Решение № 4955 от 9.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13728/2012 г.

Решение № 4955 от 9.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13728/2012 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Полимекс" ЕООД, ЕИК 148020985, с управител Поля Цветанова Нанова от гр. Варна, представлявано по делото от пълномощника си адвокат Кремена Маринова, против решение № 2249 от 26.09.2012 г., постановено по административно дело № 1701/2012 г. по описа на Административен съд - Варна, с което е: 1) отхвърлена като неоснователна жалбата на дружеството срещу заповед № РД-09-346 от 11.04.2012 г., издадена от директора на РЗОК (Районна здравноосигурителна каса) - Варна, с която му е наложена финансова неустойка от 50 лв.; 2) "Полимекс" ЕООД е осъдено да заплати на РЗОК - Варна сумата от 150 лв., представляваща юрисконсултско възнаграждение. Развитите съображения от касатора са относими към отменителните основания по чл. 209, т. 3 от АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Исканията са за отмяна на решението като неправилно и прогласяване на нищожността на заповедта, а в условията на евентуалност, отмяната й като незаконосъобразна. Претендира се и присъждане на сторените съдебно-деловодни разноски. Ответникът по касация - директорът на Районната здравноосигурителна каса - Варна, чрез процесуалния си представител гл. юрисконсулт Георгиева в писмено възражение и допълнителна молба с характер на писмена защита моли касационната жалба да бъде отхвърлена като неоснователна, а съдебното решение да се остави в сила като правилно. Претендира и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното с нея решение, поради което предлага последното да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Като извърши служебно проверка на основание чл. 218, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс и въз основа на фактите, установени от Административен съд - Варна, съгласно чл. 220 от АПК, настоящият съдебен състав счита, че обжалваното решение е валидно и допустимо. В тази връзка решаващият състав на съда съобрази, че решението е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му. След като провери решението и по реда на чл. 218, ал. 1 от АПК, ВАС, VI-то отделение, намира касационната жалба за неоснователна. Атакуваният с нея съдебен акт не страда от твърдяните от касатора пороци, евентуалното съществуване на които би обусловило наличието на отменителните основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Предмет на съдебна проверка за законосъобразност в производството пред Административен съд - Варна по реда на чл. 145 и следв. от АПК е била оспорената от Поля Цветанова Нанова от гр. Варна в качеството й на управител на "Полимекс" ЕООД, собственик на аптека "Поли", заповед № РД-09-346 от 11.04.2012 г., издадена от директора на РЗОК - Варна на основание чл. 31, ал. 2 във връзка с чл. 31, ал. 1, т. 3 от договор № 031186/16.06.2011 г. за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК/РЗОК, сключен между НЗОК и "Полимекс" ЕООД - изпълнител, във връзка с извършен контрол по чл. 72, ал. 4 от ЗЗО (Закона за здравното осигуряване) по изпълнението на договора. С процесната заповед директорът на РЗОК - Варна на основание чл. 35, ал. 1 от договор № 031186/16.06.2011 г., за нарушение на чл. 13, ал. 4, т. 3 от договора е наложил на търговското дружество санкция по чл. 35, ал. 1, т. 3а, буква "а" от договора - финансова неустойка в размер на 50 лв. Издаването на заповедта е предшествано от извършена по силата на заповед на директора на РЗОК - Варна от 26.03.2012 г. финансова проверка на аптека "Поли" в гр. Варна (собственост на "Полимекс" ЕООД), резултатите от която са обективирани от проверяващите финансови инспектори в съставения констативен протокол № 64-ППП/27.03.2012 г., към който са приложени копия на рецептурни бланки. При проверката е установено, че аптеката е изпълнила две рецепти, които не са подпечатани с нейния печат в момента на отпускане на лекарствените продукти. Това е квалифицирано като нарушение на чл. 13, ал. 4, т. 3 от договор № 031186/16.06.2011 г., сключен между касата и собственика на аптеката, който вменява в задължение на изпълнителя да поставя в рецептурната бланка в момента на отпускане на лекарствените продукти печат на аптеката. Възражението на изпълнителя против констативния протокол аргументирано не е уважено от директора на РЗОК, като формалната доказателствена сила на протокола не е опровергана и в хода на съдебното производство. Последвало е издаването на оспорената пред първоинстанционния съд заповед, с която е наложена предвидената за констатираното нарушение в чл. 35, ал. 1, т. 3а, б. "а" от договора от 16.06.2011 г. санкция - финансова неустойка в размер на 50 лв. За да отхвърли сезиралата го жалба на "Полимекс" ЕООД срещу тази заповед, първоинстанционният съд е приел, че оспореният индивидуален административен акт е постановен от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия и в съответната форма, при спазване на административнопроизводствените правила и на материалноправните разпоредби, в съответствие с целта на закона. В мотивите на проверяваното решение са изложени съображения, опровергаващи твърдяното от жалбоподателя наличие на отменителни основания по чл. 146 от АПК, като съдът е обосновал извод за законосъобразност на процесната заповед, приемайки за доказани констатациите на контролните органи на РЗОК. При разглеждане на делото Административен съд - Варна е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора писмени доказателства, надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички факти от значение за спорното право, и е извел обосновани изводи, изложените съображения за които се възприемат изцяло от настоящата инстанция и не следва да бъдат дословно преповтаряни. Атакуваният съдебен акт се основава на задълбочена преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановен при стриктно спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях, и е отговорено на всички относими инвокирани възражения. Необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не били допуснати в конкретния случай. Неоснователни в тази връзка са оплакванията в касационната жалба за неправилна интерпретация на релевантните факти, с оглед на което са и твърденията на касатора за необоснованост. Обосновано и в съответствие със събраните по делото доказателства Варненският административен съд е достигнал до извода, че оспорената заповед е законосъобразна като издадена от компетентен орган в установената форма при спазване на процесуалните и материални норми и в съответствие с целта на закона. В хода на съдебното производство пред Административен съд - Варна (т. е. инстанцията по същество на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспореният акт на администрацията и на обуславящите го такива), са събрани относимите към казуса доказателства, достатъчни за изясняването му от фактическа и правна страна, и е потвърдена истинността на констатациите в констативен протокол № 64-ППП/27.03.2012 г., обективирал резултатите от извършената проверка от длъжностни лица (финансови инспектори) на РЗОК - Варна в процесната аптека. На тази база решаващият съдебен състав правилно е приел за доказани обстоятелствата, отразени в цитирания констативен протокол, които се квалифицират като нарушения на задължението на изпълнителя по чл. 13, ал. 4, т. 3 от индивидуалния договор на аптеката с касата и обуславят налагането на санкцията по чл. 35, ал. 1, т. 3а, б. "а" от същия. Наложената санкция е определена по вид и размер съобразно предвиденото в цитираната договорна клауза, в каквото насока е и вярната преценка на съда в мотивите на проверяваното решение. При наличието на безспорно установено нарушение, изразяващо се в непоставяне на печат на аптеката в две рецептурни бланки в момента на отпускане на лекарствените средства, е наложена предвидената в сключения между страните договор финансова неустойка в посочения в него абсолютен размер. Противно на твърдяното от касатора, процесната заповед на директора на РЗОК - Варна, с която на дружеството е наложена финансова неустойка, не е нищожна, а е издадена от административен орган с териториална и материална компетентност, и такава по степен, което е съобразено от първоинстанционния съд. Формулираната от касатора в тази връзка теза, че по отношение на него е реализирана административно-наказателна отговорност, която е следвало да бъде осъществена по реда на ЗАНН (Закона за административните нарушения и наказания), а не съобразно подзаконов нормативен акт (инструкция на директора на НЗОК), ако и да е издаден при условията на законова делегация, основаваща се на чл. 72, ал. 5 от ЗЗО, очевидно е резултат от правно-техническо смешение и няма как да бъде споделена. Редът на ЗАНН е неприложим относно контрола по изпълнението на договорите на НЗОК със собственици на аптеки. В българското позитивно право са уредени няколко вида отговорност: 1. Наказателна - която се прилага при извършени престъпления по Наказателния кодекс; 2. Административно-наказателна отговорност - която се прилага за санкциониране на административни нарушения по смисъла на чл. 6 от ЗАНН; 3. Дисциплинарна отговорност - за извършени нарушения на трудовата или на служебната дисциплина; 4. Имуществена отговорност, която от своя страна е два вида: а) деликтна отговорност за вредите, причинени от деликт (нарушение на правна повеля, което не е престъпление, не е административно нарушение и не е дисциплинарно нарушение); б) договорна - това е отговорността, която се носи при нарушение или неизпълнение на задължение, поето с договор; без значение за тази отговорност е дали договорът е граждански (сключен между равнопоставени граждански субекти) или е административен (договор, сключен между неравнопоставени субекти, единият от които е носител на публична власт). Сключеният между страните по делото договор № 031186 от 16.06.2011 г. е по своя характер административен, като договор, който се сключва между НЗОК като юридическо лице на публичното право и правен субект - носител на публична власт, и лице, получило разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти. Този характер на договора за продажба на дребно на лекарствени продукти (или за отпускане на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение), заплащани напълно или частично от НЗОК, предопределя и надмощното положение на НЗОК по отношение на своя контрагент, което се изразява във възможността касата да налага санкции, наименовани финансови неустойки, при констатирани от нейните контролни органи неточни изпълнения или нарушения на уговорените с договора правила, без да е необходимо да доказва вредите, причинени от неизпълнението или нарушението. Така и в процесния казус - страните по този договор са постигнали съгласие, че в момента на отпускане на лекарствените продукти изпълнителят се задължава да поставя в рецептурната бланка печат на аптеката, и при нарушение на това изискване на изпълнителя по договора от възложителя по него ще се налага договорената финансова санкция. По правило договорите се сключват, за да бъдат изпълнявани поетите с тях задължения. Неизпълнението поражда имуществена отговорност, каквато се търси и с процесната заповед № РД-09-346 от 11.04.2012 г. Нарушенията на договора за отпускане и заплащане на лекарствени продукти не са административни нарушения, защото няма закон, който да ги обявява за такива (чл. 6 от Закона за административните нарушения и наказания), докато нарушенията на договора за медицинска (извънболнична или болнична) дейност са административни нарушения и за тях се налагат административни наказания - чл. 105а и сл. от ЗЗО. Анализът на разпоредбите, регламентиращи административни нарушения - чл. 105а - чл. 105ж от ЗЗО, показва, че субекти на тези нарушения са изпълнители на извънболнична и болнична медицинска помощ. По силата на чл. 58 от ЗЗО изпълнители на медицинска помощ по този закон са лечебни заведения по Закона за лечебните заведения (чл. 8 и чл. 9 от ЗЛЗ), и национални центрове по проблеми на общественото здраве (чл. 22 от Закона за здравето). Аптеките обаче са здравни заведения със статут и дейност, определени със Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (чл. 21, ал. 3 от Закона за здравето). Изложеното налага извода, че собствениците на аптеки, сключили договор с НЗОК, не са субекти на коментираните административни нарушения по ЗЗО, а и от обективна страна не биха могли да осъществят съставите на чл. 105а - чл. 105ж от ЗЗО, поради изискването за извършване на действия, свързани с оказването на медицинска помощ и предписване на лекарства. За пълнота на изложението в тази връзка следва изрично да се отбележи освен констатираната по-горе неприложимост на реда по ЗАНН, и това, че наложената финансова неустойка не представлява реализиране на облигационна отговорност за неизпълнение на поето с индивидуалния договор задължение. В случая разпоредбата на чл. 92, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) е неприложима, защото наложената санкция - финансова неустойка, не представлява неустойка по смисъла на ЗЗД, респ. на гражданското право. При сключването на договорите с аптеките за отпускане на лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК, касата действа в качеството си на административен орган, а не като субект на гражданското право, при което договорът се явява законовото средство, чрез което се охраняват обществените отношения, свързани с продажбата на лекарства. Финансовата санкция на собственик на аптека за нарушение на условията на договора му с НЗОК се налага независимо дали има или няма нанесени вреди на НЗОК със заповед на директора на съответната РЗОК (действащ в условията на обвързана компетентност, а не на оперативна самостоятелност) след спазване на определена процедура в контролно производство, която заповед представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. С оглед на това е неуместно да се прави аналогия и с института на неустойката по гражданското право и в частност по един облигационен договор, която е договорна последица при отношения между равнопоставени субекти и служи за обезщетение на вредите от неизпълнението. След промяната в законодателството и в частност отмяната на чл. 76 от ЗЗО, се създадоха ал. 4 и ал. 5 на чл. 72 от ЗЗО, поради което не е налице празнина в действащата в страната нормативна уредба и има предвиден ред за налагане на санкции на собствениците на аптеки. Отмяната на чл. 76 от ЗЗО, посветен само на медицинската дейност и неотносим към дейността по отпускане и заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (ЗЛПХМ), не оказва никакво въздействие върху условията и реда за отпускане и заплащане на лекарствени продукти. Съгласно чл. 25, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2012 г., контролът по изпълнение на договорите за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, се осъществява по реда на раздел X от Закона за здравното осигуряване. Разпоредбата на чл. 72, ал. 4 от ЗЗО урежда, че непосредственият контрол по изпълнение на договорите с НЗОК за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, се осъществява чрез проверки, извършвани от длъжностни лица от РЗОК - финансови инспектори, въз основа на заповед на директора на РЗОК. Според чл. 72, ал. 5 от ЗЗО, условията и редът за осъществяване на контрола по ал. 4 се определят с инструкция, издадена от управителя на НЗОК. Контролът, разписан в чл. 72, ал. 4 и ал. 5 от ЗЗО, чл. 25 от НРД за медицинските дейности за 2012 г. и инструкцията на директора на НЗОК е особен вид контрол по изпълнението на договорените условия, като за неспазването им са предвидени санкции, които очевидно не случайно са наречени финансови неустойки. Ето защо, противно на твърдяното от касатора, Инструкция № РД-16-22 от 1.07.2011 г., издадена от директора на НЗОК за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 4 от ЗЗО, е годно правно основание за налагане на санкция на собственици на аптеки, тъй като не противоречи на ЗЗО и трябва да се прилага. Тази инструкция е вътрешноведомствен акт, с който директорът на НЗОК дава указания до подчинени нему органи (длъжностните лица - контрольори) относно правилата, по които следва да осъществяват разпоредения от законодателя с чл. 72, ал. 4 от ЗЗО контрол по изпълнението на договорите за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК. Основание за прилагане на санкция обаче е съответната клауза на договора, за нарушение или нарушения на който се прилага тя. Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) заплаща напълно или частично разрешени за употреба лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, предназначени за домашно лечение на територията на страната, по списък, определен с наредба на министъра на здравеопазването - чл. 45, ал. 1, т. 11 и 12 и ал. 3 от ЗЗО. Този списък е наименован "Списък на заболяванията, за чието домашно лечение Националната здравноосигурителна каса заплаща лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели напълно или частично" и е приет с Наредба № 38 за определяне на списъка на заболяванията, за чието домашно лечение Националната здравноосигурителна каса заплаща лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели напълно или частично. Лекарствените продукти, предназначени за лечение на заболяванията по този списък, са включени в Позитивния лекарствен списък по чл. 262, ал. 2 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина - чл. 262, ал. 6, т. 1 от този закон. Условията и редът за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от ЗЛПХМ, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, както и на лекарствени продукти за здравните дейности по чл. 82, ал. 2, т. 3 от Закона за здравето, се определят с наредба, издадена от министъра на здравеопазването, по предложение на надзорния съвет на НЗОК - чл. 45, ал. 8 от ЗЗО. Тази наредба е Наредба № 10 от 24.03.2009 г. за условията и реда за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, издадена на основание чл. 45, ал. 8 от Закона за здравното осигуряване (§ 8 от нейните преходни и заключителни разпоредби). Според чл. 7, ал. 1 и ал. 3 от цитираната наредба, касателно отпускането на лекарствени продукти, включени в позитивния лекарствен списък и предназначени за домашно лечение, НЗОК сключва договори с лица, получили разрешение по чл. 229, ал. 2 от ЗЛПХМ за търговия на дребно с лекарствени продукти. Договорите се сключват чрез директора на РЗОК, на чиято територия е аптеката, при условия и по ред, установени в съответствие с чл. 45, ал. 11 (сега ал. 15) от ЗЗО. А според чл. 45, ал. 15 (предишна ал. 11) от ЗЗО условията и редът за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от ЗЛПХМ между директора на РЗОК и притежателите на разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти се съгласуват от 9 представители на НЗОК и 9 представители на Българския фармацевтичен съюз, определени съответно от надзорния съвет на НЗОК и управителния съвет на Българския фармацевтичен съюз, в съответствие с наредбата по ал. 8 (Наредба № 10). Посочените представители на НЗОК и Българския фармацевтичен съюз са съгласували условия и ред за сключване на индивидуални договори за отпускане и заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели. Сключените между страните договор за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК/РЗОК, е типов. Раздел VI на този договор е наименован "Условия и ред за контрол по изпълнение на договора", а раздел VII е наименован "Санкции". В тези два раздела са уредени видовете санкции, приложими за описаните конкретни нарушения на договора, и редът, по който нарушенията ще бъдат установявани и санкционирани. Раздел VI на типовия договор съответства на правилото по чл. 72, ал. 4 от ЗЗО, според което контролът по ал. 2 (чрез проверки, извършвани от длъжностни лица на РЗОК) се осъществява и по изпълнението на договорите за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК. Процесният договор, сключен между "Полимекс" ЕООД и НЗОК, чрез директора на РЗОК - Варна, е правното основание за прилагане на уговорените с него санкции. Договорите имат сила на закон за тези, които са ги сключили - чл. 20а от Закона за задълженията и договорите. Несъстоятелно е оплакването на касатора за упражняване на принуда от контролиращите инспектори и непредоставяне на възможност на магистър-фармацевта за довършване на обработката на рецептите, възведено за първи път пред настоящата инстанция. Съгласно чл. 13, ал. 4 и ал. 5 от индивидуалния договор, едва след поставяне на печат на аптеката върху представената рецепта изпълнителят следва да я предостави на приносителя за подпис. Видно от представените по делото рецепти, в тях е положен подпис на приносителя, а липсва печат на аптеката. След като полагането на печат трябва да е действие, предхождащо подписването на рецептата от приносителя й, е очевидно, че не е спазен реда, по който касаторът се е задължил да обработва рецептите, както и точния момент на полагането на печат. Даже и да се приеме касаторовото твърдение, че контролиращите инспектори са издърпали рецептите от обработващия ги в момента магистър-фармацевт, то това предвид изложеното по-горе е извършено в последващ нарушението на договора момент, поради което е ирелевантно за казуса, тъй като нарушението е довършено с полагането на подпис върху рецептата от приносителя й преди поставяне на печат на аптеката върху нея. От горното явства, че тезата, която се силаеше да докаже касатора, не може да бъде кредитирана. Изложеното обуславя правилността на преценката на Варненския административен съд за законосъобразност на процесната заповед, която не страда от пороците по чл. 146 от АПК. Предвид тези съображения настоящият съдебен състав намира, че като не е уважил подадената до него жалба, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който при липсата на касационни основания, водещи до неговата отмяна, трябва да бъде оставен в сила. При този изход на спора претенцията на касатора за присъждане на сторените деловодни разноски няма основание да бъде уважена, а на свой ред основателно се явява искането на ответника по касация за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на РЗОК - Варна за осъществената защита пред Върховния административен съд (реализирана чрез подадените от пълномощника гл. юрисконсулт Георгиева възражение срещу касационната жалба и молба с характер на писмено становище по съществото на спора), и такова трябва да бъде присъдено в размер на 150 лв., определен съгласно чл. 8 във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,