Решение № 12155 от 26.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 4380/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд /ДФ/ "Земеделие", против решение 33/26.01.2021г., постановено по адм. дело 220/2020г., на Административен съд Смолян, с което е отменен Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ 21/312/02702/301/04/01, изх. 01-6500/8543 от 19.06.2020г. Твърди се, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Според касатора съдът правилно е достигнал до извод, че за процесния период едноличният търговец не е изпълнил предварително заложените в плана част за устойчива заетост т.е. не са изпълнени заложените в бизнес плана нива на одобрените индикатори и това е основание за налагане на санкция по чл. 46 от Наредба 30/11.08.2008г. Неправилно обаче съдът е достигнал до извода, че оспорения АУПДВ е издаден при допуснати съществени административнопроцесуални нарушения неправилно органа е процедирал по реда на ЗПЗП, а е трябвало да издаде акт по реда на чл. 73 и сл. от ЗУСЕСИФ. Касаторът твърди, че ЗУСЕСИФ е неприложим, тъй като конкретния случай попада извън приложното поле на чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП, с оглед § 12, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗПЗП. Производството срещу търговеца е започнало при действието на Наредба 29/11.08.2008г., поради извършването на проверки и установяването на нарушенията през мониторинговия период, като следва да се приеме, че производството е започнало с подаване от страна на бенефициента на заявление за подпомагане. При това положение дори да се приеме, че производството по издаване на оспорения акт е започнало след изтичане на периода на мониторинга, то не това производство се визира в § 12, ал. 1 от ПЗР ЗИД ЗПЗП, а производството започнало с подаване на заявление за подпомагане по мярка 312. Тъй като производството е започнало преди влизане в сила на ЗИД ЗПЗП, то следва да се довърши по реда на ЗПЗП вр. с ДОПК и приложимата Наредба 29/11.08.2008г., а не по реда на ЗУСЕСИФ. Сочи се, че съдът неправилно е посочил дата за край на мониторинговия период, съобразно датата за сключване на договора, тъй като не е отчел, че при включени СМР в бизнес плана на бенефициента, той е длъжен да поддържа икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период от 10 години. Съответни на тези задължения са и правомощията на Фонда да следи за спазването им. Касаторът твърди още, че при неспазване на клаузите на договора се установява нарушение на изпълнението му, което попада в обхвата на чл. 27, ал. 7 от ЗПЗП и следва да се издаде АУПДВ, а не и акт по реда на чл. 73 и сл. от ЗУСЕСИФ. Погрешно е прието от съда, че в мотивите към оспорения акт изрично е посочено нарушение представляващо неизпълнение на заложените в одобрения бизнес план индикатори. Моли съда да отмени решението на АС Смолян и да постанови друго с което да отхвърли жалбата на ЕТ срещу процесния АУПДВ. Претендират се разноски за две съдебни инстанции. Ответникът ЕТ А. Забитев чрез процесуален представител оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска от съда да остави в сила решението на административния съд. Претендира разноски за адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, осмо отделение, след като прецени наведените в касационната жалба доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, е допустима. Разгледана по същество е неоснователна, поради следните съображения: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред Административен съд Смолян е бил АУПДВ 21/312/02702/301/04/01, изх. 01-6500/8543 от 19.06.2020г., издаден от изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". С него на основание чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба 29/11.08.2008г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013г. /Наредба 29/11.08.2008г./ във връзка с неизпълнение на чл. 2 и чл. 16, ал. 2 от същата наредба и т. 8.1 от договор 21/312/02702 от 28.10.2014г., изразяващо се в неизпълнение на бизнес плана в частта му за приходите, е установено публично държавно вземане на ЕТ А. Забитев" в размер на 264 681.87лв. с лихва от датата, на която изтича срокът за доброволно плащане. Административният съд е приел, че оспорването е допустимо, а АУПДВ е издаден от компетентен административен орган съгласно чл. 20а, ал. 5 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, в писмена форма с реквизитите по чл. 59, ал. 2 АПК. След като е обсъдил установените по делото факти, съдът е счел акта е издаден при съществено нарушение на административнопроцесуалните правила и при неспазване на установената форма издателят на акта е процедирал по реда на ЗПЗП, вместо да издаде акт в производство по чл. 73 и сл. от ЗУСЕСИФ. Първоинстанционния съд е посочил, че установяването на публични вземания се извършва по реда и от органа, определен в съответния закон, като в конкретния случай това е ЗПЗП и по специално чл. 27, ал. 6 и ал. 7 и чл. 20а, ал. 5 и ал. 6. Прието е, че след изменението на ЗПЗП /ДВ бр. 51/2019г., в сила от 28.06.2019г./ следва да се разграничават случаите в които публичните вземания по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони се установяват с решение за финансова корекция и с акт за установяване на публично държавно вземане. Прието е, че в конкретния случай е установено безспорно нарушение касаещо неизпълнение на заложените в одобрения бизнес план индикатори, което води до неизпълнение на мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони и представлява основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ. Според съда при наличие на основание по чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП вр. чл. 70, ал. 1, т. 1-9 от ЗУСЕСИФ дължимостта на подлежащата на възстановяване финансова помощ се установява с решение за налагане на финансова корекция, а не с АУДПВ по реда на чл. 166, ал. 2 от ДОПК. Допуснатото нарушение на административнопроцесуалните правила е съществено тъй като засяга материалноправните основания за установяване дължимостта на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ. С оглед на горното съдът е отменил оспорения пред него административен акт. Решението е правилно. Правилен е и извода на съда за допуснато нарушение на процедурата и вида на обжалвания акт. На основание § 12 от ПЗР на ЗИДЗПЗП /бр. 2. /2018г. / и § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ /ДВ бр. 58/2017г., в сила от 18.07.17г., изм. ДВ, бр. 2/2018г., към момента на издаване на оспорения акт/, § 12 на от ПЗР на ЗИДЗПЗП не намира приложение. След изменението ЗПЗП с ДВ бр, 51/2019г. в сила от 28.06.2019г., разпоредбата на чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП изрично препраща към ЗУСЕСИФ. Съгласно § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП, обн. ДВ, бр. 2/2018г., започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от ПРСР за периода 2007 - 2013г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от ПРСР за периода 2014 - 2020г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг. Договорът е сключен на 28.10.2014г., като според § 1, т. 2 от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ "мониторингов период" за договорите, сключени преди 1 януари 2015г., е пет години, считано от датата на сключването му. В случая мониторинговия период е изтекъл през месец октомври 2019г., на същата дата на която е образувано и административното производство 28.10.2019г., с изпращане на писмо изх. 01-6500/8543. Неправилно в касационната жалба се сочи, че административното производство следва да се счита за образувано с подаване от бенефициента на заявление за подпомагане, като предвид на това е приложима нормата на § 12, ал. 1 от ПЗР ЗИДЗПЗП. Според настоящата касационна инстанция административното производство се счита за образувано именно с изпращане на уведомление по чл. 26 от АПК до търговецът за започване на производството, предвид нормите на чл. 25, ал. 2 и ал. 3 от АПК. /в такъв смисъл са и решение 11027/02.11.2021г., постановено по адм. дело 3853/2021г.; решение 10584/19.10.2021г., постановено по адм. дело 3987/2021г.; решение 8695/19.07.2021г., постановено по адм. дело 2647/2021г., всички на ВАС/. Сочената от касатора практика на ВАС, в която се приема, че от значение за прилагане на § 12, ал. 1 от ПЗР ЗИДЗПЗП е датата на издаване на Наредба 14/28.05.2015г., по реда на която се извършва кандидатстването е несподеляема, с оглед актуалната практика на ВАС по идентични казуси, както и с оглед на факта, че тази практика касае производство по отпускане на помощ по друг подзаконов акт, а в конкретния случай производството касаещо търговеца е по реда на Наредба 29/11.08.2008г. Неправилно в касационната жалба се сочи, че мониторинговия период е 10 годишен, предвид нормата на чл. 16, ал. 2 от Наредба 29/11.08.2008г., тъй като разпоредбата касае изискването към проекта, а именно, че при СМР икономическата жизнеспособност и устойчивост залегнали в бизнес плана следва да се доказват за посочения по-горе период, но не, че Фондът има право да извършва последващи проверки за период от 10 години от сключване на договора. Изрично законодателят е уредил продължителността на мониторинговите периоди в § 1, т. 2, бук. а и бук. б в зависимост от датата на сключване на договора. В конкретния случай, както се посочи, договора с ЕТ А. Забитев е сключен преди 01.01.2015г., и за него е меродавен мониторингов период от 5 години от сключване на договора. Този период е изтекъл на същата дата на която е изпратено уведомлението за започване на административното производство. Съгласно чл. 166, ал. 1 от ДОПК установяването на публични вземания се извършва по реда и от органа, определен в съответния закон. В конкретния случай съответният закон - чл. 27, ал. 6 и ал. 7 и чл. 20а, ал. 5 и ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ /ред. от ДВ бр. 51/2019г., в сила от 28.06.2019г./ - съдържа уредба на реда и органа, който установява дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ, поради нарушение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони. Съгласно чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП, дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, което представлява основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1-9 от ЗУСЕСИФ, се установява с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 от същия закон. На основание чл. 27, ал. 7 от ЗПЗП дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради неспазване на критерии за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, извън основанията по ал. 6, се установява с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на ДОПК, който в чл. 166, ал. 2 от ДОПК препраща към реда по АПК. Съгласно чл. 20а, ал. 5 от ЗПЗП /в сила от 28.06.2019г./ компетентността за издаване на административния акт и в двата случая, е на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". От цитираните разпоредби следва, че след изменението на ЗПЗП, ДВ, бр. 51/2019г., в сила от 28.06.2019г., законът изрично разграничава случаите, в които публичните вземания по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони се установяват с решение за финансова корекция и с акт на установяване на публично държавно вземане. По силата на чл. 27, ал. 7 от ЗПЗП издаването на АУПДВ е субсидиарно, когато не са налице основанията по чл. 70, ал. 1, т. 1-9 от ЗУСЕСИФ за налагане на финансова корекция. При действието на тези норми, допуснатото от административния орган нарушение на вида на акта и процедурата по неговото издаване, представлява съществено нарушение на изискванията за форма на акта и административнопроизводствените правила, тъй като засяга материалноправните основания за определяне дължимостта на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ и разграничението им, предвидено в чл. 27, ал. 6 и ал. 7 от ЗПЗП. По делото е установено и няма спор, че между ДФ "Земеделие" и ЕТ А. Забитев, бил сключен договор 21/312/02702 от 28.10.2015г. за отпускане на финансова помощ по мярка 312 "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013г. Ползвателят се е задължил да извърши инвестицията съгласно одобрения проект, условията на договора и Наредба 29/11.08.2008г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013г. От мотивите на АУПДВ се установява безспорно, че фактическото основание за издаване на акта е неизпълнение на заложените в бизнес плана на търговеца приходи т.е. касае се за непостигане на заложените финансови показатели в бизнес плана, което представлява неизпълнение на одобрените индикатори и е налице основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ за извършване на финансова корекция /в този смисъл е и практиката на ВАС, четвърто отделение - решение 5872/21.05.2020г., постановено по адм. дело 11774/2019г.; решение 2709/19.02.2020г., постановено по адм. дело 9703/2018г.; решение 3184/28.02.2020г., постановено по адм. дело 7468/2018г.; решение 5040/04.04.2019г., постановено по адм. дело 4307/2018г.; решение 5317/24.04.2018г., постановено по адм. дело 1945/2018г.; решение 4933/03.04.2019г., постановено по адм. дело 4912/2018г. и др/. Изложеното налага извод, че при констатираното нарушение, изразяващо се в непостигане на нивата на показателите, предвидени в бизнес плана, на основание чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е следвало да се установи с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 от ЗУСЕСИФ, тъй като е налице основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 от същия закон. Изричната и ясна регламентация в специалния закон на вида на акта, реда за издаването му и правните основания в различните хипотези не допуска нарушаването на тези разпоредби да бъде възприемано, като несъществено и невлияещо на законосъобразността на оспорения акт. Поради това законосъобразното провеждане на предвидената процедура по издаване на административните актове за установяване на задължения за подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони и точното прилагане на материалноправните норми, е от съществено значение за изпълнение на задължението на ДФ "Земеделие" РА по чл. 27, ал. 3 от ЗПЗП. Предвид изложеното, не се установиха релевираните касационни основания, а обжалваното решение, следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора на ответника по касация се дължат разноски за касационното производство в размер на 3 000лв., с оглед представения по делото списък. Претендирания размер не е прекомерен предвид фактическата и правна сложност делото. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Осмо отделение,