Решение № 1784 от 17.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12912/2015 г.

Решение № 1784 от 17.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12912/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от "Булброкърс" ЕАД - гр. София, представлявано от изпълнителния директор Р. Г. Р., против решение № 9866/25.09.2015 г., постановено по адм. дело № 2771/2015 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, с което е отхвърлена жалбата на дружеството против решение № 73-ИП/04.02.2015 г. на заместник-председателя на Комисията за финансов надзор /КФН/, ръководещ управление "Надзор на инвестиционна дейност". Касаторът поддържа, че решението е неправилно като постановено при нарушение на материалния закон и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По подробни съображения, изложени в жалбата и в съдебно заседание - чрез пълномощника адв. Йорданова, касаторът моли решението да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъде отменен обжалвания административен акт. Ответникът по касационната жалба - заместник-председателят на Комисията за финансов надзор, ръководещ управление "Надзор на инвестиционна дейност", оспорва жалбата по съображения, изложени в писмени бележки от процесуалния представител юрисконсулт Л. Г.. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, като излага съображения за правилност на съдебното решение. Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия, като прецени наведените в жалбата касационни основания и доказателствата по делото и извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Върховния административен съд, тричленен състав на седмо отделение е отхвърлена жалбата на "Булброкърс" ЕАД, гр. София против решение № 73-ИП/04.02.2015 г. на заместник-председателя на КФН, ръководещ управление "Надзор на инвестиционната дейност", с което на дружеството е наложена принудителна административна мярка в 7-дневен срок да представи дневник на нарежданията на своите клиенти, дневник на сключените сделки от 01.01.2012 г. до датата на представяне, както и пълен регистър на клиентите, включително прекратените договори, на електронен носител, във формат ексел, подписани с електронен подпис като всеки реквизит на записа се съдържа в отделно поле, съгласно приложения. За да постанови този акт съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в изискуемата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалния закон и с целта на закона. От събраните по делото доказателства се установява изпълнението на предпоставките по чл. 118, ал. 1, т. 1 от Закона за пазарите на финансови инструменти /ЗПФИ/ - възпрепятстване на контролните органи, назначени със заповед на заместник-председателят на Комисията за финансов надзор, ръководещ управление "Надзор на инвестиционна дейност", да упражнят контрол на дейността на инвестиционния посредник "Булброкърс" ЕАД относно спазване на различни закони, сред които и Закона за пазарите на финансови инструменти, което е осъществено чрез бездействие - непредставяне на искания формат информация. Съдът е изложил, че в рамките на извършваната проверка контролните органи разполагат с правомощия да изискват данни за дейността на инвестиционния посредник и в случая е изискана именно такава информация, която е пряко свързана и относима към дейността на посредника по ЗПФИ. Във връзка с възражението на жалбоподателя, че поисканата информация се отнася за период по-дълъг от периода, за който, при евентуални нарушения, може да се ангажира административно-наказателната му отговорност, съдът е посочил, че правомощията на контролните органи не са ограничени в рамките на срока по чл. 34 ЗАНН, а самата проверка не е ограничена със срок и затова няма пречки да се изиска информация и за предходни периоди, които вече са били предмет на проверка, стига същата по предмет и формат информация да не е била вече предоставена на органа. Съдът е посочил, че исканата информация е била предоставена на органа, но в различен формат - информация е предоставена на 12.01.2015 г. на електронен носител неструктурирано, което я прави неизползваема за целите на надзора. Във връзка с възражението на жалбоподател, че той е свободен да ползва какъвто прецени софтуерен продукт за изпълнение на нормативните си задължения за регистрация, отчетност и съхраняване на информация, съдът е посочил, че тази свобода на преценката не го освобождава от задължението да предостави на надзорния орган нормативно определената информация във вид, който позволява на органа да проследи спазването на нормативните изисквания. Наред с това съдът е обосновал извода, че видът на принудителната административна мярка е съобразен с материалния закон, тъй като мярката е конкретна, цели предотвратяване и отстраняване на нарушение, а освен това е изпълнима, доколкото информация с исканото съдържание и формат вече е била представена на органа, но само за част от определения период. Мярката освен това е в съответствие с целта на закона, тъй като без предоставянето на исканата информация контролният орган не би могъл да изпълни законовите си задължения и да гарантира изпълнение на целите, предвидените в чл. 1, ал. 2 ЗПФИ. Наложената мярка е съразмерна и не създава непропорционална административна и финансова тежест за жалбоподателя. Настоящият касационен състав намира, че обжалваното съдебно решение е правилно. Пред първоинстанционният състав на Върховния административен съд е оспорено решение № 73-ИП/04.02.2015 г., издадено от заместник-председателя на КФН, ръководещ управление "Надзор на инвестиционната дейност", за налагане на принудителна административна мярка на "Булброкърс" ЕАД - гр. София, на основание чл. 118, ал. 1, т. 1 ЗПФИ, с която дружеството като инвестиционен посредник е задължено в седемдневен срок от получаване на решението да представи в Комисията за финансов надзор: 1. дневник на нарежданията на своите клиенти и дневник на сключените сделки за периода от 01.01.2012 г. до датата на представяне в КФН във формат ексел /excel/ на електронен носител, подписани с електронен подпис на представляващ дружеството; информацията следва да е предоставена като всеки реквизит на записа се съдържа в отделно поле, съобразно приложение № 1; 2. пълен регистър на клиентите, включително относно клиенти, прекратили договорите си във формат ексел /excel/, на електронен носител, подписани с електронен подпис на представляващ дружеството; информацията следва да е предоставена като всеки реквизит на записа се съдържа в отделно поле съгласно приложение № 2. От фактическа страна по делото е безспорно установено, че "Булброкърс" ЕАД е инвестиционен посредник по смисъла на чл. 5 ЗПФИ; със заповед № 164/10.05.2014 г. на заместник-председателят на КФН, ръководещ управление "Надзор на инвестиционната дейност" е наредено извършването на проверка на "Булброкърс" ЕАД за спазване на изискванията на Закона за Комисията за финансов надзор, Закона за публично предлагане на ценни книжа, Закона срещу пазарните злоупотреби с финансови инструмент и Закона за мерките срещу изпирането на пари и актовете по прилагането им; заповедта е изменяна последователно със заповеди № 182/26.05.2014 г. и № 14/13.01.2015 г., с които са променени членове от състава на комисията. В хода на проверката - на 20.11.2014 г., от "Булброкърс" ЕАД са изискани: дневник на нарежданията и дневник на сделките в ексел формат за периода от 01.01.2012 г. до датата на предоставяне, подписани с електронен подпис, както и пълен регистър на клиентите, включително относно клиенти, които са прекратили договорите, подписан с електронен подпис; на 27.11.2014 г. от дружеството са представени дневник на нарежданията и дневник на сделките за периода 13.05.2014 г. - 26.11.2014 г. и списък на клиенти, сключили договори в периода 14.04.2014 г. - 20.11.2014 г., като информацията е представена структурирано - всеки реквизит от дневниците се съдържа в отделно поле. Дружеството е уведомено на 22.12.2014 г. за откритото административно производство за налагане на принудителна административна мярка - задължаване за представяне на пълния обем информация. На 12.01.2015 г. дружеството е представило исканата информация, но неструктурирано - различната по вид информация е събрана в едно поле. На 20.01.2015 г. откритото административно производство за налагане на принудителна административна мярка е прекратено; на същата дата дружеството е уведомено за откриването на ново административно производство за налагане на принудителна административна мярка - задължение за представяне на информация - дневник на нарежданията на клиентите и дневник на сделките за периода от 01.01.2012 г. до датата на предоставяне и пълен регистър на клиентите, включително относно клиенти, които са прекратили договорите, във формат ексел, на електронен носител, подписани с електронен подпис, като е посочено изискването при предоставянето на информацията всеки реквизит на записа да се съдържа в отделно поле съобразно приложения № 1 и № 2. Безспорно е по делото, че "Булброкърс" ЕАД не е представило поисканата информация в посочения формат, което се потвърждава и от съдържанието на приложения по делото електронен носител. От дружеството е подадено възражение против искането, а на 04.02.2015 г. е издаден оспорения пред съда административен акт - решение № ИП-723 на заместник-председателя на КФН, ръководещ управление "Надзор на инвестиционна дейност". От правна страна, в разпоредбата на чл. 118, ал. 1, т. 1 ЗПФИ, посочена като правно основание за издаване на оспорената принудителна административна мярка, е предвидено, че когато установи, че инвестиционен посредник или регулиран пазар, негови служители, чл. на управителен или на контролен орган на инвестиционния посредник, лица, които по договор изпълняват ръководни функции, лица, които сключват сделки за сметка на инвестиционния посредник, както и лица, притежаващи квалифицирано участие, са извършили или извършват дейност в нарушение на този закон, на Регламент /ЕС/ № 575/2013, на актовете по прилагането им, на правилника или други одобрени от заместник-председателя вътрешни актове на регулираните пазари на финансови инструменти, на решения на комисията или на заместник-председателя, както и когато се възпрепятства упражняването на контролна дейност от комисията или от заместник-председателя или са застрашени интересите на инвеститорите, комисията, съответно заместник-председателят може да /т. 1/ ги задължи да предприемат конкретни мерки, необходими за предотвратяване и отстраняване на нарушенията, на вредните последици от тях или на опасността за интересите на инвеститорите, в определен от нея срок. В случая извършването на контрол по спазването на нормативните изисквания по конкретно посочени актове /нормативни и вътрешни/ от страна на "Булброкърс" ЕАД като инвестиционен посредник е възложено на комисия, определена с нарочна заповед на заместник-председателя на КФН, ръководещ управление "Надзор на инвестиционна дейност" и в рамките на тази проверка от контролните органи е изискано предоставянето на информация от проверяваното дружество, като са поставени изисквания към обема на информацията /съдържание и времеви обхват/ и формата, в който следва да бъде предоставена. Поисканата от дружеството информация /с писмо от 20.11.2014 г./ не е предоставена в пълен обем, като на 27.11.2014 г. същото е предоставило исканата информация само за част от периода /не са представени списък на клиентите от периода преди 14.04.2014 г. и дневник на нарежданията и дневник на сделките относно сделки, сключени в периоди 01.01.2012 г. - 12.05.2014 г./, а при последвалото повторно изискване на информацията, с конкретни указания относно формата, в който следва да бъде предоставена - структурирано, като различните по характер данни се посочат в отделни полета, с оглед възможността за последващата им обработка и анализиране, на 12.01.2015 г. от дружеството е предоставена исканата информация, но неструктурирано, като различни по своя характер данни са посочени общо, без практическа възможност за последваща обработка на информацията и анализиране на данните за целите на проверката. Предвид тези фактически обстоятелства, по които не се спори, правилна е преценката на първоинстанционния състав на съда, че "Булброкърс" ЕАД е възпрепятствал с бездействието си извършването на проверка от заместник-председателя на КФН, ръководещ управление "Надзор на инвестиционна дейност", чрез назначената от него нарочна комисия, относно спазването на нормативните актове и вътрешните актове, посочени в чл. 118, ал. 1 ЗПФИ. Възражението на жалбоподателя, че е останала неизяснена необходимостта от представяне на исканите данни, е неоснователно. Информацията, която е поискана се отнася до дейността на "Булброкърс" ЕАД като инвестиционен посредник съгласно изискванията по описаните в заповедта нормативни актове, а съгласно чл. 18, ал. 1 от Закона за Комисията за финансов надзор /ЗКФН/ при осъществяване на правомощията си определените по надлежния ред длъжностни лица на комисията, с оглед на възложените им задачи, имат право да изискват данни за дейността на инвестиционния посредник. В чл. 1, ал. 2 ЗКФН е дадено определение за "финансов надзор" и според т. 1, такъв е и надзорът на дейността на инвестиционните посредници съгласно посочените в определението нормативни актове, сред които и Законът за пазарите на финансови инструменти, а съгласно ал. 3, т. 2 и т. 3 на същия член, Комисията за финансов надзор, нейните органи и оправомощени длъжностни лица упражняват надзор чрез извършване на проверки по документи и на място върху дейността на лицата по ал. 2 и чрез прилагане на принудителни административни мерки и налагане на административни наказания. От описанието на поисканата от инвестиционния посредник информация е видно, че тя е пряко относима към дейността на посредника по Закона за пазарите на финансови инструменти, Закона за Комисията за финансов надзор, Закона за публично предлагане на ценни книжа, Закона срещу пазарните злоупотреби с финансови инструмент, Закона за мерките срещу изпирането на пари, която е предмет на възложената проверка. Обстоятелството, че надзорният орган не е отговорил писмено на искането на "Булброкърс" ЕАД да аргументира необходимостта от представяне на поисканите данни, не обосновава извода, че искането за предоставяне на посочените данни противоречи на закона, както се поддържа в касационната жалба. Твърдението на касатора, че искането за предоставяне на данните /които според касатора на практика представлявали цялата база данни на дружеството/ в искания формат /в незащитен вид, позволяващ копиране и разпространение/ сочи на превратно упражняване на права от страна на надзорния орган, не може да бъде споделено. От данните по делото не може да се направи обоснован извод, че е поискана информация, която е неотносима за целите на контролната дейност или че не е необходима за осъществяване на тази дейност. Както се посочи по-горе, в рамките на предоставените му по закон надзорни правомощия, надзорният орган може да изисква от поднадзорното лице предоставяне на информация за осъществяваната от него дейност като инвестиционен посредник, а изисканата в случая информация е именно такава. В тази връзка следва да бъде споделено становището на първоинстанционния съд, че контролните правомощия на органа не се ограничават в рамките на срока по чл. 34 ЗАНН, в който може да бъде образувано административно-наказателно производство за нарушение по Закона за пазарите на финансови инструменти, тъй като поначало надзорната дейност не се свежда само до преценка дали има основание за търсене на такава отговорност. Не може да бъде споделено становището на касационния жалбоподател, че искането да бъде предоставена информация в указания в оспореното решение обем и формат има за цел впоследствие тази информация да бъде използвана неправомерно. При липсата на каквито и да било конкретни обстоятелства, които да обосновават или поне да навеждат на извода, че правомощията на надзорния орган са упражнени превратно /поради искането да се предостави информация в посочения обем и в определен формат/, твърдението на касационния жалбоподател, че искането за предоставяне на информация за такъв дълъг период от време и в конкретно посочения формат преследва цели, различни от законовите, се възприема единствено като защитна теза, която има за цел да оправдае неизпълнението на задължението за предоставяне на информация на надзорния орган. Съгласно чл. 24, ал. 1 ЗКФН, информацията, която комисията създава и получава във връзка с изпълнението на нейните функции и която представлява търговска, банкова или друга защитена от закона тайна или чието разгласяване ще увреди търговския интерес на поднадзорните лица, е професионална тайна, а в ал. 5 на същия чл. е предвидено, че с изключение на случаите, когато лицето, предоставило информация, представляваща професионална тайна, е дало изрично съгласие тя да бъде използвана и за други цели, информацията може да бъде използвана от комисията и нейните органи само във връзка с изпълнението на нейните функции, описани в т. т. 1 - 3. Неоснователно е оплакването в касационната жалба, че с изискването на информацията в ексел формат се създават предпоставки за налагане на господстващо положение на едно търговско дружество /собственикът на програмния продукт, включващ програмата ексел/. В оспорената пред съда принудителна административна мярка не е давано предписание, нито е вменено задължение на "Булброкърс" ЕАД да поддържа информацията си в ексел формат, като използва определен програмен продукт. В акта е дадено указание в какъв формат да бъде предоставена информацията за целите на осъществяване на надзорната дейност от страна на КФН, което не означава, че дружеството е задължено да създава и да съхранява информацията си в този формат. Отделно от това стои въпросът дали въвеждането на вече съществуващата информация в искания от надзорния орган формат за целите на предоставянето на тази информация на същия орган, е трудоемко за поднадзорното лице. В съдебното производство не са направени твърдения за такова обстоятелство, нито са представени доказателства в тази връзка, но дори и да се приеме, че въвеждането на информацията в искания формат изисква ангажиране на усилия и време, то това следва да се приеме за оправдано от гледна точка на защитата на обществения интерес, която се цели с осъществяването на финансовия надзор на инвестиционните посредници. Както правилно е заключил първоинстанционният съд, искането за предоставяне на информация в посочения обем /с оглед времевия период, за който е поискана/ и формат /структурирано/ има за цел да осигури възможност за проследимост и за отчетност на надзорните дейности, а непредставянето на поисканата информация в посочения формат обективно възпрепятства дейността на компетентните длъжностни лица, тъй като неструктурирания вид, в който е предоставена не позволява проследяване на взаимоотношенията между посредник и клиент. По изложените съображения, не са налице твърдяните касационни основания за отмяна, а при извършената служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК не се установиха основания за нищожност или недопустимост на съдебното решение, поради което същото е валидно, допустимо и правилно и следва да бъде оставено в сила. Разноски пред настоящата инстанция не са претендирани, поради което съдът не се произнася по възлагането им. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия