Решение № 4151 от 30.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 494/2015 г.

Решение № 4151 от 30.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 494/2015 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на М. Й. Д. - Кръстева, чрез пълномощник по делото адв. А. К. от САК, срещу заповед № ЧР-14-934/12.12.2014 г. на министъра на младежта и спорта, с която е прекратено служебното ? правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - съкращаване на длъжността, считано от датата на връчването ? на адресата (12.12.2014 г.). В жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност на процесния административен акт поради съществено нарушение на изискването за форма и административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Изразено е становище, че липсата на минимална степен на защита на държавните служители при уволнение, равна на тази, предоставена на работниците и служителите по Кодекса на труда (КТ), съставлява недопустимо, несъответстващо на целта на специалния закон ЗДСл положение. Иска се отмяна на обжалваната заповед, присъждане на обезщетение за времето, през което жалбоподателят не е бил на служба поради прекратяване на служебното му правоотношение и възстановяване на предишната му длъжност. Претендира се присъждане на направените разноски по делото съгласно представен договор за правна защита и съдействие и списък по чл. 80 ГПК. В съдебно заседание, проведено на 28.10.2015 г., чрез процесуалния си представител адв. А. К. жалбоподателят е обективирал волеизявление за оттегляне на направените в жалбата искове за присъждане на обезщетение и за възстановяване на заеманата преди съкращението длъжност, с оглед на което съдът с протоколно определение от същата дата е оставил без разглеждане жалбата в посочената част и е прекратил производството по настоящото дело в тази му част. Ответната страна по жалбата - министърът на младежта и спорта, чрез пълномощници по делото юрк. Л. М. и юрк. А. С., е оспорил жалбата като неоснователна по съображения, представени в съдебно заседание и писмено становище от 17.09.2017 г. Моли съдът да отхвърли подадената от М. Й. Д. - Кръстева жалба срещу негова заповед № ЧР-14-934/12.12.2014 г., с която е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл.. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 ГПК, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт в съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК, вр. чл. 146 АПК, приема следното от фактическа и правна страна: Жалбата е допустима като подадена от надлежна страна съобразно чл. 147, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на оспорване административен акт. Оспорването е в срок, при условията на чл. 140, ал. 1 АПК, тъй като в административния акт не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба. Така установеният пропуск в съдържанието на заповедта не съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, регламентиращи нейното издаване. Същият е основание за пораждане единствено на визираните в разпоредбата на чл. 140, ал. 1 АПК правни последици. Разгледана по същество, жалбата е основателна, като съображенията за това са следните: Между страните няма спор, че със заповед № ЧР-11-265/26.05.2011 г. на министъра на младежта и спорта жалбоподателят М. Й. Д. - Кръстева е била преназначена от длъжност "главен експерт", с ранг II младши в дирекция "Финансово управление", отдел "Финансово-счетоводни дейности", на длъжност "държавен инспектор", с ранг II младши в Инспекторат по чл. 64а от Закона за физическото възпитание и спорта (ЗФВС), считано от 01.06.2011 г. Тази длъжност оспорващата е заемала до влизане в сила на заповед № ЧР-14-934/12.12.2014 г. за прекратяване на служебното ? правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - съкращаване на длъжността. Съгласно приложеното по делото заверено копие на Длъжностно разписание (ДР) на администрацията на Министерството на младежта и спорта (ММС), в сила от 12.12.2014 г. (утвърдено със заповед № РД-09-835/12.12.2014 г. в съответствие с устройствения правилник на ММС), предвидените за изпълнение на длъжността "държавен инспектор" в Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС щатни бройки са 3 (три), което е с една щатна бройка по-малко от установеното в предходно действащите ДЛ, в сила от 10.09.2014 г. и 09.12.2014 г., копия от които също приобщени по делото. Несъмнено доказано по делото е, че със заповед № РД-09-835/12.12.2014 г., издадена на основание чл. 4, т. 25 и чл. 7 от Устройствения правилник на ММС и чл. 11, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията, министърът на младежта и спорта е утвърдил ново ДР на ведомството, считано от 12.12.2014 г., съгласно което числеността на длъжностите, изпълнявани в звено "Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС" към ММС е намалена на 8 щатни бройки (при 11 съгласно ДР от 09.12.2014 г.), като от тях за длъжността "държавен инспектор" са предвидени 3 щатни бройки (при 4 съгласно ДР 09.12.2014 г.). На основание описаните длъжностни промени, свързани със съкращаване на длъжността на жалбоподателя, със заповед № ЧР-14-934/12.12.2014 г. на министъра на младежта и спорта, предмет на оспорване в настоящото производство, служебното правоотношение на М. Й. Д. - Кръстева е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, считано от 12.12.2014 г. Като съобрази така установената по делото фактическа обстановка, настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, прави следните правни изводи: Оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган, а именно органа по назначаването съгласно чл. 108, ал. 1 ЗДСл. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията министърът е орган по назначаването на държавните служители в министерството. Не се установяват нарушения, свързани с изискванията за форма на административния акт - съобразена е нормата на чл. 108, ал. 1 ЗДСл относно съдържанието и задължителните реквизити на заповедта. За разлика от общия текст на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, изискващ излагане и на фактическите основания за издаване на административния акт, разпоредбата на чл. 108, ал. 1 ЗДСл изисква посочване само на правните такива, т. е. мотивиране от фактическа страна не е задължително необходимо условие за законосъобразност на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Посоченото в акта правно основание - чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви. При тези съображения наведеният от жалбоподателя довод в противоположен смисъл следва да бъде отхвърлен като неоснователен. От фактите по делото безусловно се установява наличието на действително настъпило съкращаване на длъжността "държавен инспектор" в Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС, заемана от М. Й. Д. - Кръстева преди издаване на атакуваната заповед, като процесното съкращаване се изразява в намаляване числеността на щатните бройки, определени за изпълнението на длъжността - от 4 (четири) съобразно ДР от 10.09.2014 г. и 09.12.2914 г. на 3 (три) съгласно ДР, в сила от 12.12.2014 г. По отношение съответствието на оспорената заповед с административнопроизводствените правила, приложимата материалноправна уредба и целта на закона в контекста и във връзка с релевираното оплакване за недопустимо занижаване степента на защита на държавния служител в сравнение с тази, предоставена по КТ в хипотезата на уволнение на лица, боледуващи от болест измежду посочените в изричната наредба на министъра на здравеопазването по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ (Наредба № 5 от 20.02.1987 г. за болестите, при които работниците, боледуващи от тях, имат особена закрила съгласно чл. 333, ал. 1 от Кодекса на труда, наричана по-долу Наредба № 5/1987 г.), настоящият съдебен състав намира за необходимо да изложи следните доводи и съображения: Според трайната практика на българските съдилища по приложение на ЗДСл липсата на общо препращане за неуредените в него случаи към друг нормативен акт (извън отделните хипотези, в които е предвидено препращане към КТ) предопределя невъзможност за прилагане на КТ в непредвидени случаи по аналогия, включително и относно особената предварителна закрила при уволнение на работник или служител, боледуващ от изброените в Наредба № 5/1987 г. болести. В съответствие с така утвърденото тълкуване на националната правна уредба е и постановената до момента съдебна практика по дела със сходен предмет. С Решение от 9 март 2017 г. по дело С-406/15, Милкова, ECLI: EU: C: 2017:198, постановено по преюдициално запитване, отправено по адм. дело № 12369/2014 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, приключило с вляло в сила съдебно решение № 6014 от 15.05.2017 г., Съдът на Европейския съюз (СЕС) приема, че "член 7, § 2 от Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 г. за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите, в светлината на Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания, която е одобрена от името на Европейската общност с Решение 2010/48/ЕО на Съвета от 26 ноември 2009 г., и във връзка с основния принцип на равно третиране, закрепен в членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка като разглежданата по главното производство, която предоставя специфична предварителна закрила при уволнение на лица с определени увреждания, работещи по трудово правоотношение, но не предоставя такава закрила на държавни служители със същите увреждания, освен ако се установи нарушение на принципа на равно третиране, което запитващата юрисдикция трябва да провери. При тази проверка съпоставянето на положенията трябва да се основава на анализ, съсредоточен върху съвкупността от релевантни правила на националното право, което регламентира, от една страна, положението на лицата с определено увреждане, работещи по трудово правоотношение, и от друга страна, положението на държавните служители, засегнати от същото увреждане, като се вземе предвид по-конкретно предметът на закрилата срещу уволнението, разглеждано по главното производство. В случай че запитващата юрисдикция констатира, че принципът на равно третиране не е спазен, от това би следвало, че чл. 7, § 2 от Директива 2000/78, в светлината на Конвенцията на ООН, не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата по главното производство. В хипотезата, при която чл. 7, § 2 от Директива 2000/78, в светлината на Конвенцията на ООН и във връзка с основния принцип на равно третиране, не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата по главното производство, задължението да се спази правото на Съюза изисква приложното поле на националните правила за закрила на лица с определено увреждане, работещи по трудово правоотношение, да се разшири, за да се ползват от тези правила за закрила и държавните служители със същото увреждане." В изпълнение на посоченото в решението на Съда на Европейския съюз право и задължение на националната юрисдикция да извърши проверка за съответствие с принципа за равно третиране, настоящият съдебен състав установява следното по отношение на процесния случай: Ж. М. Й. Дукова - Кръстева е физическо лице с увреждане, защото боледува от заболяване, предвидено в чл. 1, ал. 1, т. 6 от Наредба № 5/1987 г., установено по съответния нормативно предвиден ред - експертно решение на ТЕЛК (лист 302 от делото), установяващо общо заболяване "захарен диабет" II тип ИИР. М. Й. Д. - Кръстева е заемала длъжност в администрация по служебно правоотношение и е държавен служител по смисъла на ЗДСл. Заболяването на М. Й. Д. - Кръстева е измежду изброените в чл. 1 от Наредба № 5/1987 г. и тя би ползвала особената закрила на чл. 333, ал. 1, т. 3 от Кодекса на труда, ако работеше по трудово правоотношение. Според установената в националното законодателство система дейността на администрацията се осъществява от държавни служители по служебно правоотношение и лица, работещи по трудово правоотношение. Статутът на държавните служители, в това число назначаването и прекратяването на служебните ми правоотношения са уредени в ЗДСл, а спрямо лицата, работещи по трудов договор в администрацията, се прилагат разпоредбите на КТ. Същевременно, установената в националното законодателство система от правни норми - Закон за защита от дискриминация, гарантира принципно защита на хората с увреждания и недопускане на дискриминация по признак увреждане, от което при съобразяване с насоките, дадени в цитираното решение на СЕС, настоящият съдебен състав намира, че механизми за защита на лицата с увреждания следва да функционират спрямо всички тези лица по еднакъв начин, а наличието на разлика в третирането следва да се обосновава от обективни причини или допустима от закона цел. Видът на правоотношението, по което лицата с увреждания полагат труд срещу възнаграждение, не би могъл да се възприеме като такава обективна причина или законно преследвана цел. Това становище настоящият съд мотивира със съображението, че специалната закрила при прекратяване на трудовото правоотношение, и в частност тази по чл. 333, ал. 1, т. 3 от КТ, е предвидена с оглед на уязвимото положение или състояние на лицето в съответния момент, поради което и предмет на закрилата е не негово право или привилегия, предоставени с оглед характера и спецификите на правоотношението, а здравословното му състояние. Националната правна система предвижда предварителна закрила от уволнение на определени лица с конкретен вид увреждания, изразяваща се в изискването работодателят им, преди да прекрати трудовото правоотношение поради съкращаване на щата, да поиска предварително разрешение от компетентния публичен орган, а именно инспекцията по труда, при спазване на процедурата, уредена в Наредба № 5/1987 г. Целта и смисълът от подобна закрила, както се приема и в решението на Съда на Европейския съюз, е специализиран орган да извърши преценката относно това как уволнението би се отразило върху здравословното състояние на лицето и въз основа на това да вземе решение дали да разреши уволнението или не. Подобна предварителна закрила при прекратяване на служебно правоотношение поради съкращение в щата на държавен служител не е предвидена изрично в закон. Настоящият съдебен състав, като съобрази изложените от Съда на Европейския съюз в цитираното решение правни доводи и след извършен анализ на съвкупността от релевантни правила на националното право, регламентиращи положението на двете групи лица с увреждания - тези, полагащи труд по служебно правоотношение и тези, работещи по трудово такова, като се вземе предвид по-конкретно предметът на закрилата срещу уволнението, разглеждано в настоящото производство, намира, че съвкупността от приложимите правила на националното право не гарантира на държавните служители с увреждания равностойно ниво на закрила при уволнение като това, предвидено от механизма на предварителното разрешение на инспекцията по труда, що се отнася до лицата с увреждания, работещи по трудово правоотнашение в сектора на публичната администрация. Предоставената допълнителна закрила на всички хора с определен вид увреждания, установена през 1987 г., на практика нормативно не е възпроизведена за държавните служители с приемането на Закона за държавния служител през 1999 г. без изрични мотиви на вносителя за изключването й. Това положение е запазено за всички работещи на трудово правоотношение, дори и в сферата на публичната власт, и след присъединяването на Р. Б. към Европейския съюз, но липсва допустима и законосъобразна цел за различното третиране на всички хора с увреждания, за които по принцип е допустимо приемането на позитивни мерки от страна на държавата. Закрилата по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ следва да бъде разглеждана именно като такава приета от държавата допустима позитивна мярка спрямо конкретна уязвима група (полагащите труд лица, засегнати от определени болести) и следва да е приложима спрямо цялата група лица, носещи този защитим признак, а не само спрямо една част от нея, определена в зависимост от спецификите и правната регламентация на правоотношението, по което полага труд. Целта на така установената в националното законодателство позитивна мярка за компенсиране на неравностойното положение вследствие наличието на неблагоприятен фактор - болест, е да предостави закрила на засегнатите от болестта лица не в зависимост от естеството и основанието, на което е възникнало тяхното правоотношение, нито от конкретно вменените им права и задължения по него, а в зависимост от здравословното им състояние. Съобразно тези мотиви, не е налице обективна и основателна причина, която да оправдава прилагане на закрилата по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ спрямо лицата с увреждане, които полагат труд по трудово правоотношение в съответната администрация, а същевременно да не допуска прилагането ? спрямо лицата, засегнати от същото увреждане, но които изпълняват своите трудови функции по служебно правоотношение. Разликата в третирането на тези две групи лица не се основава на обективен и разумен критерий, който да е съразмерен спрямо преследваната от закона цел при установяване на особената предварителна закрила по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ. Не е налице необходима и оправдана връзка между характера на правоотношението със съответния работодател/администрация и интереса на лицето, засегнато от определено нормативно установено увреждане, да получи равноправна и ефективна закрила, съставляваща допустимо позитивно действие по смисъла на чл. 7 от Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27.11.2000 г. за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите. По изложените съображения, Върховният административен съд, състав на пето отделение установява, че в настоящия спор е налице нарушение на принципа за равно третиране, закрепен в членове 20 и 21 от Хартата за основните права на Европейския съюз, поради което и с оглед дадените от СЕС насоки в негово решение от 9 март 2017 г. по дело С-406/15, Милкова, ECLI: EU: C: 2017:198, спазването на правото на Европейския съюз, задължително както за административните, така и за правораздавателните органи на държавите членки, налага приложното поле на националните правила за закрила по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ, от която се ползват лицата с увреждания, работещи по трудово правоотношение, да се разшири, като правилата се приложат и спрямо жалбоподателя М. Й. Д. - Кръстева в качеството й на лице, имащо същото увреждане и заемащо длъжност в държавната администрация по реда на ЗДСл, спрямо което не е предвидена и приложена друга мярка, предоставяща равностойна степен на закрила. С оглед всичко гореизложено, направеното в касационната жалба възражение относно приложението на особената закрила по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ е основателно. Неспазването на приложимата процедура по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ и Наредба № 5/1987 г., свързана със задължението на работодателя да предприеме необходимите действия, преди да прекрати правоотношението със служителя, имащ съответното увреждане, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и материалния закон - основания за оспорване на процесната заповед по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК, обуславящи извод за нейната незаконосъобразност . В случая оспореният пред Върховния административен съд административен акт е постановен в нарушение на чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ и в противоречие с изискванията за равно третиране и забрана за дискриминация в областта на заетостта и упражняване правото на труд, установени с разпоредбите на Закона за защита от дискриминация и в Директива 2000/78 на Съвета от 27.11.2000 г. за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите. На основание горното, оспорената заповед на министъра на младежта и спорта като незаконосъобразна следва да бъде отменена. При този изход на спора и предвид направеното искане, основателна е претенцията на жалбоподателя в настоящото производство за присъждане на разноски по делото, поради което на основание чл. 143, ал. 1 АПК администрацията, част от която е ответната страна по спора, следва да бъде осъдена да заплати на жалбоподателя сума в размер на 510 (петстотин и десет лева), съставляваща 10 (десет) лева - държавна такса и 500 (петстотин) лева - договорено и заплатено адвокатско възнаграждение за водене на производството по делото. Водим от горното и на основание чл. 173, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение