Решение № 5978 от 16.6.2022 г. на ВАС, VII о.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) Образувано е по касационна жалба от ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020 срещу Решение 4528 от 07.07.2021 г. на Административен съд София-град, постановено по административно дело 8856/2020 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-16-710 от 12.08.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност, с което на Научно-технически съюз по строителство Консултинженеринг ЕООД е определена финансова корекция в размер на 100% от финансовата подкрепа за проeкта по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16RFOP002-3.001-0785-C01 за нарушение по чл. 70, ал.1, т. 3 ЗУСЕСИФ, свързано с принципите за ефикасност и ефективност, квалифицирано за нередност по т. 2 Нарушение на принципите по чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 г. от Приложение 2 към чл. 2, ал.3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата). Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи като съществено нарушение на съдопроизводствените правила липсата на мотиви в съдебния акт по всички доводи, изложени от него. Счита, че неточно и непълно е установена фактическа обстановка, като съдът не е взел предвид данни от извършени проверки на място, неправилно е ценил доказателства като е съобразил само крайния финансов резултат, без да оцени въз основа на какви приходи е формиран той. Аргументира неправилно приложение закона от първоинстанционния съд във връзка с извода му, като счита че неправилно са смесени процедурите по определяне на финансова корекция и верификация. Обосновава правилно приложение на материалния закон от административния орган и законосъобразност на оспорвания акт. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да потвърди оспореното Решение РД-16-710 от 12.08.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган. Претендира пресъждане на разноски за две инстанции, алтернативно прави възражение за прекомерност на размера на адвокатското възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Бл. Петров. Ответникът по касационната жалба Научно-технически съюз по строителство Консултинженеринг ЕООД, счита същата за неоснователна. В писмени бележки излага подробно фактите по делото, анализира ги и счита за правилен извода на съда за незаконосъобразност на оспорения акт. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски за две инстанции, за които представя списък и доказателства. Ответникът се представлява от адв. Г. Златкова. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: На 09.08.2017 г. между Научно-технически съюз по строителство Консултинженеринг ЕООД и УО на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проект Конкурентоспособност чрез енергийна ефективност на стойност 2 126 051,07 лв., от които 1 490 035,75 лв. безвъзмездна финансова помощ, предоставена от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Общата цел на проекта е инвестиционна подкрепа за насърчаване изпълнението на мерки за енергийна ефективност с цел постигане на устойчив растеж и конкурентоспособност на предприятието. Посочени са и специфични цели свързани с намаляване на разходите за производството на фракции и повишаване на екологосъобразност на производството чрез инвестициите в енергоефективни технологии, намаляване разходите за енергия, по-ефективно използване на наличните източници на енергия, увеличаване на конкурентоспособността, намаляване на емисиите на парникови газове и други въздействия върху околна среда чрез въвеждане и сертифициране на Системи за енергийно управление ISO 50001:2011. Предвиждат се дейности по закупуването на високо-технологично оборудване, отговарящо на екологичните норми и стандарти трошачно-пресевна инсталация, верижен булдозер, автоматизирана система за мониторинг на енергопотреблението и вентилационно - рекуперативен блок. Бенефициерът е провел процедура по избор на изпълнител чрез публична покана с предмет: Доставка на енергоефективно оборудване с две обособени позиции обособена позиция 1 за доставка на трошачно-пресевна инсталация; обособена позиция 2 за доставка на верижен булдозер, сключени са съответно договори за изпълнение от 08.03.2018 г. с Прайм технолоджийс ООД и с Елтрак България ЕООД. Бенефициерът е провел избор на изпълнител на дейностите свързани с въвеждането и сертифицирането на Системи за енергийно управление ISO 50001:2011 по реда указан в Ръководството за изпълнението на договора за безвъзмездна финансова помощ и е сключил договор от 07.08.2018 г. с Криейтив бизнес консултантс ЕООД и договор от 21.11.2018 г. с Тюф норд България ЕООД. На 07.02.2019 г. е извършена проверка на място, завършила с констатация, че оборудването е закупено, инсталирано, въведено в експлоатация и е проведен инструктаж за работа с него. На 28.03.2019 г. проектът е приключил с одобряване на окончателно плащане по него. На 17.12.2019 г. е извършена нова проверка на място, завършила с констатация, че оборудването е в обекта, ново е, но без следи от употреба. Конкретно за верижен булдозер са констатирани 27 моточаса работа. Относно наетите служители е установено, че по представените договори всички са с място на извършване на работата гр. София, установен е само един трудов договор с място на извършване на работа [населено място], обл. Монтана (място за изпълнение на проекта). В началото на 2020 г. бенефициерът иска от Управляващия орган одобрение за промяна на мястото на изпълнение на административния договора като сочи за ново местоизпълнение [населено място], обл. Монтана в имот индивидуализиран с индентификатор. Управляващият орган не одобрява промяната. На 31.01.2020г. е изпратено искане до бенефициера за представяне на допълнителни доказателства и пояснения във връзка с констатациите от проверката. Получено е обяснение, че поради липса на регулярни поръчки, месторабота на служителите не е променяна, а е било икономически по-целесъобразно да бъдат командировани при необходимост. На 14.05.2020г. в рамките на проверка на сигнала за нередност е извършена проверка на място (заявено по проекта), завършила с констатация, че оборудването не е налично на адреса. Проверката е продължила на адреса в [населено място] (заявен като нов адрес място на изпълнение, не получил одобрение от УО). Констатацията и на този адрес е негативна няма наличен офис и идентификация, че е място на реализация на проект по ОПИК; няма налични работници; има складирана техника, която не извършва дейност, от придобитите по договор машини е налична само трошачно-пресевна инсталация, която не извършва дейност. В проверката във връзка със сигнал за нередност се проверяват и данни за свързаност на бенефициера с други шест дружества, осъществяващи сходна дейност. Установено е, че към началото на 2016 г. формално е прекъсната свързаността между дружествата, но икономическите връзки между тях продължават като изпълнители по различните проекти са едни и същи дружества, целите на проектите са едни и същи се отчитат сходни минимални резултати по всеки. При подробна аргументация се прави извод, че по всички седем проекта, включително процесният, се отчита високо ново на риск от измама. На 03.07.2020 г. ръководителят на Управляващия орган уведомява Научно-технически съюз по строителство Консултинженеринг ЕООД за установената нередност при изпълнението на проект Конкурентоспособност чрез енергийна ефективност, както и за предстоящо определяне на финансова корекция за нея в размер на 100% от направения разход. На 17.07.2020 г. Научно-технически съюз по строителство Консултинженеринг ЕООД представя възражение и доказателства. На 12.08.2020 г, с Решение РД-16-710, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 г. определя на Научно-технически съюз по строителство Консултинженеринг ЕООД финансова корекция в размер на 100% от финансовата подкрепа за нарушение по чл. 70, ал.1, т. 3 ЗУСЕСИФ, свързано с принципите за ефикасност и ефективност, квалифицирано като нередност по т. 2 Нарушение на принципите по чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 г. от Приложение 2 към чл. 2, ал.3 от Наредбата. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената от ответника, в съдебното производство, Заповед РД-16-635 от 30.07.2020 г. на министъра на икономиката, с която определя ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 г. При тези факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Относно съответствието на решението с материалния закон: първоинстанционният съд счита, че не се установява безспорно нарушение на принципите по чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 от Регламент 1303/2013, доколкото в административния договор за безвъзмездна финансова помощ и неговите приложения не са заложени задължения за бенефициера за конкретно количество продукция, т.е. за пълно използване на придобитите активи, а посочените цели са твърде общи подобряване не конкурентоспособността, енергийната ефективност, капацитета и други на дружеството-бенефициер. Доказано е придобиването и въвеждането в експлоатация на машините и съоръженията, предмет на доставка по договора, както и сертифицирането на съответните производствени процеси, поради което не може да се направи извод за нарушаване на принципите на ефикасност и ефективност. Относно промяната на мястото на изпълнение на проекта съдът приема, че не е налице нарушение, въпреки липсата на одобрение от Управляващия орган, доколкото задължението по административния договор, е мястото на изпълнение да е в северозападния район на планиране като новото място също попада в него, поради което не е нарушен режима на регионална инвестиционна помощ по смисъл на Регламент 651/2013. Съдът е обърнал внимание, че в хода на изпълнение на проекта Управляващият орган е приел всички дейности за извършени, а заложените цели за постигнати, поради което е одобрил и извършил всички плащания по договора включително окончателното (28.03.2019г). Заключил е, че протоколите от проверки на място, извършени в хода на изпълнението на проекта, представляват официални документи, който не са оспорени и удостоверяват, че оборудването, предмет на административния договор е доставено, въведено в експлоатация и ползвано съобразно договореното, от друга страна протоколите от проверки след окончателно приключване на договора също представляват официални документи, но констатациите в тях не съответстват на направените от административния орган изводи в оспорения акт и противоречат на първоначалната констатация на същия орган, че дейностите по проекта са извършено съгласно договореното и целите са постигнати, поради което е извел краен извод за липса на доказателства и обоснованост (липса на мотиви) на оспорения акт. Съдът сочи още, че принципите заложени в чл.4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 не съдържат конкретно правило за поведение (нарушена правна норма), а при липсата на конкретно заложени финансови показатели и бизнес план, които да бъдат постигнати, то не се потвърждава изводът на Управляващия орган за нарушение на посочените принципи. Изложил е и мотиви, че бенефициерът не е извършил нарушение нито на чл.1.2 от Общите условия, нито на разпоредби от Закона за малките и средните предприятия. Относно твърдяната свързаност между бенефициера и други дружества сочи, капиталът на тържеството е изцяло на едноличния собственик и не са събрани доказателства за участие на други дружества в него. Съдът излага мотиви, че административният орган не е изложил мотиви нито за фактическото основание за определяне на финансовата корекция, нито относно определения й размер като единствено се препраща към доклада на Изпълнителната агенция Одит на средствата от Европейския съюз, което препятства засегнато лице да организира защитата си срещу засягащия го административен акт. Въз основа на горното първоинстанционният съд е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил. Решението е валидно, допустимо и правилно. Правилно първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на правните и фактическите основания за издаването му и при спазване на административнопроизводствените правила. Действащият към момента на установяване на нарушението нормативен акт от правото на Европейския съюз е Регламент 2018/1046. Принципът за добро финансово управление, макар и формулиран към държавите членки, засяга бенефициерите по проекти, финансирани със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Касоторът е посочил като правното основание за определяне на процесната финансова корекция чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ във вр. с член 4, параграф 8 от Регламент 1303/2013 във вр. с чл. 33 от Регламент 2018/1046. Член 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ регламентира като основание за определяне на финансова корекция нарушаване на принципа на член 4, параграф 8 от Регламент 1303/2013. Член 4, параграф 8 от Регламент 1303/2013 задължава държавите членки да спазват принципа за добро финансово управление. Това задължение националният законодател е възложил и на бенефициерите чл. 2, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Следователно и те са задължени да спазват принципа при осъществяване на дейности, финансирани със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Съгласно член 33 от Регламент 2018/1046 принципът на добро финансово управление е свързан с използване на публичния финансов ресурс на основата на принципите на икономичност, ефикасност и ефективност и по начин, който е ориентиран към резултатите от изпълнението. В конкретния случая касаторът сочи като нарушени принципите на ефикасност и ефективност. Принципът на ефикасност изисква публичният финансов ресурс да бъде използван по начин, който гарантира най-доброто съотношение между използваните ресурси (безвъзмездната финансова помощ), предприетите дейности и постигането на целите, заложени в проекта. Принципът на ефективност е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. В параграф 3 на член 33 изрично е посочено, че когато е целесъобразно, се определят конкретни, измерими, относими и обвързани със срок, цели и подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви показатели. Поставената обща цел в административния договор е инвестиционна подкрепа за насърчаване изпълнението на мерки за енергийна ефективност с цел постигане на устойчив растеж и конкурентоспособност на предприятието. Поставени са и следните специфични цели: намаляване на разходите за производство на фракции и повишаване на екологосъобразността на производство чрез инвестиции в енергоефективни технологии; увеличаване на ефективността на дружеството чрез намаляване на потреблението на енергия; по-ефективно използване на наличните източници на енергия, увелечаване на конкурентоспособността и намаляване на емисиите от парникови газове, както и други въздействия, свързани с околната среда чрез въвеждане и сертифициране на Системи за енергийно управление ISO:500001:2011. Дейностите, чрез който е заложено постигането на тези цели са: 1) Придобиване на ново оборудване доставка, монтаж и въвеждане в експлоатация на трошачно-пресевна инсталация, включена в доклада от обследване на енерегийната ефективност; 2) Придобиване на машини, съоръжения и оборудване доставка и въвеждане в експлоатация на Верижен бултозер, включен в обследване за енергийна ефективност; 3) Придобиване на дълготрайни и нематериални активи изграждане на автоматизирана система за мониторинг на енергопотреблението на производствен обект на предприятието; 4) Консултантски услуги за въвеждане и сертифициране на системи за енергиен мениджмънт в предприятието. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че в оспорения административен акт липсват мотиви коя част от общата или специфична цел по проекта не е постигната чрез осъществените дейности по проекта. Няма спор между страните, че всичките четири заложени дейности по проекта са осъществени в срок и разходите за тях са приети за допустими, верифицирани и изплатени, съответно може да се приеме, че административният орган първоначално (към датата на приключването на проекта и окончателното плащане) е приел, че публичният финансов ресурс е използван по начин, който гарантира най-доброто съотношение между използвани ресурси, предприети дейности и постигнати цели (ефикасност) и в необходимата степен (ефективност). При веднъж направена такава констатация, РУО е следвало да изложи съществени нови факти и обстоятелства, които да съпостави с поставените цели и осъществените дейности по проекта и да обоснове лошо съотношение между използвания ресурс, предприети дейности и постигнати цели (ефикасност) и непостигането в съответната степен на поставените цели. Доколкото общата цел на проекта се отнася до мерки за енергийна ефективност, осигуряваща едновременно и устойчив растеж и конкурентоспособност на предприятието, а дейностите чрез който следва да си постигне тази цел са свързани с доставката, монтажа и въвеждането в експлоатация на конкретни машини, съоръжения и системи за мониторинг на енергопотреблението, като няма спор, че те са доставени и въведени в експлоатация, то органът е следвало да изложи мотиви, че доставените вече машини и съоръжения не водят до намаляване на енергопотреблението и на разходите за производство на фракции, а въведените системи за мониторинг на енергопотреблението например - не отчитат коректно данните или те не могат да се ползват за текущ анализ. Необходима е съпоставка на данните за енергопотребление, разходи за производство на фракции и други показатели, свързани с околната среда преди реализирането на проекта (със старите машини, съоръжение и системи) и след това (с тези придобити по проекта). Такъв анализ административният орган въобще не е правил, дори не е посочил данни в тази посока. Обстоятелството, че машините са преместени от едно място на друго и са ползвани по предназначение много малко (27 моточаса) не може да обоснове извод за непостигане на заложената по проекта цел при липсата на данни какво е било енергопотреблението за 27 моточаса работа със старите машини и съображения и какво е то с придобитите по проекта, съответно какви са били разходите за производство на фракции и други показатели, свързани с околната среда преди и след реализирането на проекта. По проекта не са заложени конкретни цели за обем продукция, произведена с придобитите по договора машини и съоръжения за конкретен срок, поради което правилно съдът е отчел производствените и финанасовите резултати от цялата дейност на дружеството бенефициер за целия срок на проекта и достигнал до правилен извод за положително въздействие на придобитите активи върху конкурентоспособността му. Налага се извод, че заключението на първоинстанционния съд относно липсата на относими мотиви за фактическото основание за определяне на корекцията съответни на посоченото правно основание, е правилно. Принципът на ефикасността би бил нарушен ако за цената, посочена в административния договор (безвъзмездната финансова помощ), бенефициерът не е получил договореното (съответните машини или не е въвел системи за мониторинг) в изискуемото качество и срок, каквито данни обаче въобще не са събрани и не се твърдят от административния орган. Не са и изложени мотиви, че придобитите машини и системи за мониторинг не са ориентирани към постигане на целения и одобрен резултат за енергийна ефективност, осигуряваща едновременно растеж и конкурентоспособност на предприятието. В оспорения акт няма мотиви, от който да може да се направи извод, че придобитите машини не биха могли да постигнат тези цели. Всъщност при липсата на заложено индикатор обем произведена продукция за съответен срок, не може да се направи обоснован извод, че целта не е постигната тъй като общата логика е, че с придобиването на нова машина (от ново поколение, с по-добри параметри и възможности), то неизменно се повишава възможността на дружеството да произвежда повече и по-добра и конкурентна продукция, до какъвто извод е стигнал и първоинстанционния съд. Принципът на ефективността е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. Тук проблемът е същия, липсата в административния договор на конкретни, измерими, относими и обвързани със срок цели и подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви показатели, които да бъдат съпоставени с предприетите дейности и пречат да се оцени степента на постигане на целите, но тава е проблем да сключения договор. А нарушаването на принципа се оценява само през заложеното в проекта, съответно в административния договор. При предмет свързан с доставката на конкретни машини и въвеждането на системи за мониторинг, при безспорно доказано доставяне на съответните машини, въвеждането им в експлоатация и сертифициране и липса на конкретни цели за обем продукция и други, то не може да се приеме, че с предприетите действия за доставяне на машините и системите за мониторинг не са постигнати целите на проекта в съответната степен. Сочената свързаност между бенефициера и други дружества, който същото са бенефициери по проекти от същата оперативна програма, и изпълнители по процесния проект, може и да представлява нарушение, но е ирелеватно към принципите за ефикасност и ефективност. В случая касаторът не е издирил и приложил правилно материалния закон към установените от него факти. В този смисъл правилен е изводът на първоинстанционния съд, че не е налице нарушение на принципа на добро финансово управление по чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 г., тъй като посочените фактически основания не съответстват на хипотезата на посочените правни основания. Първоинстанционният съд правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи, правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила. По претендираните от процесуалния представител на ответника разноски: Процесуалният представител на ответника по касация е направил искане за прeсъждане на разноски за две инстанции. Видно от обжалваното съдебно решение, разноските, направени в първа инстанция, са пресъдени и повторното им пресъждане е недопустимо. Съгласно представения списък с разноски, направени пред настоящия съд, същите са в размер 17 976 лв. по договор за правна защита и съдействие (какъвто не е представен като доказателство). Като доказателства за реалното плащане на възнаграждението са представени незаверени - извадка (най-вероятно) от дневник на касовите операции, без подпис и печат, и обозначение, две незавери копия на платежни нареждания. Посочените доказателства не доказват по категоричен начин, реалното извършване на разноските, тъй като са незаверени. Съгласно чл. 183 ГПК във вр. чл. 144 АПК, когато по делото се представя документ на хартиен носител, той може да бъде представен и в заверен от страната препис. В случая представените копия на платежни документи са представени като незаверени от страната копия. Извадката, удостоверяваща касова операция, не е оформена като официален документ, няма и данни, удостоверяващи редовността на воденото на счетоводната книга (като дори не е посочено от кой вид счетоводна книга е извадка) съгласно чл. 182 ГПК във вр. чл. 144 АПК, поради което представеното незаверено копие не може да се приеме за годно доказателство относно касовата операция. Релевантният момент за представяне на доказателства за реалното извършване на съдебните разноски е приключването на съдебното дирене в касационното производство, в случая искателят към посочения момант не е представил годни доказателства за реално направен разход за адвокатско възнаграждение, което прави искането, за пресъждане на разноски пред касационната инстанция, неоснователно поради недоказаността им. Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,