Решение № 3196 от 5.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 11300/2021 г.

Решение № 3196 от 5.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 11300/2021 г., V о., докладчик съдията Емил Димитров Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по оспорване от Р. Д., гражданин на САЩ, [дата на раждане] в Холивуд, Флорида, САЩ, чрез процесуален представител адвокат Й. Бекирска, против: чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-813 от 09 юли 2015 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове/Инструкцията/, издадена от Министъра на вътрешните работи, обн. ДВ. бр. 55 от 21 юли 2015 г. Излага съображения за издаване на Инструкцията в нарушение разпоредбите на нормативни актове от по-висока степен, а именно: чл. 127а от Семейния кодекс; чл. 76, т. 9 от Закона за българските лични документи; чл. 14 ЕКПЧ, чл. 4 от Закона за защита от дискриминация, чл. 6 КРБ; чл. 3 от Закона за закрила на детето и чл. 14 КРБ; чл. 1, ал. 1 от Наказателния кодекс; чл. 66 КРБ и чл. 6 ЕКПЧ. Навежда доводи за издаване на Инструкцията в нарушение на процесуалните правила и по-конкретно на чл. 77 АПК. Иска оспореният чл. 48, ал. 1 от Инструкцията да бъде отменен като незаконосъобразен. Претендира разноски. Ответникът- Министъра на вътрешните работи на Република България, чрез процесуален представител оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Съображения излага в писмени бележки. Не претендира разноски. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата. Жалбата е процесуално допустима при наличие на правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК, за жалбоподателя, защото от прочита на оспорената разпоредба е видно, че същата урежда отношения, рефлектиращи върху права, задължения и интереси на оспорващия. Разгледана по същество жалбата е основателна. Заявеният предмет на оспорване е чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-813 от 09 юли 2015 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове, според която разпоредба: При гранична проверка на малолетни и непълнолетни български граждани, които напускат територията на България непридружавани от родителите, от придружителя или от самото лице се изисква писмено съгласие за пътуване от отсъстващия родител/родители, настойник или попечител - български гражданин. Съгласно чл. 75, ал. 1 от АПК нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а съгласно ал. 2 Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Предмет на оспорване е разпоредба от нормативен административен акт, чиято законосъобразност е обусловена от наличието на материалната компетентност на нейния издател, както и от спазването на изискуемата форма и на предвидения в чл. 77 и сл. от АПК процесуален ред. Инструкция № 8121з-813 от 09 юли 2015 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове, е издадена от компетентен орган- Министъра на вътрешните работи, но при нейното издаване не е спазена предвидената процедура по Глава трета от ЗНА (в приложимата редакция), и разпоредбата на чл. 77 АПК. От приетите делото писмени доказателства, представляващи според изричното изявление на ответната страна в СЗ на 2.03.2022 г. цялата административна преписка по издаване на Инструкцията, се установява следното: Проектът за Инструкцията е изготвен от работна група от служители на Главна дирекция "Гранична полиция"/ГДНП/. С докладна записка рег. № 23181/30.04.2014 г. на директора на ГДНП този проект е предоставен на Дирекция "Правнонормативна дейност" –МВР /ДПНД/ за последващи действия по компетентност. Видно от писмо рег. № 23181/30.04.2014 г. на директора на ГДНП, до ВНД Директор на ДПНД е изпратен окончателен проект на Инструкцията. С докладна записка рег. № 8121р-42562/30.12.2014 г. на ВПД ДПНД-МВР, до министъра на вътрешните работи е изпратен проект на Инструкцията, като е предложено при одобряване на проекта, същия да бъде публикуван заедно с кратки мотиви на страницата на МВР. С писмо рег. № 8121р-1167/12.01.2015 г. на ВПД ДПНД-МВР, е поискано становище от директор на ДМС по проекта за инструкцията в срок до 19.01.2015 г. Посочено е, че проектът е публикуван на интернет страницата на МВР. Становище по проекта на Инструкцията е изпратено до ВПД ДПНД-МВР от директора на дирекция "Международно сътрудничество" (писмо УРИ: 8121р-1869/14.01.2015 г.). С докладна записка рег. № 8121р-26878/5.06.2015 г. на ВПД ДПНД-МВР на заместник-министъра на вътрешните работи е предоставен проект на Инструкцията, като е предложено в случай, че проекта се одобри, да бъде публикуван заедно с кратки мотиви на интернет-страницата на МВР, като на заинтересованите лица се предостави най-малко 14-дневен срок за предложения и становища. С докладна записка рег. № 8121р-26878/1.07.2015 г. на ВПД ДПНД-МВР, на министъра на вътрешните работи е предоставен проект на Инструкцията, като е предложено проектът да бъде подписан и ДКИАД да изпрати проекта за обнародване в Държавен вестник. Посочено е, че в изпълнение изискванията на чл. 26 ЗНА проектът е бил публикуван на интернет-страницата на МВР, като на заинтересованите лица е предоставен най-малко 14-дневен срок за предложения и становища, но в определения срок такива не са постъпили. С писмо от 9.07.2015 г. Инструкцията е изпратена до редакцията на Държавен вестник с молба за обнародване, и същата е обнародвана обн. ДВ. бр. 55 от 21 юли 2015 г. При тези данни настоящият състав приема, че не е спазена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция), според която преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. По делото не са представени доказателства за изпълнение на посочената норма, въпреки изрично дадените указания с определение от 23.11.2021 г. до страните относно разпределението на доказателствената тежест в процеса. Не може да се установи на коя дата и на коя точно интернет–страница проектът за процесния подзаконов нормативен акт, вкл. доклада и мотивите, са били публикувани и дали това е сторено. Изявленията, съдържащи се в някои от доказателствата по делото, в смисъл, че на интернет-страницата на МВР е публикуван проект (без мотиви и доклад) на Инструкцията, не са годно доказателствено средство, установяващо изпълнение императивното правило на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Изявлението на процесуалния представител на ответната страна в ОСЗ на 2.03.2020 г., че няма техническа възможност да се предоставят доказателства в горния смисъл, не освобождава страната от задължението й по чл. 170, ал. 1 АПК. Неспазването на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция) има за последица и неизпълнение нормата на чл. 77 АПК- процесния подзаконов нормативния акт е издаден от компетентния орган без обсъждане на проекта заедно с представените становища, предложения и възражения от заинтересовани лица, на които не е дадена възможност да се запознаят с проекта, мотивите и доклада към него, и да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Нарушени от административния орган са принципите на законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност (чл. 4, 8 и 12 от АПК), а също така принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност при изработване на проекта на нормативен акт- чл. 26, ал. 1 ЗНА. Независимо от горното мотивите по проекта на Инструкцията се състоят от три изречения (л. 83 от делото), и не отговарят на изискванията за съдържание на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Същите не съдържат причините, налагащи приемането на инструкцията; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нарушението на посочените правни норми с императивен характер, е процесуално нарушение от категорията на съществените, и е самостоятелно основание за отмяна на оспорената разпоредба. Същевременно липсата на мотиви със съдържание по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт- в частност на оспорената разпоредба и съответствието й с посочените от оспорващия материалноправни норми на нормативни актове от по-висока степен. С оглед горното настоящият състав прима, че е налице основание по чл. 193, ал. 1 АПК за уважаване на жалбата и отмяна на оспорената разпоредба. Съобразно изхода на спора трябва да се уважи претенцията на оспорващия за присъждане на разноски общо в размер на 2030 лв. – пратена държавна такса в размер на 10 лв. за съдебно производство, платена такса за обнародване в "Държавен вестник" в размер на 20 лв. и заплатена сума в размер на 2000 лв., представляващи адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 19.04.2021 г. с адвокат Й. Бекирска, като възражението за прекомерност на ответната страна не се уважава предвид фактическата и правна сложност на делото. Предвид изложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, Пето отделение