Решение № 6925 от 10.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 12640/2014 г.

Решение № 6925 от 10.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 12640/2014 г., VII о., докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Лилия Антонова Бунева срещу решение № 3826 от 10.06.2014 г. по адм. д. № 1130/2014 г. на Административен съд София град, с което е отхвърлена подадената от нея жалба срещу решение № 173/24.01.2013 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /КПУКИ/. Излагат се касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, необоснованост и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Съдът неправилно приел, че решението не е нищожно, че не е налице нарушение на процедурните правила, на жалбоподателката не е дадена възможност да вземе становище по допълнително събраните доказателства, съдът не взел предвид, че проектът за одитен доклад е бил изготвен към 23.01.2012 г., което е установено от представените писмени доказателства, както и че в диспозитива на решението не е посочен периода на извършване на нарушението. Ответната страна счита жалбата за неоснователна. Представя писмени бележки. Излага доводи, че периодът в който Бунева е била в конфликт на интереси е ясно очертан в решението на комисията: от датата на назначаване на нейната дъщеря в одитирания обект - КФН- 01.02.2012 г. до датата, на която се е отвела от изпълнението на задължението си на основание чл. 40, ал. 3, във вр. с ал. 1 от ЗСП - 20.04.2012 г. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът дава заключение за неоснователност на жалбата. Съдът законосъобразно е приел, че поведението на жалбоподателката правилно е определено от комисията като осъществено при наличие на частен интерес в полза на свързано с нея лице по смисъла на § 1, т. 1 от ДР ЗПУКИ, след като Лилия Георгиева е започнала работа в Комисията за финансов надзор на 01.02.2012 г., а проектът на одитния доклад от извършената в Комисията за финансов надзор проверка от одитния екип на Сметната палата, ръководен от жалбоподателя е предаден на 29.02.2012 г., като не е подадена и декларация за частен интерес по конкретен повод, каквото задължение е предвидено в чл. 16 от закона (ЗПУКИ). В процесния случай законовите изисквания за облага и частен интерес са установени в производството по надлежния ред и с предвидените в закона доказателства. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е частично основателна. За да приеме, че актът е действителен, съдът е посочил, че заседанието, на което е взето оспореното решение е проведено при необходимия кворум - от заседанието е отсъствал един чл. на комисията Паскал Бояджийски, а решението е взето единодушно от всички присъстващи членове и неподписването на решението от председателя на комисията не го прави нищожно по силата на чл. 15, ал. 7 от ПОДКПУКИ. За неоснователни са приети доводите, че решението е нищожно поради нарушаване на принципа на безпристрастност на състава на комисията постановила обжалваното решение, с оглед твърдението, че синът на един от членовете на КПУКИ е на ръководна длъжност в Сметната палата. Прието е, че при издаване на заповедта не са допуснати нарушения на административно производствените правила, които да обосновават отмяна на акта. Жалбоподателката е изслушана на заседание на комисията, видно от отразеното в протокол № 132/11.12.2012 г. и депозираните писмени обяснения след проведеното заседание. Комисията, след изслушването на жалбоподателката, се е възползвала от възможността предвидена в чл. 22з от ЗПУКИ и е изискал документи от Сметната палата и от КФН, запознала се е с доклада на дирекция "Правна" в КПУКИ. Посочено е, че срокът по чл. 27, ал. 1 ЗПУКИ, съгласно който КПУКИ се произнася с решение в двумесечен срок от откриване на производството по чл. 23, ал. 1 е инструктивен, а не преклузивен и че късното връчване на постановеното решение на Комисията, не се отразява на валидността и законосъобразността на решението. Решението от комисията е взето на заседание на 24.01.2013 г. Направени са изводи, че правилно поведението на Бунева е определено като в частен интерес в полза на свързано с нея лице по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ. Установено е, че дъщеря й е започнала работа в КФН на 01.02.2012 г., а проекта на одитния доклад от извършената в КФН проверка от одитния екип на Сметната палата, ръководен от Бунева, е предаден на 29.02.2012 г. Отвод на Бунева от одитния екип е подаден пред Сметната палата едва на 20.04.2012 г. Не е подадена декларация за частен интерес по конкретен повод, каквото задължение предвижда чл. 16 ЗПУКИ. Изложени са мотиви, че след 01.02.2012 г. Бунева не е имала правото да участва в подготовката на проекто доклада и в неговото обсъждане. Дори да е изготвила проекта в края на месец януари, не е следвало да подписва писмото за представянето му на Директора на Дирекция "Одити за съответствие при финансовото управление". След възникване на обстоятелства, които могат до доведат до основателни съмнения в безпристрастността на жалбоподателката, т. е. след 01.02.2012 г. Бунева е следвало да се отведе от одитния екип и да подаде декларация за конфликт на интереси по конкретен повод. Фактът, че свързано с жалбоподателката лице е започнало работа в одитиран от нея обект, докато е траел одита, е достатъчно основание за подаване на декларация за наличието на конфликт на интереси по конкретен повод. С неотстраняването си от одитния екип Бунева е създала съмнения относно своята безпристрастност при изготвянето на проекта за одит. При липсата на публична информация за свободно работно място, за обоснован е приет извода, че Бунева, в качеството си на ръководител на одитния екип проверяващ КФН е получила информация за свободното работно място, което от своя страна е довело до създаване на предимство за дъщеря й, и оказване на подкрепа за нея за започването на работа. По делото не са представени доказателства, които да докажат по какъв начин Георгива е разбрала за свободното работно място, за да кандидатства за него. Решението е частично неправилно относно решението на КПУКИ по пункт 1 и правилно относно решението на КПУКИ по пункт 2 и 3 . Правилно е прието от съда, че процесното решение е издадено от компетентен орган, в рамките на правомощията му с оглед разпоредбата на чл. 22а, ал. 1, чл. 27, ал. 2 от ЗПУКИ. Неоснователни са доводите на жалбоподателката, че постановеното решение е нищожно, тъй като не е подписано от председателя на КПУКИ. Съгласно чл. 22а, ал. 2 ЗПУКИ комисията се състои от петима членове. Заседанието на комисията е проведено при съответния кворум повече от половината от всички членове. Спазени са изискванията на чл. 22ж, ал. 2 ЗПУКИ заседанията на комисията да се провеждат при кворум повече от половината от всички членове и решенията да се вземат с мнозинство повече от половината от всички членове с явно гласуване. На заседание на комисията са присъствали четирима члена, всички са гласували за решението. Обстоятелството, че последствие решението не е подписно от председателя на комисията, който е участвал в гласуването, не води до нищожност на решението, тъй като решението е подписано от необходимото мнозинство за вземане на решението, от трима членове на комисията поради което е валидно. Не е налице нарушение на Правилника за организацията и дейността КПУКИ /ПОДКПУКИ/. Както е посочено в чл. 15, ал. 7 от правилника, решенията на комисията се подписват от всички членове, участвали в гласуването. Неподписване на решение от чл. от комисията при спазване на необходимия кворум и мнозинство не се отразява на валидността на решението. Правилно е прието, че при издаване на заповедта не са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и че срокът по чл. 27, ал. 1 е инструктивен, а не преклузивен. Не са нарушени права на страната в административното и съдебно производство, тя е могла да изложи становището си и да участва в събирането на доказателства. Твърдяното обстоятелство, че в Сметната палата работи син на чл. на КПУКИ, не води до нищожност на решението на КПУКИ, тъй като в съдебното производство се преценяват обективните предпоставки за наличие на нарушения по ЗПУКИ. Съгласно чл. 8, изр. първо ЗПУКИ лице, заемащо публична длъжност, няма право да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни или разследващи функции или да налага санкции в частен интерес. В случая е посочена хипотезата на предложение първо и второ - няма право да участва в подготовката и обсъждането на актове в частен интерес. С решението на КПУКИ е установен конфликт на интереси по отношение на Лилия Антонова Бунева, тъй като в качеството си лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ е участвала в подготовката и обсъждането на акт - проект за Одитен доклад № 0200108911 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на КФН за периода 01.01.2010 г. до 30.09.2011 г. в частен интерес на Лилия Владимирова Георгиева, свързано с нея лице по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ - нарушение на чл. 8, изр. 1, предл. 1 и 2 от ЗПУКИ във връзка с чл. 35 от ЗПУКИ. Установено е неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ от Лилия Антонова Бунева като лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ, във връзка с изготвянето на проект за Одитен доклад № 0200108911 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на КФН за периода 01.012010 г. до 30.09.2011 г. - нарушение на чл. 16, ал. 1, във връзка с чл. 37 от ЗПУКИ. Установен е конфликт на интереси по отношение на Лилия Антонова Бунева като лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 25 от ЗПУКИ за това, че като ръководител одитен екип за извършване на одит за съответствие при финансовото управление на Комисия за финансов надзор за периода 01.01.2010 г. до 30.09.2011 г., е използвала информация в частен интерес на свързаното с нея по смисъла на § 1, т. 1 от ДР ЗПУКИ лице, получена при изпълнение на правомощията и задълженията й по служба- нарушение на разпоредбата на чл. 10, ал. 1 от ЗПУКИ във връзка с чл. 35 от ЗПУКИ. Относно датата на изготвяне на проекта за одитен доклад следва да се има предвид, че в решението на КПУКИ /стр. 6, абзац 4/ е посочено, че проектът на одитен доклад е подписан от Лилия Бунева като ръководител на одитния екип и от членовете на одитния екип на 23.01.2012 г. В представеното заверено копие на одитния доклад до датата 23.01.2012 г. са положени подписите на тримата членове на одитния екип. По преписката е налице докладна записка от Лилия Бунева, до зам. председателя на Сметната палата в която е посочено, че към 21.01.2012 г. екипът е приключил одита в КФН, като е изготвен проект на одитен доклад. Посочено е в доклада, че оставащите 17 работи дни не са достатъчни за проверка дейността на КПНРО, поради което е поискано разпореждане за удължаване на срока за извършване на одита с 10 работни дни, до 01.03.2012 г. Според посочените в докладната записка оставащи 17 работни дни и 10 работни дни до 01.03.2012 г. следва, че докладната записка е изготвена на 23.01.2012 г. Със заповед № ОД-2-089 от 14.10.2011 г. на зам. председателя на Сметната палата е възложено на одитния екип да извърши одит за съответствие при финансовото управление на КФН и КПНРО, като ръководителят на одитния екип да изготви проекта на одитен доклад до 14.02.2012 г. Със заповед № ОД-2-005 от 23.01.2012 г. на зам. председателя на Сметната палата е определен нов срок за изготвяне на проекта на одитния доклад 29.02.2012 г. Следва да се приеме, че е удължен срокът за изготвяне на проектът на одитен доклад и за двата одитирани обекта. На заглавната страница на проекта за одитен доклад за извършен одит за съответствие при финансовото управление на КФН за периода от 01.01.2010 г. до 30.09.2011 г. е посочен м. януари 2012 г. последната 55 стр. от доклада е с дата 23.01.2012 г. и е подписана от одитния екип: Лилия Бунева, Велислава Вълкова и Малина Малчева. С писмо с вх. № 08-33-55/29.02.2012 г. на ръководителя на одитния екип до ид директора на Дирекция "Одити за съответствие при финансовото управление" са представени текущите одитни досиета за извършен одит за съответствие при финансовото управление на КФН и КПНРО. Следователно проектът за одитен доклад на КФН е изготвен от одитния екип на 23.01.2012 г. и е изпратен, внесен в Сметната палата на 29.02.2012 г., заедно с проекта за одитен доклад на другия обект. Лилия Георгиева е назначена като "стажант-одитор" в КФН по силата на срочен трудов договор № Р-07-24/31.01.2012 г., считано от 01.02.2012 г. Към 1.02.2012 г. одитната проверка е била на фаза предварителен одитен доклад, който не е бил представен на директора на дирекция "Одити за съответствие при финансово управление". Изложени са мотиви от КПУКИ, че в в рамките на законовите си правомощия Бунева е изготвила и подписала проекта на одитен доклад № 0200108911 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на КФН за периода 01.01.2010 г. до 30.09.2011 г. Посочено, че "подготовката" по смисъла на чл. 8 ЗПУКИ се изразява в извършване на действия във връзка и целящи приемането на юридически акт, без да финализират процедурата, а "обсъждането" е например изказано мнение при дебат в работна група, изказване в хода на заседание на колективен орган и др. Комисията е посочила в мотивите си, че доколкото проектът на одитен доклад по чл. 43 от ЗСП (отм.) представлява властнически акт, който обобщава резултатите от предвидените в ЗСП контролна процедура, същият е и "акт" по смисъла на чл. 8, изр. 1 от ЗПУКИ. Хронологически проектът за одитен доклад като писмен акт е изготвен в писмен вид и подписан на 23.01.2012 г. от одитния екип, на 31.01.2012 г. е сключен трудовият договор с Георгиева, а на 29.02.2012 г. проектът е внесен в Сметната палата. Жалбоподателката не е участвала в обсъждането на проекта по чл. 43 от ЗСП при условията на конфликт на интереси, с тъй като проектът е бил подписан от одитния екип на 23.01.2012 г., преди сключването на трудовия договор от 1.02.2012 г. Тъй като към 1.02.2012 г. проектът на одитния доклад не е бил предаден, а е изпратен на 29.02.2009 г., следва да се приеме, че на 29.02.2009 г. жалбоподателката е участвала в подготовката на проекта, като го е изпратила в Сметната палата. Внасянето на проекта за одит в Сметната палата е част от подготовката на проекта за одит и представлява внасяне на предложение за приемане на проекта. В решението си комисията е посочила като акт по чл. 8 ЗПУКИ - проектът за одитен доклад изготвен от одитния екип по чл. 43 от ЗСП (отм.). Проектът е бил изготвен в писмен вид на 23.01.2012 г. и подписан от одитния екип, поради което след 1.02.2012 г. жалбоподателката не е участвала в съставянето и обсъждането на проекта по чл. 43 от ЗСП, а преди 1.02.2012 г. Проектът за одитен доклад на КФН е внесен в този вид на 29.02.2012 г., заедно с проекта за одитен доклад на КПНРО, в срока за представянето му на 29.02.2012 г. Посочено е, че извършеният от ръководения от Бунева одитния екип, одит на КФН е продължил до 29.02.2012 г. (датата на предаване на проекта на одитен доклад от Бунева като ръководител на одитния екип). Писмото от 29.02.2012 г., с което проектът за одит е внесен в Сметната палата преставлява дейстие по подготовка на проекта за одит, осъществяващо хипотезата на предложение първо на чл. 8, ал. 1 ЗПУКИ. Посочено е мотивите на КПУКИ, че Бунева е осъществила хипотезата на предл. 1 и 2 на чл. 8, изр. 1 от ЗПУКИ, тъй като е съставила проекта на одитен доклад и участвала в обсъждането на съдържанието му, но след 1.02.2012 г. действието което е извършила е внасяне с писмо на проекта за одитен доклад. Жалбоподателката не е съставила проекта на одитен доклад и не е участвала в обсъждането на съдържанието му след сключване на трудовия договор от 1.02.2012 г., тъй като писменият проект за одит е бил изготвен на 23.01.2012 г. подписан от одитния екип, но след сключването на трудовия договор, на 29.02.2012 г. е внесла проекта за одитен доклад в Сметната палата, поради което правилно е прието от комисията, че е участвала в подготовката на проект за одитен доклад. Съгласно чл. 16. ЗПУКИ лице, заемащо публична длъжност, подава декларацията по чл. 12, т. 4, когато има частен интерес във връзка с изпълнение на свое правомощие или задължение по служба. Декларацията по ал. 1 се подава преди започването или по време на изпълнението на правомощието или задължението по служба. Правилно е прието от съда, че е налице второто нарушение, че след 1.02.2012 г. е било налице задължение за подаване на декларация по ЗПУКИ, тъй като проектът за одитен доклад не е бил предаден. Посочено е в решението на комисията / стр. 13, абзац 2/, че не установява Бунева да е подала декларация по чл. 12, т. 4 от закона. Подадената от нея молба на 20.04.2012 г. е за отвод по реда на чл. 40, ал. 3, във връзка с ал. 1 от ЗСП. Тя не е идентична с декларирането на частен интерес по конкретен повод по смисъла на чл. 12, т. 4 ЗПУКИ или с отвода по смисъла на чл. 19 от закона. Посочено, че е подадена значително след представянето на проекта за Одитен доклад на директора на Дирекция "Одити за съответствие при финансовото управление"- писмо вх. № 08-33-55/29.02.2012 г. След 01.02.2012 г. Бунева е следвало да подаде декларация за конфликт на интереси по конкретен повод и да не подписва писмото за представянето на одитния проект на Директора на Дирекция "Одити за съответствие при финансовото управление", както е посочил административния съд. Установеният частен интерес на лицето, заемащо публична длъжност и възникналото към 01.02.2012 г. трудово правоотношение на свързаното с него лице е предпоставило и задължението му да подаде декларация за частен интерес по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ в срока по чл. 16, ал. 2 от закона. Неподаването на декларация е във връзка с изготвянето на проекта за одитен доклад, тъй като изпращането на писмото до Сметната палата от 29.02.2012 г. за внасяне на проекта е във връзка с изготвянето на проект за Одитен доклад. Налице е и третото констатирано нарушение. Съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗПУКИ лице, заемащо публична длъжност, няма право да използва или разрешава използването в частен интерес на информация, получена при изпълнение на правомощията или задълженията му по служба, докато заема длъжността и една година след напускането, освен ако в специален закон е предвидено друго. Установено е, че при извършване на одита на КФН Бунева е имала пълен достъп до информация относно длъжностните щатно и поименно разписания на одитирания орган, броя на всички заети и свободни работни места и служебния статут на служителите - по трудово и служебно правоотношение. Информацията е получена от нея във връзка с изпълнение на служебните й задължения като лице, заемащо публична длъжност - ръководител на одитен екип. Воден от изложеното, Върховният административен съд, седмо отделение