Решение № 4415 от 26.4.2023 г. на ВАС, IV о.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано по жалба подадена от Национален синдикат на пожарникарите и спасителите Огнеборец юридическо лице с нестопанска цел, със седалище и адрес на управление гр. София, [улица], представлявана от президента В. Станков, против § 7 от Преходните и заключителни разпоредби към Наредба за изменение допълнение на Наредба 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал.1, т. 1 и ал. 3 от Закона за министерството на вътрешните работи /ЗМВР/ и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение, издадена от министъра на вътрешните работи (обн., ДВ, бр. 60 от 25.07.2017 г., в сила от 25.07.2017 г., изм., бр. 4 от 9.01.2018 г., в сила от 9.01.2018 г., бр. 16 от 20.02.2018 г., в сила от 1.03.2018 г., изм. и доп., бр. 69 от 21.08.2018 г., в сила от 21.08.2018 г., изм., бр. 106 от 21.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г., бр. 3 от 10.01.2020 г., в сила от 10.01.2020 г., изм. и доп., бр. 40 от 5.05.2020 г., в сила от 5.05.2020 г., бр. 84 от 29.09.2020 г., в сила от 1.10.2020 г., доп., бр. 93 от 30.10.2020 г., в сила от 1.11.2020 г., изм., бр. 107 от 18.12.2020 г., в сила от 1.01.2021 г., доп., бр. 41 от 18.05.2021 г., в сила от 18.05.2021 г., бр. 102 от 7.12.2021 г., бр. 34 от 3.05.2022 г., в сила от 3.05.2022 г., изм., бр. 47 от 24.06.2022 г., в сила от 1.04.2022 г., бр. 62 от 5.08.2022 г., в сила от 1.07.2022 г., бр. 77 от 27.09.2022 г., в сила от 27.09.2022 г.). Твърди се противоречие с материалния закон, както и несъответствие с целта на закона. Според жалбоподателя е нарушена разпоредбата на чл. 1, ал. 5, т. 6.2.1 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. (обн., ДВ, бр. 18 от 4.03.2022 г., в сила от 1.01.2022 г., изм. и доп., бр. 52 от 5.07.2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Излагат се доводи, че министърът на вътрешните работи поставя допълнителни и непредвидени в Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. ограничения на увеличението на заплатите на определена група служители на министерство на вътрешните работи. По тези съображения моли съда да отмени оспорената разпоредба, поради противоречие с цитираната разпоредби от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. С определение от 28.11.2022 г. по адм. дело 9516/2022 г. на Върховния административен съд съдът е конституитал като оспорващи по делото: А. Василева от [населено място], [улица], Столична община; Р. Стоянова от гр. София, представлявана от адв. Р. Стойчева от Адвокатска колегия Перник; Сдружение с нестопанска цел Синдикална федерация на служителите в МВР гр. София представлявано от В. Попов, чрез адв. Д. Райчинова от Адвокатска колегия София и И. Стоянов от гр. София, представляван от адв. Д. Райчинова от Адвокатска колегия София. С определение от 13.12.2022 г. по адм. дело 9516/2022 г. на Върховния административен съд съдът е конституирал като оспорващ по делото и В. Петров от гр. София. Жалбоподателите - Национален синдикат на пожарникарите и спасителите Огнеборец и А. Василева, в откритото съдебно заседание се представляват от адв. Ангелов и адв. Георгиев, който заявяват становище, с което поддържат съображенията изложени в жалбата. Претендират присъждане на разноски, като прилагат списък, съгл. разпоредбата на чл. 80 от ГПК. Жалбоподателите Р. Стоянова и В. Петров, в откритото съдебно заседание се представляват от адв. Стойчев, който моли по съображения изложения в жалбата да се отмени оспорената разпоредба на § 7. Претендира се присъждане на разноски, като прилага списък, съгл. разпоредбата на чл. 80 от ГПК. Жалбоподателите - Сдружение с нестопанска цел Синдикална федерация на служителите в МВР и И. Стоянов, в откритото съдебно заседание се представляват от адв. Райчинова, която моли съда да уважи подадената жалба. Претендират присъждане на разноски, като прилага списък, съгл. разпоредбата на чл. 80 от ГПК. Ответната страна министърът на вътрешните работи, представляван от юрк. Пиперкова, изразява становище за неоснователност на жалбите, представя писмени бележки, като прави възражение за прекомерност на претендираните адвокатски възнаграждения. Представителят на Върховна административна прокуратура, в съответствие с чл. 192 от АПК, излага становище за основателност на жалбата. Счита, че при приемането на оспорената наредба са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По конкретно е изложено становище за неспазване на разпоредбата на чл. 26, ал. 5 от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 77 от АПК и чл. 28, ал. 2 от ЗНА. По отношение на материалната законосъобразност се излага становище, че оспорената разпоредба е в противоречие с чл. 1, ал. 5, т. 6.2.1 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. По допустимостта на жалбата на Национален синдикат на пожарникарите и спасителите Огнеборец съдът се е произнесъл с определение от 13.10.2022 г. по адм. дело 9516/2022 г. на Върховния административен съд. По отношение на останалите жалбоподатели - А. Василева; Р. Стоянова; Сдружение с нестопанска цел Синдикална федерация на служителите в МВР ; И. Стоянов и В. Петров въпросът е решен с определение от 28.11.2022 г. и определение от 13.12.2022 г., постановени по настоящето дело. Предмет на съдебен контрол е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, като съобразно разпоредбата на чл. 187 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорвани без ограничение във времето. Разгледани по същество, жалбите са основателни. Според чл. 168, ал. 1 от АПК, съдържащ се в общите разпореди на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона. Процесният подзаконов нормативен акт е издаден от материално компетентен орган министърът на вътрешните работи въз основа на законовата делегация на чл. 177, ал. 3 и чл. 180, ал. 3 от ЗМВР. Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Настоящият съдебен състав, намира че при издаването на подзаконовия нормативен акт е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В изпълнение изискването на чл. 26, ал. 3 от ЗНА съставителят на проекта го е публикувал заедно с мотивите на интернет страницата на министерство на вътрешните работи и на Портала за обществено обсъждане на 15.07.2022 г. (л. 72 и л. 98 от делото). Определен е срок за приключване на общественото обсъждане до 15.07.2022 г. Спазено е изискването на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА относно срока за предложения и становища по проекта. С оглед цитираната разпоредба при изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. В случая в мотивите на проекта е посочено, че с оглед обстоятелството, че измененията в Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г., влизат в сила от 01.07.2022 г., и с цел осигуряване на своевременното увеличение на възнагражденията на служителите на министерство на вътрешните работи с 20 на сто, съгласно предвиденото в чл. 1, ал. 5, т. 6.2.1 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г., се определя 14-дневен срок за провеждане на общественото обсъждане. От представените по делото доказателства е видно, че е изготвена справка за постъпилите предложения. В изготвената в табличен вид справка (л. 44 - л. 70 от делото) са отразени становищата, получени при общественото обсъждане. Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 5 от ЗНА след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. По делото не са представени доказателства справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения да е публикувана на Портала за обществени консултации. На л. 153 от делото са представени доказателства от които би могло да се предположи, че справка за постъпилите предложения е публикувана на интернет страницата на съответната институция. Изложеното води до извода, че не е изпълнено в цялост изискването на чл. 26, ал. 5 от ЗНА. С докладна записка от 01.08.2022 г. (л. 18 от делото) проектът е представен на министъра на вътрешните работи. Настоящия състав счита, че съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА мотивите, съответно докладът към проекта на нормативния акт, които се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган, следва да съдържат следните данни: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 4 от ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 не се обсъжда от компетентния орган. От приетите като писмени доказателства мотиви към проекта на Наредба за изменение допълнение на Наредба 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал.1, т. 1 и ал. 3 от Закона за министерството на вътрешните работи и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение и приложената докладна записка от 01.08.2022 г., се установява, че те не съдържат всички задължителни реквизити, регламентирани в нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В случая накратко и много общо, като причини налагащи приемането на наредбата е посочено изпълнение на политики по област Ефективно управление и оптимизация на публичния сектор , както и приетата разпоредба на чл. 1, ал. 5, т. 6.2.1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. /обн. ДВ, бр. 52 от 2022 г./. Цитирано е съдържанието на посочената разпоредба, а именно че За изплащане на обезщетения на персонала, както и за увеличаване на възнагражденията на персонала на Министерството на вътрешните работи с 20 на сто. Министърът на вътрешните работи е длъжен до 1 септември 2022 г. да внесе в Министерския съвет доклад за структурните промени в Министерството на вътрешните работи . След което е посочено, че с одобряването на допълнителни разходи, в размер на 175 млн. лева за персонал по бюджета на МВР за 2022 г. се осигурява увеличение с 20 на сто считано от 01.07.2022 г. на основните възнаграждения на фактически заетите служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от ЗМВР и заплатите за длъжност на фактически заетите служители по чл. 142, ал. 1, т. 3 от ЗМВР и свързаните с тях допълнителни възнаграждения и дължимите осигурителни вноски. Посочено е, че се предвижда и увеличение с до 20 на сто за фактически заетите служители чиито правоотношения са преобразувани съгласно § 70, ал. 1, т. 3 и 4 от ЗИДЗМВР (ДВ, бр. 81 от 2016 г.) и за фактически заетите държавни служители със средно образование, чиито правоотношения се преобразуват съгласно § 70, ал. 1, т. 2 от ЗИДЗМВР (ДВ, бр. 81 от 2016 г.). В случая липсва обосновка защо за определена категория служители увеличението е с 20 на сто, а за друга категория служители с до 20 на сто. Не става ясно как е достигнато до извода, че увеличението по отношение на служителите посочени в оспорената понастоящем разпоредба следва да бъде с до 20 на сто. Отразеното в мотивите, че така предложеното увеличение цели спазване изискването и ненарушаване разпоредбите на Закона за защита от дискриминация съдържа вътрешно противоречие, тъй като увеличението по отношение на различните категории служители не е еднакво. Наред с горното обаче настоящият състав намира, че следва да се обсъди, че при изготвянето на проекта Наредбата за изменение допълнение на Наредба 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал.1, т. 1 и ал. 3 от Закона за министерството на вътрешните работи и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение министърът на вътрешните работи е следвало да се съобрази с разпоредбата на чл. 1, ал. 5, т. 6.2.1 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. и да я приложи по отношение на всички категории служители. Същата гласи, че За изплащане на обезщетения на персонала, както и за увеличаване на възнагражденията на персонала на Министерството на вътрешните работи с 20 на сто. Министърът на вътрешните работи е длъжен до 1 септември 2022 г. да внесе в Министерския съвет доклад за структурните промени в Министерството на вътрешните работи . В случая не е било налице основание министърът на вътрешните работи да приеме оспорената разпоредба на § 7, която предвижда, че За фактически заетите служители, чиито правоотношения са преобразувани съгласно § 70, ал. 1, т. 3 и 4 от ЗИДЗМВР (ДВ, бр. 81 от 2016 г.) и за фактически заетите държавни служители със средно образование, чиито правоотношения се преобразуват съгласно § 70, ал. 1, т. 2 от ЗИДЗМВР (ДВ, бр. 81 от 2016 г.), да се извърши увеличение на индивидуалната заплата за длъжност до 20 на сто, като размерът й не следва да надвишава максималния размер на съответната длъжност от щатното разписание, определени в раздели II, III, IV и V от приложение 3 към чл. 5 и чл. 6, ал. 6 от Наредба 8121з-919 от 2017 г. Законът не е предоставил на министъра възможност да редуцира предвиденото със Закона за държавния бюджет увеличение, тъй като в случая е предвиден точен процент на увеличение с 20 на сто, което да обхване персонала на МВР . Към проекта са изложени мотиви относно целите, които се поставят с приемането на наредбата, които отново са твърде общи и от които не е ясно как същите ще бъдат постигнати по отношение на служителите, попадащи в обхвата на разпоредбата на § 7. За тази категория служители не е ясно дали и в какъв размер ще бъде увеличението. Нито пък е ясно въз основа на какъв критерии ще се решава какъв да бъде индивидуалния процент на увеличението. Именно с оглед тази неяснота не може да се прецени как точно ще се изпълни целеното постигане на по високи резултати при изпълнение на дейностите на МВР и стимулиране продължителността на работа във ведомството по отношение на служителите, попадащи в обхвата на разпоредбата на § 7. Във връзка с изискуемото в т. 3 на чл. 28, ал. 2 от ЗНА посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, настоящият съдебен състав счита, че оскъдното изложение, че финансовите средства са в рамките на одобрените допълнителни разходи по бюджета на МВР за 2022 г., не може да бъде преценено като съществена липса на мотиви, налагаща отмяна на оспорената в настоящето производство разпоредба на това основание. По отношение на изискването за отразяване на очакваните резултати, включително финансовите, от прилагането на оспорения подзаконов акт чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА се констатира, че те отново са общи и отново не е ясно как същите ще бъдат постигнати по отношение на служителите, попадащи в обхвата на разпоредбата на § 7. По отношение на изискуемия съгласно чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА анализ за съответствие на проекта на подзаконов нормативен акт с правото на Европейския съюз съдът намира, че доколкото конкретният проект действително не регулира обществени отношения, спрямо които намират приложение норми на актове от правото на Европейския съюз, направеното в мотивите изявление, че такъв анализ не се налага, не съставлява нарушение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА. В практиката си Върховният административен съд безпротиворечиво приема, че задължителните условия за мотивираност на проекта на нормативен акт гарантират спазване на основните принципи при неговото изработване обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, както и на принципите, заложени в чл. 4, чл. 8 и чл. 12 от АПК за законност, равенство, публичност и прозрачност в работата на административните органи. Липсата на определеното от закона съдържание на мотивите, освен че представлява формално нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, възпрепятства възможността съдът да извърши необходимата обоснована проверка за спазване на принципите при подготовката на подзаконовия нормативен акт. В текста на чл. 28, ал. 4 от ЗНА е регламентирано, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая не са изпълнени изискванията за мотивираност по чл. 28, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 4 от ЗНА, с което са допуснати нарушения на императивни правила, регламентиращи издаването на § 7 от Преходните и заключителни разпоредби към Наредба за изменение допълнение на Наредба 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал.1, т. 1 и ал. 3 от Закона за министерството на вътрешните работи и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение. Нарушенията са съществени по своя характер и като такива се отразяват пряко върху материалната законосъобразност на акта, тъй като не дават възможност да се извърши ефективен контрол за съответствие с относимите законови разпоредби. По изложените съображения решаващият съдебен състав на четвърто отделение на ВАС намира, че обжалваната разпоредба на § 7 от Преходните и заключителни разпоредби към Наредба за изменение допълнение на Наредба 8121з-919 от 13 юли 2017 год. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл. 142, ал.1, т. 1 и ал. 3 от Закона за министерството на вътрешните работи и размера на началните и максималните заплати за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение е незаконосъобразна поради наличие на основанието по чл. 146, т. 3 от АПК допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила, изразяващи се в липсата на задължителни елементи от нормативно изискуемото съдържание на мотивите, които задължително следват изработването и оповестяването на проекта на подзаконовия нормативен акт. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК своевременно заявените от жалбоподателите претенции за присъждане на разноски в настоящото производство, съгласно представените списъци по чл. 80 от ГПК, следва да бъдат уважени. Видно от приложените доказателства, сторените от Национален синдикат на пожарникарите и спасителите Огнеборец разноски по водене на делото са в размер на 600 лв. договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, 10 лв. внесена държавна такса за разглеждане на първоинстанционната жалба и 20 лв. такса за обнародване в ДВ или общо 630 лв. съдебно-деловодни разноски. Разноските сторени от А. Василева са в размер на 600 лв. договорено и заплатено адвокатско възнаграждение и 10 лв. внесена държавна такса за разглеждане на първоинстанционната жалба или в общо 610 лв. Разноските сторени от Р. Стоянова са в размер на 400 лв. договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, 10 лв. внесена държавна такса за разглеждане на първоинстанционната жалба и 20 лв. такса за обнародване в ДВ или общо 430 лв. Разноските сторени от Сдружение с нестопанска цел Синдикална федерация на служителите в МВР са в размер на 1000 лв. договорено и заплатено адвокатско възнаграждение и 10 лв. внесена държавна такса за разглеждане на първоинстанционната жалба или в общо 1010 лв. Разноските сторени от И. Стоянов са в размер на 10 лв. внесена държавна такса за разглеждане на първоинстанционната жалба. По делото липсват доказателства за заплатено адвокатско възнаграждение. В кориците на адм. дело 10294/2022 г. по описа на Върховен административен съд, на л. 32, е представено само пълномощно за процесуално представителство, но не и договор за правна защита. Разноските сторени от В. Петров са в размер на 400 лв. договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, 10 лв. внесена държавна такса за разглеждане на първоинстанционната жалба и 20 лв. такса за обнародване в ДВ или общо 430 лв. Присъдените разноски в настоящето производство са платими от бюджета на министерството на вътрешните работи. По направеното от ответната страна общо възражение по чл. 78, ал. 5 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК съдът приема, че с оглед фактическата и правна сложност, както и с оглед размерите на конкретните адвокатски възнаграждения, същото е неоснователно. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,