Решение № 9304 от 10.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12277/2019 г.

Решение № 9304 от 10.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12277/2019 г., VIII о., докладчик председателят Маруся Димитрова Производство по чл. 185 и сл. от АПК. "Камара на автомобилните превозвачи в България" и "МЕФ Лоджистик" ООД молят да бъдат отменени чл. 14, ал. 4, т. 27 от Приложение № 1 към чл. 14, ал. 1 и т. 7 от Приложение № 2 към чл. 14, ал. 2 от Наредба за допълнение на Наредба № Н-14 от 2009 г. за начина на провеждане, обхвата и организацията на контролните проверки на пътя и в предприятията, и за класифицирането на превозвачите и на лицата, извършващи превози за собствена сметка, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн., ДВ, бр. 54/9.07.2019 г. Поддържат, че оспорените разпоредби са нищожни, тъй като са приети в нарушение на процесуалните правила, в противоречие със ЗНА, както и не транспонират правилно нормите на Директива 2014/47/ЕС на Европейския парламент и Съвета от 3 април 2014 г. относно крайпътната техническа проверка на изправността на търговските превозни средства, които се движат на територията на Съюза, и за отмяна на Директива 2000/30/ЕО. Поддържат, че измененията са направени в нарушение на чл. 26, ал. 3 от Закона за нормативните актове, тъй като проектът е публикуван само с мотиви, без доклад и предварителна оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА. Не е публикувана и таблица за съответствието с правото на Европейския съюз, което според жалбоподателите прави невъзможна преценката за осъществяване на целите, за които се приемат измененията. Жалбоподателите считат, че проекта за изменение не е мотивиран, в публикуваните мотиви не са посочени целите, за които се приемат измененията, нито очакваните резултати, а позоваването на Директива 2014/47/ЕС не е достатъчно. Сочи се и че даденият 14-дневен срок за обществено обсъждане е незаконосъобразен по чл. 26, ал. 4, изр. 2 от ЗНА, а мотивът на издаващия орган за започнала процедура за нарушение срещу Република България не обосновава хипотезата на закона за наличие на изключителен случай. Също се твърди, че органът не е спазил задължението си по чл. 26, ал. 5 от ЗНА да публикува на интернет страницата си справка за постъпилите становища и да обсъди проекта заедно с тях. Според жалбоподателите изменените разпоредби противоречат на правото на ЕС и не транспонират правилно Директива 2014/47/ЕС. Молят да им бъдат присъдени разноски по списък. Ответникът Министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията моли оспорването да бъде отхвърлено като неоснователно. Подробни съображения излага в депозирано писмено становище и в съдебно заседание, чрез процесуален представител. Моли да му бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в минимален размер, като прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на оспорването. Върховният административен съд, VIII отделение, като прецени допустимостта на оспорването и отменителните основания, изложени в него по чл. 146, т. 4 АПК, приема за установено следното: С Наредба за допълнение на Наредба № Н-14 от 2009 г. за начина на провеждане, обхвата и организацията на контролните проверки на пътя и в предприятията и за класифицирането на превозвачите и на лицата, извършващи превози за собствена сметка на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн., ДВ, бр. 54/9.07.2019 г. е изменена Наредба № Н-14 от 2009 г. обн., ДВ, бр. 71/4.09.2009 г., изм. и доп., бр. 13/16.02.2010 г., бр. 20/09.03.2012 г., бр. 22.03.2016 г. и бр. 34/20.04.2018 г. Страните не спорят, че жалбоподателите имат личен пряк интерес да оспорват Наредба за допълнение на Наредба № Н-14 от 2009 г., обн., ДВ, бр. 54/9.07.2019 г. С оспорените разпоредби чл. 14, ал. 4, т. 27 от Приложение № 1 към чл. 14, ал. 1 и т. 7 от Приложение № 2 към чл. 14, ал. 2 от Наредба за допълнение на Наредба № Н-14 от 2009 г. за начина на провеждане, обхвата и организацията на контролните проверки на пътя и в предприятията и за класифицирането на превозвачите и на лицата, извършващи превози за собствена сметка на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията е въведено изискване в чл. 14, ал. 4 от Наредбата, копие от протокола от крайпътната техническа проверка да се предоставя на водача на провереното превозно средство срещу подпис и задължение протокола да се съхранява на борда на превозното средство. С новосъздадените т. 27 от Приложение № 1 към чл. 14, ал. 1 от Наредбата и т. 7 от Приложение № 2 към чл. 14, ал. 2 от Наредбата е предвидено, че един от елементите на проверката на пътя е "последният протокол от крайпътна техническа проверка, ако има такъв". С посочените допълнения се транспонират допълнителни изисквания на Директива 2014/47/ЕС на Европейския парламент и Съвета от 3 април 2014 г. относно крайпътната техническа проверка на изправността на търговските превозни средства, които се движат на територията на Съюза и за отмяна на Директива 2000/30/ЕО. Проектът на Наредба за допълнение на Наредба № Н-14 от 27.08.2009 г. е изготвен от ИА "Автомобилна администрация", ГД "Автомобилна инспекция", отдел "Контрол и статистика". Видно от административната преписка, след изготвяне на проекта, същият е бил изпратен в Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията, в Дирекция "Европейска координация и международно сътрудничество" и Дирекция "Правна" за съгласуване в работна група № 9, заедно с таблица за съответствието на проекта на наредбата с Директива 2014/47/ЕС и проект на доклад от заместник министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията до министъра. След съгласуване, изготвеното Становище на работна група № 9 е било изпратено до Изпълнителния директор на ИА "Автомобилна администрация", с придружително писмо от Дирекция "ЕКМС" на 11.06.2019 г. Изготвеният и съгласуван проект е бил публикуван на Портала за обществени консултации към МС на 13.06.2019 г. и на интернет страницата на Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията заедно с мотивите към него на 24.06.2019 г. Окончателен доклад от заместник министъра до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията е бил изпратен след изтичане на 14-дневния срок за обществено обсъждане, заедно със справка за постъпилите становища и предложения и с молба министъра да подпише предложения проект. Наредбата за допълнение на Наредба № Н-14 от 27.08.2009 г. е обнародвана в ДВ. Бр. 54 от 9.07.2019 г. При така установеното от фактическа страна, съдът намира оспорването за неоснователно. Доводите за допуснати нарушения на процесуалните правила на ЗНА са неоснователни. От събраните по делото доказателства се установява спазване на процедурата по приемане на Наредбата за допълнение на Наредба № Н-14 от 2009 г. за начина на провеждане, обхвата и организацията на контролните проверки на пътя и в предприятията и за класифицирането на превозвачите и на лицата, извършващи превози за собствена сметка. Не се спори, че императивното изискване за предварително разгласяване на предложението за приемане или изменение на нормативен акт е спазено - съставеният проект е публикуван на интернет страницата на Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията и на Портала за обществени консултации, включително мотивите, налагащи приемането на изменението на наредбата съобразно изискването на чл. 26, ал. 3 от ЗНА. Проведени са обществени консултации по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като възраженията, че органът не е обсъдил проекта заедно със становищата са неоснователни, тъй като към доклада на заместник министъра е приложена справка, в която е посочено, че не са постъпили становища и предложения. Жалбоподателите сочат като нарушение липсата на доклад и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА, които да са публикувани заедно с проекта, но законът предвижда публикуване на проекта с мотивите, съответно доклад. Нормата изисква алтернативно публикуване на мотивите или доклада, което е спазено в случая - публикувани са мотивите към проекта на наредбата за допълнение. Според чл. 19, ал. 1 от ЗНА съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон. Съгласно чл. 20, ал. 2 от ЗНА извършването на частична предварителна оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон, кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет. Наредбата е издадена от компетентен орган на основание чл. 91а, ал. 11, т. 1 от Закона за автомобилните превози, според които министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията определя с наредба: 1. начина на провеждане, обхвата и организацията на контролните проверки на пътя и в предприятията. За процесната наредба в ЗНА предвид чл. 20, ал. 2 от ЗНА няма изискване съставителят на проекта – министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията да извърши оценка на въздействието на нормативния акт, поради което доводите за допуснато нарушение на чл. 26, ал. 3 от ЗНА, като не е публикувана оценка на въздействието по чл. 20 не са основателни. Неоснователен е доводът, че проектът за изменение не е в достатъчна степен мотивиран. Нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА поставя изискване към съдържанието на мотивите към всеки проект. Според чл. 28, ал. 2 от ЗНА мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В публикуваните мотиви е изложено, че предлаганите допълнения се налагат във връзка с получено от Генералния секретариат на Европейската комисия Мотивирано становище № С (2019)1267 относно неуведомяване за мерки за въвеждане в българското законодателство на изискванията на Директива 2014/47/ЕС, ясно е посочена целта, за която се приемат измененията, а именно – транспониране на допълнителните изисквания на Директива 2014/47/ЕС и постигане на съответствие с правото на Европейския съюз, а очакваните резултати са, че с предложените промени ще се въведат изискванията на Директивата в цялост. Така изложеното в мотивите в достатъчна степен обосновава необходимост от приемане на оспорените разпоредби. Директивата, като нормативен акт на институции на ЕС създава за държавите членки задължение за постигане на посочения в директивата краен резултат, при предоставяне на самостоятелност на държавите членки относно използваните средства и методи за постигане на този резултат. Задължителното изпълнение (транспониране) на директивите е скрепено със специално санкционно производство, развиващо се пред Европейската комисия и Съда на Европейския съюз, в случай че държавата членка не изпълни директивата в указания срок или не я транспонира в цялост. Посоченото обосновава извод, че позоваването на Директива 2014/47/ЕС, чийто адресат е и Република България, е достатъчен мотив за приемане на оспорената наредбата за допълнение на Наредба № Н-14 от 2009 г. Съответствието с правото на ЕС е било предмет на съгласуване от Дирекция "Европейска координация и международно сътрудничество" и Дирекция "Правна" в работна група № 9 "Транспортна политика", която е дала писмено становище за съгласуване без забележки. В публикуваните мотиви е посочено, че към доклада е приложена таблица за съответствие с правото на Европейския съюз. Посочено е също, че прилагането на предложените промени не изисква финансови средства, с което са изпълнени изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Доводът за незаконосъобразност на определения срок за обществено обсъждане е също неоснователен. Образуваната срещу Република България процедура за нарушение № 2017/0299, във връзка с което от Генералния секретариат на Европейската комисия е получено Мотивирано становище № С (2019)1267, относно неуведомяване за мерки за въвеждане в българското законодателство на изискванията на Директива 2014/47/ЕС и опасенията относно липса на въвеждане на конкретни разпоредби, правилно е съобразена и тълкувана от административния орган като "изключителен случай" по смисъла на чл. 26, ал. 4 от ЗНА, обосновала и по-краткия 14-дневен срок за предложения и становища в процедурата по обществено обсъждане. Получаването на мотивирано становище е последният етап от досъдебната фаза, водена от Европейската комисия, в случай на установено нарушение на Договорите или неизпълнение на акт на институция на Европейския съюз от държава членка, след който Комисията сезира Съда на Европейския съюз. Освен възможността за налагане на финансови санкции, водените процедури за установяване на неизпълнение имат негативно отражение и на престижа на всяка държава членка, против която са образувани. В мотивираното становище Комисията указва мерките по прекратяване на нарушението и дава разумен, но кратък срок за предприемането им. Неоснователно жалбоподателите считат, че даденият 14-дневен срок за обществено обсъждане е незаконосъобразен, като сочат, че неизпълнението е от 2017 г. Мотивираното становище на Европейската Комисия е от 2019 г., което е наложило предприемане на мерките в кратък срок от административният орган. Спазено е изискването на чл. 26, ал. 4 от ЗНА за изрично посочване в мотивите към проекта на причините, налагащи отклонение от законовия 30-дневен срок. Неправилно е разбирането на жалбоподателите за несъответствие на приетите разпоредби с транспонираната Директива. Оспорените норми не създават повече задължения за лицата, извършващи автомобилен транспорт от посочените в чл. 7, § 1 от Директива 2014/47/ЕС. Изискването на чл. 14, ал. 4 от наредбата за допълнение на Наредба № Н-14 от 2009 г. е на борда на превозното средство да се съхранява протокола от крайпътна техническа проверка, а съгласно новосъздадената т. 27 от Приложение № 1 към чл. 14, ал. 1 от наредбата и т. 7 от Приложение № 2 към чл. 14, ал. 2 от наредбата на проверката на пътя подлежи "последният протокол от крайпътна техническа проверка, ако има такъв". Логическото тълкуване на цитираните разпоредби сочи, че е създадено задължение за представяне пред контролните органи само на протокол от последната крайпътна техническа проверка, който именно е последният протокол и именно той се съхранява на борда на превозното средство. Използваната различна терминология относно вида на съставения документ от крайпътната проверка в Директивата - "доклад", а в Наредбата - "протокол", не води до незаконосъобразност на въведените изисквания, доколкото съгласно чл. 14, ал. 3 от Наредба № Н-14 от 2009 г. резултатите от контролните проверки на пътя се отразяват в протокол по образец и това е актът, който се издава съгласно националното законодателство. Съответно с указаното в Директивата, че докладът се представя, "ако е наличен" е записаното в наредбата, че елемент на проверка е последният протокол от крайпътна проверка "ако има такъв". По изложените по-горе съображения, оспорването като неоснователно следва да бъде отхвърлено. Оспорващите следва да заплатят общо юрисконсултско възнаграждение 150 лв на ответника. На основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, VIII отделение,