено. В него се посочва, че след подадено възражение от жалбоподателката първоначално определените като недопустими площи са коригирани от административния орган и като недопустими са останали само 10, 04 ха от парцел с идентификатор № 04039-429-2-1. За изясняване на състоянието на парцела с № 04039-429-2-1 вещото лице се е запознало с ЦОФК и е установило, че през процесния парцел преминава водно течение, площта около което е видимо неподдържана и обрасла с високи треви и ниски храсти. В южната част от парцела, покрай напоителен канал (който е извън парцела) също е констатирано широка ивица площ, непочистена и обрасла с треви и храсти. За допълнителна информация е направен преглед и на наличните сателитни снимки за района от 15.05.2016 г. и 10.04.2017 г., от които се установява, че състоянието на парцела е аналогичен на това от ЦОФК. Въз основа на така установено вещото е лице е направило заключение, че дешифрирането и определянето на границата на допустимия слой за 2016 г. за парцел № 04039-429-2-1, е определен коректно. При това фактическо установяване, настоящият състав намира, че разчитането на цифровата ортофото карта от страна на ответника е правилно и площите от 10, 04 ха от процесния парцел законосъобразно са изключени от специализирания слой, оценени като негодни за подпомагане според чл. 2, ал. 2 и чл. 7 от Наредба № 2/2015 г. По така изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че жалбата е неоснователна, а оспорената част от заповед № РД 46-141 от 01.03.2017 г. издадена от министъра на земеделието и храните в оспорената част е законосъобразна, поради което следва да бъде потвърдена. С оглед изхода на спора на жалбоподателя не следва да се присъждат разноски. Ответната страна не е претендирала разноски. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,