Решение № 13466 от 9.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11930/2016 г.

Решение № 13466 от 9.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11930/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Весела Андонова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието и храните, представляван от юрк. Г., против решение № 9036 от 19.07.2016 г., постановено по адм. дело № 4215/2015 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменена издадената от него заповед № РД-15-1026/13.12.2014 г. за прекратяване на служебното правоотношение на М. Г. В., на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Наведени са доводи за неправилност на обжалвания съдебен акт, поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и решаване на спора по същество. В съдебно заседание касационната жалба се поддържа от процесуалния представител на касатора, който моли да се уважи подадената жалба. Претендират се разноски. Ответницата - М. Г. В., чрез пълномощника си по делото, оспорва жалбата. Моли съдебното решение да се остави в сила и да й се присъдят разноски, срещу чийто размер поради прекомерност касаторът възразява. Участвалият в касационното производство прокурор мотивира заключение за основателност на касационното оспорване. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав, като разгледа жалбата по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, я намира за основателна, по следните съображения: За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че М. Г. В. е била държавен служител, с ранг V - старши и е заемала длъжността "началник на отдел" "Здравеопазване на животните" в дирекция "Здравеопазване на животните и безопасност на храните". С оспорената заповед органът по назначаването е прекратил служебното правоотношение на М. Г. В.. Като правно основание е посочен чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във връзка с ПМС № 394/11.12.2014 г. /обн. ДВ бр. 103/2014 г./ и утвърдено длъжностно разписание, в сила от 13.12.2014 г. Съобразно приложените по делото длъжностно и поименно разписание, в сила от 5.12.2104 г. дирекцията се е състояла от три отдела с обща численост 22 щатни бройки, с директор и три отдела: отдел "Безопасност на храните" - 7 щ. бр.; отдел "Здравеопазване на животните" - 8 щ. бр. и отдел "Одит и верификация на официалния контрол" - 6 щ. бр. С Устройствения правилник на министерство на земеделието и храните в редакцията му от 18.10.2014 г. специализираната администрация е била организирана в 12 дирекции с обща численост 372 бр. С промяната на устройствения правилник в сила от 13.12.2014 г. дирекциите в специализираната администрация са увеличени на 15, а общата численост в тях на 380 бр. Дирекция "Здравеопазване на животните и безопасност на храните" е премахната като е създадена дирекция "Политики по агрохранителната верига", която поема основните функции на закритата дирекция, като са добавени и нови. Видно от приложените по делото длъжностно и поименно разписание, в сила от 13.12.2014 г. е, че дирекция "Политики по агрохранителната верига" се състои от три отдела с обща численост 21 щатни бройки: отдел "Безопасност на храните" - 6 щ. бр.; отдел "Здравеопазване на животните и здраве на растенията" - 8 щ. бр. и отдел "Одит и верификация на официалния контрол" - 6 щатни бройки. В първоинстанционното производство е приета съдебно-икономическа експертиза, чието заключение не е оспорено от страните, съгласно която отделите в Дирекция "Здравеопазване на животните и безопасност на храните" (ЗЖБХ) са били 3 и в момента пак са 3, като длъжностите в тях са били 22, а са останали 21, но е създаден нов отдел "Здравеопазване на животните и здраве на растенията" (ЗЖЗР). В двата отдела "Безопасност на храните" (БХ) и "Одит и верификация на официалния контрол" (ОВОК) няма сходни функции с тези, изпълнявани от жалбоподателката. В отдел "Здравеопазване на животните и здраве на растенията" е вакантна бройката за длъжността "началник отдел". Според вещото лице, във функциите и задачите, залегнали длъжностната характеристика на М. В. се констатират в незначителна степен в длъжностните характеристика на началник отдел "Безопасност на храните" и началник отдел "Одит и верификация на официалния контрол". Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че заповед № РД-15-1026/13.12.2014 г. е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с целта на закона и с материалноправната разпоредба на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Органът запазил присъщите на длъжността функции, но намалил броя на служителите, на които е възложено извършването им. Правомощието да извърши структурни и организационни промени органът упражнил в нарушение на принципа на съразмерност - чл. 6, ал. 1 и 2 АПК. Разумното и добросъвестно упражняване на правомощията изисква при преструктуриране на администрацията, без да е намалена числеността й да се премахнат първо бройките, които не са заети, тъй като очевидно дейността може да се изпълнява от по-малко служители на съответната длъжност. В случая това не е направено - налице е вакантна позиция за длъжноста "началник на отдел", като след съкращението отново е вакантна длъжността "началник на отдел "Здравеопазване на животните и здраве на растенията". След като жалбоподателката е изпълнявала длъжността "началник на отдел "Здравеопазване на животните", независимо от различията в длъжностните характеристика на двете длъжности, органът по назначаване е длъжен да запази квалифицираните служители. В случая това не е направено - щатните бройки за длъжността "началник на отдел" не са намалени, тъй като в дирекцията са запазени три отдела, с променени наименования, но не е налице една от кумулативните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, а именно - длъжността на жалбоподателката не е съкратена като нормативно определена позиция, още повече, че една от трите длъжностите "началник на отдел" е свободна към датата на прекратяване на служебното правоотношение на Василева. По този начин е нарушен и принципа, установен в чл. 6, ал. 2 от АПК и правата на жалбоподателката са засегнати в по-голяма степен от необходимото за целта, тъй като оптимизирането на работата, без да се намалява общата численост на администрацията е следвало да се предприеме с премахване на щатни бройки, които са вакантни. Съдът приел, че заповедта е и в нарушение на целта на закона, тъй като действията на органа не са насочени към оптимизиране на работата чрез осъществяване на дейността от по-малко, но по-квалифицирани служители, а към произволно упражняване на административните правомощия по освобождаване на служители. Въз основа на това съдът направил извод за незаконосъобразност на оспорената заповед и я отменил. Решението е неправилно. В противоречие с доказателствата по делото и с материалния закон първоинстанционният съд е формирал неверен и необоснован извод за незаконосъобразност на заповед № РД-15-1026/13.12.2014 г. на министъра на земеделието и храните. Спорът по делото се концентрира върху въпроса за осъществяването на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, а именно - налице ли е съкращаване на заеманата от държавния служител длъжност. Касационната инстанция счита, че е налице съкращаване на длъжността "началник отдел "Здравеопазване на животните", представляващо основание за прекратяване на служебното правоотношение между страните. Възприетото от тричленния състав обратно разбиране не кореспондира на действителното фактическо и правно положение. Съгласно определението на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатор на длъжностите в администрацията, "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Следователно основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са два: 1. нормативно определена позиция и 2. система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Съкращаване на длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е налице при наличието на кумулативно установени предпоставки: длъжността вече да не фигурира като наименование (нормативно определена позиция) в щатното разписание за съответната администрация и да не съществува като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, установени с длъжностна характеристика. По делото не е спорно, че като наименование длъжността "началник отдел "Здравеопазване на животните" вече не съществува. Не е спорно и това, че са налице различия във функциите, задълженията и изискванията по утвърдените длъжностни характеристика за двете длъжности - "началник отдел "Здравеопазване на животните" и "началник отдел "Здравеопазване на животните и здраве на растенията". Необосновано тричленният съдебен състав приема, че след като М. В. е изпълнявала длъжността "началник отдел "Здравеопазване на животните" и е налице вакантна позиция за длъжността "началник отдел "Здравеопазване на животните и здраве на растенията", то независимо от различията в длъжностните характеристики на двете длъжности, органът по назначаване е длъжен да запази квалифицираните служители. Съгласно чл. 4 и 11 от Закона за администрацията извършването на структурни промени в администрацията на министерството с цел най-ефективното й функциониране, е в правомощията на органа, управляващ съответната администрация и е предоставено в рамките на оперативната му самостоятелност. Определени функции не могат да бъдат отъждествявани постоянно с конкретна длъжност, защото тя е съвкупност от такива при определен ред на организация. При промяната му, както е в случая, те могат да бъдат извадени от длъжността и комбинирани с други, даващи основание за създаване на нови длъжности или за допълване характеристиките на заварени длъжности и съкращаване на старите. Това зависи от преценката на органа по назначаването, която е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. След като липсва цялостно съвпадане на функциите, задълженията по двете длъжности, областите на дейност и целта на длъжността, е необоснован изводът на съда, че няма съкращаване в щата. Преминаването на част от функциите и задълженията, представляващи съдържание на длъжностната характеристика на жалбоподателката в друга длъжност след структурните промени не означава, че липсва реално съкращаване на длъжността като система от функции, задължения и изисквания. (Решение № 1398 от 27.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14210/2011 г., 5-членен с-в, Решение № 13852 от 19.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 13567/2013 г., V о.). За да приеме, че оспорената заповед е незаконосъобразна съдът приел, че органът упражнил правомощието си да извърши организационни и структурни промени в нарушение на принципа на съразмерност по смисъла на чл. 6, ал. 1 АПК. Безспорно е, че съгласно чл. 6, ал. 1 АПК административният орган трябва да упражнява правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Въпросът е за съдържанието на тези изисквания в конкретния случай. Съдът приел, че разумното и добросъвестно упражняване на правомощията на органа изисква при необходимост от намаляване на общата численост на служителите в отдела да се съкратят първо щатните длъжности, които не са заети. Това разбиране на съда за разумност и добросъвестност не съответства на целта, с която органът извършва промяна в структурата и длъжностното разписание на управляваната от него структура. Всяка структура и всяка длъжност в администрацията има една единствена цел - да гарантира ефикасното изпълнение на възложените на органа и на неговата администрация държавни функции и задачи. Каква структура и какви длъжности органът ще приеме, че изпълняват най-ефикасно възложените му функции и дейности е въпрос на преценка по целесъобразност. Но за да предотврати злоупотребата с власт законодателят е създал сериозни нормативни ограничения на тази целесъобразност (утвърждаване на структура, обща численост, нормативно установени длъжности, бюджет). Именно спазването на законовите ограничения при упражняване на правомощието по чл. 2, ал. 3 ЗДСл в производството по проверка на законосъобразността на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл съдът има компетентността да провери. Законодателят не е въздигнал като законово изискване при промяна в длъжностното разписание първо да бъдат съкратени незаетите длъжности. Дали една длъжност в конкретния момент е заета или не е заета не обуславя необходимостта от нея. Необходимостта от длъжността се обуславя от функциите и дейностите възложени на съответната структура в конкретния момент. С оглед на това дали органът ще съкрати заета или незаета длъжност не е въпрос на добросъвестно упражняване на правомощията му по управление на структурата, а въпрос на преценка по целесъобразност с оглед ефикасността на функциониране на администрацията. По принцип правилен е изводът на съда, че смисъла на структурната и длъжностна промяна е функциите и дейността на администрацията да се изпълняват с по-малко на брой и по-квалифицирани служители, но вярно е и това, че ефикасността на управлението изисква всяка функция или дейност да бъде извършвана от служител с необходимата компетентност. Съответната на функциите и дейностите компетентност значи ефикасно управление на човешкия ресурс, което е гаранция за постигане на целта на структурната и длъжностна промяна. Видно от изложеното съдът като приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна поради нарушение на принципа на справедливостта по смисъла на чл. 6, ал. 1 АПК постановил неправилно съдебно решение. Същото следва да бъде отменено. В хода на съдебното производство съдът не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които да налагат връщане на делото за ново разглеждане. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. Спорът следва да бъде решен по същество от настоящата инстанция, като се отхвърли жалбата на М. Г. В. срещу заповедта на министъра на земеделието и храните за прекратяване на служебното й правоотношение. С оглед изхода на спора в касационната му фаза и предвид заявеното от касатора искане за присъждане на разноски, в полза на МЗХ се дължат такива в размер на 600 (шестстотин) лева юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции, определени по реда на чл. 7, ал. 1, т. 4 във вр. с § 1 от ДР на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, която сума ответникът по касация и първоинстанционен жалбоподател следва да бъде осъден да заплати. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия