Решение № 5437 от 7.6.2022 г. на ВАС, V о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Асеновград срещу Решение 2143/12.11.2021 г. на Административен съд (АС) Пловдив постановено по адм. дело 1193/2021 г. С обжалваното решение е прогласена за нищожна разпоредбата на точка 2 Мерки от Раздел VІІ Очаквани резултати, мерки и критерии за изпълнение от Програмата за овладяване на популацията на безстопанствени кучета на територията на Община Асеновград, приета с Решение 658/21.04.2021 на Общински съвет Асеновград, в частта относно следния текст Забранява се поемане на грижи, в това число и хранене, за върнати по места кучета от страна на граждани и организации за защита на животните, ако последните не са подписали декларации по чл. 47, ал. 3 от Закона за защита на животните и не изпълняват задълженията си по чл. 49 и 50 от Закона за защита на животните и Община Асеновград е осъдена да заплати разноски по делото. Касационният жалбоподател обжалва решението с доводи, че то е недопустимо, алтернативно неправилно поради допуснато нарушение на материалния закон, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано. Сочи, че пред АС-Пловдив е изложил доводи, че оспорването е недопустимо, които не са обсъдени от съда. Поддържа, че жалбата с която е сезиран първоинстнционният съд е недопустима, поради липса на предмет оспорва се текст от Програмата за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Асеновград (Програмата), която е приета с решение на Общинския съвет (ОбС) Асеновград, без да се оспорва самото решение на ОбС. Твърди, че Програмата не е административен акт, който да подлежи на самостоятелно обжалване, както и че за жалбоподателят липсва правен интерес от оспорването. Алтернативно излага съображения, че обжалваното решение противоречи на чл. 40, ал. 3 от Закона за защита на животните (ЗЗЖ). Оспорваният текст е съобразен с Националната програма за овладяване на популацията на бездомните кучета и Наредба 4 от 1.02.2021 г. за прилагане на Националната програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Република България и за процедурите по нейното изпълнение, механизма на финансиране и отчетност (Наредба 4/2021 г.). Оспорва извода на съда, че ОбС Асеновград не е разполагал с материална компетентност да приеме акт от такъв характер. Счита, че съдът е допуснал нарушение, като е прогласил нищожност единствено на оспорената в жалбата разпоредба. След като е приел, че ОбС Асеновград не притежава компетентност да приеме Програмата, съдът е следвало да обяви нищожност на цялата Програма. Моли обжалваното решение да се отмени и се постанови друго, с което жалбата да се остави без разглеждане и се прекрати производството по делото, алтернативно жалбата да се отхвърли. Претендира разноски. Представя списък на разноските. Касационният жалбоподател се представлява от адв. Пейчева. Ответникът по касация Сдружение с нестопанска цел в обществена полза (СНЦОП) Дай лапа оспорва касационната жалба по съображения изложени в писмен отговор. Моли обжалваното решение да се остави в сила, респ. да се прогласи нищожността на цялата Програма. Претендира разноски, вкл. адвокатско възнаграждение, на основание чл. 38, ал. 2, вр. чл. 38, ал. 1, т. 1 от Закона за адвокатурата (ЗА). Ответникът по касация се представлява от адв. Чукова. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна по следните съображения. За да постанови обжалваното решение решаващият съд е приел, че е сезиран с допустима жалба, насочена срещу подзаконов нормативен акт, които съобразно чл. 187, ал. 1 АПК може да бъде оспорен без ограничение във времето, от лице с правен интерес. Посочил е, че оспорващият оспорва точка 2 Мерки от Програмата за овладяване на популацията на безстопанствени кучета на територията на Община Асеновград, приета с Решение 658/21.04.2021 на Общински съвет Асеновград, в частта относно следния текст Забранява се поемане на грижи, в това число и хранене, за върнати по места кучета от страна на граждани и организации за защита на животните, ако последните не са подписали декларации по чл. 47, ал. 3 от Закона за защита на животните и не изпълняват задълженията си по чл. 49 и 50 от Закона за защита на животните. От фактическа страна е приел, че с Решение 658 взето с Протокол 24 от 21.01.2021 г., на основание чл. 21, ал. 1, т. 12 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) във връзка с чл. 40, ал. 3 от ЗЗЖ, ОбС Асеновград е приел Програма за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Асеновград 2021-2024 г. Приемането на Програмата е инициирано от заместник-кмет на Община Асеновград, за което последният изготвил Докладна записка изх. 70-00-252/07.04.2021 г. Посочил е, че от страна на ОбС Асеновград, във връзка с приемането на процесната Програма, са представени и доказателства за изпълнение на процедурата по чл. 26, ал. 2 и 5 от Закона за нормативните актове (ЗНА). От правна страна решаващият съд е приел, че процесната Програма за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Асеновград по правното си естество представлява подзаконов нормативен акт, съдържащ административноправни норми, които създават общо задължителни правила за поведение, касаещи регулиране на обществените отношения, свързани с овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на общината, като засяга неограничен брой адресати. Поради това е развил съображения, че Програмата е издадена от некомпетентен орган, тъй като урежда обществени отношения, регламентирани с нормативни актове от по висока степен и при липса на овластяване, дължимо се съгласно чл. 76, ал. 1 АПК и чл. 2, ал. 1 ЗНА. Посочил е, че с Програмата е направен опит за решаване на въпроси, които не само не са от местно значение, но съгласно действащите към датата на приемане на Програмата материалноправни норми, са от изключителната компетентност на други органи министъра на земеделието, храните и горите. Посочил е още, че приетата от ОбС Асеновград Програма не е създадена с оглед изпълнение на Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Република България (Националната програма), в какъвто смисъл е овластен общинския съвет, съгласно нормата на чл. 40, ал. 3 ЗЗЖ. Програмата съдържа правна регламентация, касаеща обществените отношения на местно ниво, свързани с овладяване популацията на безстопанствените кучета, преповтарящи в една или друга степен Националната програма, измежду които е и оспореният текст по точка 2 Мерки от раздел VІІ Очаквани резултати, мерки и критерии за изпълнение. Констатирайки наличието на незаконосъобразност обосноваваща нищожността на оспорената разпоредба от нормативния административен акт, съдът е посочил, че е безпредметно обсъждането на други нейни евентуални пороци, както и ангажираните доказателства в тази връзка. Решението е недопустимо. Производството по адм. дело 1193/2021 г. е образувано по жалба на СНЦОП Дай лапа. В жалбата е посочено, че се оспорва точка 2 Мерки от Раздел VІІ Очаквани резултати, мерки и критерии за изпълнение от Програмата за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Асеновград, приета с Решение 658/21.04.2021 г. на ОбС Асеновград и по конкретно следния текст: Забранява се поемане на грижи, в това число и хранене, за върнати по места кучета от страна на граждани и организации за защита на животните, ако последните не са подписали декларации по чл. 47, ал. 3 от Закона за защита на животните и не изпълняват задълженията си по чл. 49 и 50 от Закона за защита на животните. В жалбата за развити съображения за наличието на всички основания по чл. 146 АПК относно оспорения текст. Искането е съдът да прогласи нищожността или да отмени като незаконосъобразна оспорената разпоредба, алтернативно цялата Програма. С Разпореждане от 10.05.2021 г. жалбата е оставена без движение и са дадени указания за внасяне на държавна такса и представяне на удостоверение за съществуването и представителството на организацията жалбоподател. След изпълнение на дадените указания, с Разпореждане 2932/17.05.2021 г. съдът е дал указания за внасяне на държавна такса за обнародване на съобщение за оспорването в Държавен вестник (ДВ). След изпълнение на дадените указания, съдът с Разпореждане 3165/26.05.2021 г. е приел, че е сезиран с оспорване, което е редовно от формална среда, насрочил е делото за разглеждане в открито съдебно заседание и е конституирал страните в производството. Разпоредил е оспорването да бъде съобщено чрез обявление в ДВ. Приел е, че предмет на делото е точка 2, Мерки от Раздел VІІ Очаквани резултати, мерки и критерии за изпълнение от Програмата за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Асеновград, приета с Решение 658/21.04.2021 г. на ОбС Асеновград. Със същото разпореждане е изискана административната преписка и е разпределена доказателствената тежест между страните. В ДВ бр. 47/04.06.2021 г. и на таблото за обявления на АС Пловдив е публикувано съобщение за оспорването, съобразно приетото от съда. С писмо вх. 10166/08.06.2021 г. от ответника е изпратена преписката по приемане на Програмата. С молба вх. 13020/15.07.2021 г. жалбоподателят е представил доказателства. Изразил е становище по съществото на спора. Отново е поискано прогласяване нищожността или отмяната на оспорената разпоредба, алтернативно на цялата Програма. Видно от отразеното в протокола от проведеното на 16.07.2021 г. открито съдебно заседание, съдът е докладвал, че предмет на делото е точка 2, Мерки от Раздел VІІ Очаквани резултати, мерки и критерии за изпълнение от Програмата за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Асеновград, приета с Решение 658/21.04.2021 г. на ОбС Асеновград. Искане за отмяна на оспорената разпоредба от Програмата, алтернативно на цялата Програма е направено от жалбоподателя и с молба вх. 17769/11.10.2021 г. С процесното решение е прогласена нищожността на оспорвания текст на т. 2 Мерки от Раздел VІІ Очаквани резултати, мерки и критерии за изпълнение от Програмата, по съображения за нищожност на цялата Програма. Съдът е постановил решението си при неизяснен предмет, което се отразява на допустимостта на съдебния акт, обстоятелство, за което касационната инстанция следи служебно. Неизяснения предмет на жалбата е довел и до противоречие между мотивите на съда, касаещи характера на оспорваната Програма и основанията водещи до нищожност на същата и постановения диспозитив на съдебното решение. Именно поради тази причина и в касационната жалба и в отговора на касационната жалба от страните се поддържа становище, че съдът е следвало за прогласи за нищожна цялата Програма. Видно е от петитума на жалбата и от допълнително представените молби, че жалбоподателят (сега ответник по касация) е обжалвал конкретен текст от програмата, но алтернативно е посочил, че иска прогласяване нищожността или отмяната на цялата Програма. Решаващият съд не е изяснил при какви условия е направено обжалването на цялата Програма, съответно искането за прогласяване нищожността на цялата Програма. Независимо от това е развил съображения относно характера на Програмата като подзаконов нормативен акт, което не съответства на очертаното от жалбоподателя като предмет на жалбата на първо място конкретен текст от Програмата, а при условията на алтернативност цялата Програма. Първоинстанционният съд е следвало да изясни заявената алтернативност на оспорването, преди да обяви делото за решаване, като даде възможност на жалбоподателя за уточни предмета на жалбата си дали обжалва само точка 2 Мерки от Раздел VІІ Очаквани резултати, мерки и критерии за изпълнение от Програмата за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Асеновград, приета с Решение 658/21.04.2021 г. на ОбС Асеновград и по конкретно следния текст: Забранява се поемане на грижи, в това число и хранене, за върнати по места кучета от страна на граждани и организации за защита на животните, ако последните не са подписали декларации по чл. 47, ал. 3 от Закона за защита на животните и не изпълняват задълженията си по чл. 49 и 50 от Закона за защита на животните или цялата Програма и ако обжалва цялата програма при какви алтернативни условия я обжалва. Едва след определяне предмета жалбата, съдът дължи преценка дали това което се обжалва (конкретния текст или цялата Програма) е административен акт, съответно какъв вид. В тази връзка следва да се отбележи, че цитираната в съдебното решение практика касае обжалване на наредби на различни общински съвети, касаещи безстопанствените кучета/котки, а не общинска програма приета на основание чл. 40, ал. 3 ЗЗЖ или част от нея, както е в процесния случай, поради което позоваването на тази практика от страна на решаващия съд е неправилно. Отделно от това, съдът е изложил съображения относно характера на цялата Програма като нормативен административен акт, но не е обсъдил възраженията на ответника по касация относно правната природа на Програмата. Изложените в касационната жалба доводи за това са основатели. Излагането на съображения по доводите на процесуалния представител на ответника по касация относно характера на Програмата за първи път от касационния състав би лишило страните от една инстанция. По изложените съображения обжалваното решение като недопустимо следва да се обезсили и делото да се върне на друг състав на същия съд за ново разглеждане. При новото разглеждане съдът ще следва да даде указания на жалбоподателя да уточни предмета на жалбата си, вкл. условията при които поддържа алтернативното оспорване на цялата програма, в зависимост от уточнението да прецени характера на предмета на жалбата и едва след това да се произнесе по спора. С оглед изхода на спора по претенциите за разноски ще следва да се произнесе съдът при новото разглеждане на спора, на основание чл. 226, ал. 2 АПК. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, пето отделение