Решение № 3859 от 10.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1358/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма "Околна среда 2021 - 2027" (ПОС), чрез пълномощник, против решение 4380 от 18.12.2024 г., постановено по адм.д. 848/2024 г. на Административен съд - Плевен, с което съдът е отменил решение на органа N-186/ 20.09.2024 г. за определяне на финансова корекция на Община Плевен. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа становището си за въведено от възложителя ограничително изискване към специфичния опит на ключовите експерти в документацията на проведената от общината открита процедура за избор на изпълнител. По подробно изложени мотиви иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора с отхвърляне на подадената от Община Плевен жалба като неоснователна. Претендира разноски за двете инстанции. Ответникът Община Плевен, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на разноските по делото за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят за факти. Спорът е по приложението на материалния закон. Първоинстанционният съд е установил подробно релевантните по делото факти и обстоятелства. Безспорно е, че бенефициерът Община Плевен в изпълнение на сключен между страните административен договор за безвъзмездна финансова помощ е провел процедура за избор на изпълнител чрез събиране на оферти с обява по реда на ЗОП с предмет Избор на изпълнител за подготовка на проектно предложение за кандидатстване на Община Плевен за подкрепа по приоритет 5 Въздух" на Програма Околна среда" 2021-2027 г." С документацията за участие възложителят е въвел като критерий за подбор участниците да разполагат с екип от минимум трима ключови експерти, а именно "ръководител екип"; "координатор" и "финансист", със съответни изисквания относно тяхната професионална компетентност. По отношение на специфичния им опит възложителят е поставил като условие всеки от тях да е участвал съответно като ръководител, координатор или финансист/експерт в подготовката и/или управлението и/или изпълнението на 5 изпълнени проекта, независимо от източника на финансиране. След извършена от УО проверка на проведената процедура ръководителят на УО е издал оспореното пред първоинстанционния съд решение N-186/20.09.2024 г., с което е приел, че бенефициерът е въвел ограничително изискване към участниците относно специфичния опит на ключовите експерти, с което е нарушил разпоредбата на чл. 59, ал. 2 ЗОП във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП. Посочил е нарушението като нередност по т. 11, б"б" от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (изм. и доп., бр. 59 от 12.07.2024 г.) (Наредбата) и е определил на бенефициера Община Плевен финансова корекция 5% от стойността на допустимите разходи по сключения договор с избрания изпълнител Естат ЕООД. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Съдът е посочил, че възложителят в рамките на оперативната си самостоятелност може да поставя определени исквания за опит у експертите, които ще изпълняват поръчката. Тези изисквания трябва да бъдат относими и пропорционални към предмета на изпълнението. Относно пропорционалността на въведеното от Община Плевен изискване към специфичния опит на експертите да са участвали в "в подготовката и/или управлението и/или изпълнението на 5 изпълнени проекта, независимо от източника на финансиране", което органът е приел за ограничително, съдът е съобразил тълкуването, дадено с т. 58 от решение от 31.03.2022 г. на Съда на Европейския съюз по дело С-195/21. Административният съд - Плевен е направил подробен анализ на всеки от елементите, определящи пропорционалността, респ. обосноваността/необосноваността на въведения критерий за специфичен опит на експертите, които касационната инстанция намира за пълен, подробен и съответен на конкретните релевантни факти и не следва да преповтаря. По подробно изложени мотиви съдът е приел, че възложителят не е допуснал посоченото от органа нарушение на чл.59, ал.2, вр. чл.2, ал.2 ЗОП, а при отсъствие на нарушение е безпредметно да се изследват останалите елементи на нередността, поради което е отменил оспорения административен акт като незаконосъобразен. Решението е правилно. Безспорно е, че възложителят притежава оперативна самостоятелност при определяне изискванията към потенциалните участници в процедурите по възлагане на обществена поръчки. Той най-добре познава нуждите си и начина за изпълнение на предмета на поръчката изцяло, в срок и качествено. Разпоредбата на чл. 59, ал. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП изисква поставените критерии за подбор да са необходими за установяване възможността на участниците да изпълнят поръчката и да са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на същата, както и да не ограничават конкуренцията, давайки необосновано предимство или необосновано ограничавайки участието на други стопански субекти в обществените поръчки. Безспорно е също, че възложителят може да наложи изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира изпълнението на поръчката. Доколкото оперативната самостоятелност на възложителя е ограничена от чл. 2, ал. 2 ЗОП, възложителят има право да формулира изисквания, които са пряко свързани с предмета на обществената поръчка, тоест абсолютно необходими са за изпълнение на дейностите от предмета на поръчката. Правилно първоинстанционният съд е приел, че с поставянето на посоченото изискване за специфичен опит на експертите за участие в 5 изпълнени поръчки към момента на кандидатстване не се ограничава необосновано кръгът на потенциални заинтересовани лица от участие в процедурата. Мотивите си съдът е изложил последователно, подробно и съобразявайки спецификата на предмета на поръчката и целта на процедурата. Тези правни доводи изцяло се споделят от касационната инстанция, която препраща към тях на основание чл. 221, ал. 2 АПК. Дали включването на спорното изискване представлява нарушение на чл. 59, ал. 2, вр. с чл. 2, а. 2 ЗОП зависи от относимостта му към предмета на поръчката, дали е необходимо за установяване възможността на кандидатите да я изпълнят и дали е обосновано и пропорционално с оглед конкретния предмет. В този смисъл е т. 1 от диспозитива на решение от 31.03.2022 г. по дело C-195/21, в което СЕС приема, че чл. 58, § 1 и § 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки трябва да се тълкуват в смисъл, че допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. В т. 48 от мотивите към решението се приема, че в съответствие с член 58, параграф 1, втора алинея от тази директива възлагащият орган може да налага на икономическите оператори като изисквания за участие само критериите, посочени в член 58, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата, отнасящи се съответно до годността за упражняване на професионалната дейност, до икономическото и финансовото състояние, както и до техническите и професионалните способности. По-нататък посочените изисквания трябва да са ограничени само до тези, които са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. Освен това всички тези изисквания трябва да са пропорционални на предмета на поръчката и да са свързани с него. В т. 50 от изрично се приема, че възлагащият орган е в състояние най-добре да прецени собствените си нужди, поради което законодателят на Съюза му е предоставил широко право на преценка при определянето на критериите за подбор, както личи по-специално от многократната употреба на глагола "мога" в член 58 от Директива 2014/24. Така, в съответствие с параграф 1 на този член, възлагащият орган разполага с известна свобода, за да определи кои изисквания за участие в процедура за възлагане на поръчка счита за пропорционални на предмета на поръчката и свързани с него, и за необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. По-конкретно съгласно параграф 4 от посочения член възлагащият орган преценява свободно изискванията за участие, които от негова гледна точка са необходими, за да се гарантира по-специално изпълнението на поръчката със стандарт за качество, който той счита за подходящ. Както правилно е посочил първоинстанционният съд, предмет на проведената процедура е Избор на изпълнител за подготовка на проектно предложение за кандидатстване на Община Плевен за подкрепа по приоритет 5 Въздух" на Програма Околна среда" 2021-2027 г.". Изпълнението на поръчката обхваща многостепенна дейност по подготовка на проектно предложение за кандидатстване на Община Плевен по европейска програма, насочена към опазване на околната среда. Видно от направения от съда подробен анализ на дейностите, включени в предмета на поръчката, и заложените цели, правилен и обоснован е изводът, че поставеното изискване е относимо към предмета на обществената поръчка. Нещо повече, възложителят не е ограничил участниците относно изискването към експертите да са "изпълнили" 5 проекта. Съгласно приложената документация на поръчката, изискването е алтернативно - "подготовка и/или управление и/или изпълнение". Административният орган не е извършил преценка на предмета на поръчката в неговата цялост, а се е ограничил единствено да анализира относимостта на изискването към специфичния опит на експертите за "5 изпълнени проекта" към предмета на договора само с оглед липсата на нормативно изискуем брой изпълнени проекти, като е посочил, че икономически оператор, разполагащ с експерти, изпълнили 2, 3 или 4 проекта са поставени в по-неблагоприятно положение. Органът е мотивирал извода си с общи бланкетни съображения, като не е изследвал дали спорното изискване е необходимо за установяване възможността на кандидатите да изпълнят поръчката и дали се явява обосновано и пропорционално с оглед нейния предмет. Касаторът в жалбата си преповтаря мотивите, изложени в административния акт, на които съдът подробно и обосновано е отговорил в мотивите си и които настоящата инстанция приема за правилни. Действително, условията на всяка процедура се преценяват за съответствието им със Закона за обществените поръчки и в контекста на конкретния предмет на проведената поръчка, поради което са неотносими доводите и сравненията по отношение на проведени сходни процедури от други възложители. Неоснователни обаче са доводите на органа, че съдът е пренебрегнал невисоката стойност на конкретната открита процедура - 63 500 лв., а немалкият брой участници не е основание, което да обоснове извода за липса на ограничително изискване, нарушаващо конкуренцията. Първоинстанционният съд, съобразявайки цитираното относимо решение на СЕС, е проверил и анализирал всички относими факти и обстоятелства, като ги е обсъдил в контекста на изискването на чл. 59, ал. 2 ЗОП, вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП и съобразно приетото от органа в оспорения административен акт. Недопустимо е органът да допълва и конкретизира мотивите си в хода на съдебното производство. Правилно Административният съд - Плевен е издирил и приложил съответните правни норми в относимата редакция, съобразявайки проведената от административния орган процедура по новия програмен период на оперативната програма. С оглед изложеното правилен е изводът на съда за липса на нарушение на чл. 59, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП, което да обуславя нередност, за която да бъде определена финансова корекция на бенефициера Община Плевен. При извършената служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 АПК касационният състав не установи нарушения, които да водят до друг правен извод. По тези съображения обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното от пълномощника на ответника искане за разноски, в полза на Община Плевен следва да бъдат присъдени съдебни разноски за защита от юрисконсулт в размер на 50 лв. на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 25а, ал. 3 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд