Решение № 8935 от 13.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 4110/2022 г.

Решение № 8935 от 13.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 4110/2022 г., III о., докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Б. Г., в качеството й на Председател на Общински съвет – с. Черноочене, подадена чрез нейния пълномощник адв. М. Сеидахмед, срещу Решение № 66 от 7.03.2022 г., постановено по адм. д. № 342 по описа на Административен съд – Кърджали за 2021 г. С него, по протест на заместник-окръжен прокурор при Окръжна прокуратура – Кърджали, е отменен Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет – с. Черноочене, област Кърджали, мандат 2019 – 2023 година, приет с Решение № 2 от 28.11.2019 г. на Общински съвет – с. Черноочене. Наред с това Община Черноочене е осъдена да заплати на Окръжна прокуратура – Кърджали деловодни разноски в размер на 20,00 лв. Касационният жалбоподател твърди неправилност на обжалваното решение. Релевира всички касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Изрязява становище, че формираният от първоинстанционния съд извод за съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемането на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – с. Черноочене, област Кърджали, мандат 2019 – 2023 година (Правилник/ът), е неправилен. Счита, че установените от Административен съд – Кърджали нарушения на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 от Закона за нормативните актове (ЗНА) не представляват съществени такива по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. Позовава се на разпоредбата на чл. 189, ал. 2 АПК. Излага доводи, че, след като никой не е упражнил правото си по цитираната разпоредба, може да бъде направен извод, че и с предварителното разгласяване на Правилника, и с наличието на допълнителни мотиви за приемането му, този подзаконов нормативен акт е щял да бъде приет във вида, в който е бил предложен. По изложените съображения твърди, че приетият от Общински съвет – с. Черноочене Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – с. Черноочене, област Кърджали, мандат 2019 – 2023 година е законосъобразен. Иска отмяната на атакуваното съдебно решение и решаване на въпроса по същество, като протестът на заместник-окръжния прокурор при Окръжна прокуратура – Кърджали, подаден срещу Правилника, бъде отхвърлен. Протестиращата страна – Окръжна прокуратура – Кърджали, в срока по чл. 213а, ал. 4 АПК, не изразява становище по касационната жалба. В съдебното заседание пред настоящия съд не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите в касационната жалба и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Обжалваният съдебен акт е постановен в производство по реда на Глава десета, Раздел III АПК, по протест на заместник-окръжен прокурор при Окръжна прокуратура – Кърджали срещу Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – с. Черноочене, област Кърджали, мандат 2019 – 2023 година, приет с Решение № 2 от 28.11.2019 г. на Общински съвет – с. Черноочене. Протестиращата страна изложила доводи за приемането на Правилника при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, а именно разпоредбата чл. 26, ал. 3 и ал. 4 ЗНА – проектът на подзаконов акт бил публикуван на официалната Интернет страница на Община Черноочене без да е придружен от мотиви, съответно доклад, като не бил спазен и изискуемият 30-дневен срок за даване на предложения и становища. Искането до първоинстанционния съд е да се отмени протестирания Правилник, като незаконсъобразен. Алтернативно се иска отмяната на конкретни разпоредби от същия – чл. 37, ал. 3, т. 1, чл. 55, ал. 3 в частта му "и на Председателския съвет" и чл. 55, ал. 3, т. 1 в частта му "и на Председателския съвет" с аргументи за материалната им незаконосъобразност с чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25, чл. 48 и сл. от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). За да постанови обжалвания резултат, Административен съд – Кърджали е приел, от фактическа страна, че на проведеното на 28.11.2019 г. заседание на Общинския съвет – с. Черноочене, на което е приет процесният Правилник, са присъствали общо 17 общински съветници, от които 13 са гласували "За" приемане на подзаконовия нормативен акт, а 4 са били "Въздържал се". Отчел, че съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2, във вр. с чл. 188 АПК. Обърнал внимание, че по делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал. 2 АПК. При така установеното от фактическа страна, първоинстанционният съд е приел, от правна страна, че протестът е допустим, а по същество е основателен. Счел, че протестираният Правилник е приет при спазване на изискванията на чл. 27 ЗМСМА за кворум и мнозинство. Отбелязал, че гласуването е било явно. Приел е, че, при приемане на Правилника, са нарушени разпоредбите на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 ЗНА. Мотивирал се, че, както в Предложение на Председателя на Общински съвет – с. Черноочене до този съвет, вх. № 02/11.11.2019 г. (от л. 7 до л. 20 от адм. д. № 342/2021 г. по описа на Административен съд – Кърджали), така и в останалите документи, представляващи административната преписка по делото, липсват мотиви, от които да може да се установят обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, а именно: причините, които налагат приемането на Правилника; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализа за съответствие с правото на Европейския съюз. Като се позовал на разпоредбата на чл. 28, ал. 4 ЗНА, формирал извод, че, поради липса на мотиви, проектът на Правилник не е трябвало да се обсъжда от съответните комисии в Общински съвет – с. Черноочене, както и от самия Общинския съвет. На следващо място, първоинстанционният съд е приел, че проектът на Правилник бил публикуван на Интернет страницата на Община Черноочене за обществено обсъждане за по-кратък от срока, изискващ се съгласно чл. 26, ал. 4 ЗНА. Позовавайки се на данните от административната преписка, посочил, че проектът на подзаконов нормативен акт е бил публикуван на 11.11.2019 г., а е приет на 28.11.2019 г., т. е. 17 дни след публикуването на проекта. Счел, че процедирайки така, административният орган е лишил заинтересованите лица от правото им да изразят становище относно нормативен акт, който пряко ги засяга. Отчел, че по делото не са представени доказателства и липсват твърдения за наличие на хипотезата на "изключителни случаи" по изречение второ от чл. 26, ал. 4 ЗНА. Формирал решаващия извод, че при приемането на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – с. Черноочене, област Кърджали, мандат 2019 – 2023 година, компетентният, съгласно нормата на чл. 21, ал. 3 ЗМСМА орган, е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Мотивиран така, отменил Правилника. Присъдил разноски, съобразно изхода на спора. Решението е валидно, допустимо и правилно. Не са налице сочените в касационната жалба основания за отмяната му. Обосновани са изводите на първоинстанционния съд, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неизпълнение на задълженията, вменени му с разпоредбите на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 и чл. 28, ал. 2 и ал. 4 ЗНА. Констатираните от Административен съд – Кърджали съществени нарушения на процесуалните правила са достатъчни за отмяна на протестирания Правилник, поради което правилно този съд не е обсъдил по същество доводите на протестиращата страна за материална незаконосъобразност на конкретни разпоредби от Правилника със ЗМСМА. Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Алинея 2 на същата разпоредба предвижда, че в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица, а ал. 3 и ал. 4 сочат, че преди внасянето на проект на нормативен акт съставителят, когато е орган на местното самоуправление, какъвто е процесният случай, трябва да го публикува на Интернет страницата на съответната община и/или общински съвет заедно с мотивите, съответно доклада и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА, като на заинтересованите лица и организации, се предоставя срок не по-кратък от 30 дни за предложения и становища, а в изключителни случаи, по причини, посочени изрично в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, който не може да бъде по-кратък от 14 дни. Анализът на цитираната правна рамка обосновава извод, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени с оглед гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите, съответно доклада към него, следва да са с посоченото в чл. 28, ал. 2 ЗНА императивно съдържание. Те трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. В този смисъл трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, по който принципите на обоснованост, откритост и съгласуваност, заложени в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намират част от своето проявление спрямо засегнатите лица. За тяхното спазване следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме съответния проект. В конкретния случай, видно от приложената по делото административна преписка, безспорно се установява, че на заинтересованите лица не е бил даден 30-дневен срок за предложения и становища по проекта на подзаконов нормативен акт. Съгласно извадката от Интернет страницата на Община Черноочене (от л. 21 до л. 23 от първоинстанционното дело), съставителят на проекта на Правилник го е публикувал на Интернет страницата на тази община без мотиви, съответно доклад, на 11.11.2019 г. Решението на Общински съвет – с. Черноочене за приемането на процесния подзаконов нормативен акт е от дата 28.11.2019 г., т. е. само 17 дни след датата на публикуване, както правилно е приел първоинстанционният съд. От съдържанието на публикуваното на 11.11.2019 г. съобщение към проекта на Правилник не се установява наличието на хипотезата на "изключителни случаи" по чл. 26, ал. 4, изр. второ ЗНА. При тези данни е несъстоятелно твърдението на касационния жалбоподател, че, след като при оспорването на Правилника по съдебен ред не е налице встъпване на заинтересовани страни, наред с административния орган, то предварителното разгласяване на Правилника е нямало да повлияе на приемането му във вида, в който е бил предложен. Едната хипотеза не обуславя другата, още повече че, след като компетентният орган не е обезпечил упражняването на правото на участие на заинтересованите лица в рамките на срока, регламентиран с разпоредбата на чл. 26, ал. 4 ЗНА, не би могло да се правят обосновани изводи за изхода от провежданото административно производство. Отделно от това, следва да се посочи, че разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА, във връзка с ал. 3 на същата норма кореспондират с чл. 77 АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е сторено. Неспазването на чл. 77 АПК и чл. 26, ал. 2 ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен, според правилото на чл. 15 ЗНА. На следващо място, разпоредбата на чл. 28 ЗНА предвижда, че проектът на подзаконовия нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. Такива мотиви към процесния Правилник липсват, както е видно от пълната административна преписка, представена по делото. Те не са приложени като отделен документ към административната преписка и не са посочени в протокола от заседанието на Общинския съвет – с. Черноочене, проведено на 28.11.2019 г. (от л. 27 до л. 61, пак там). Липсват и данни за обсъждания при приемане на Правилника ("Коментари и въпроси от страна на общинските съветници относно внесения проект на Правилник на ОбС нямаше – л. 4 от Протокол № 02 от заседание на Общински съвет – с. Черноочене, проведено на 28.11.2019 г.), но дори да имаше такива, те нямат обхвата и задълбочеността, изискуеми за мотивите към проектите на подзаконови нормативни актове, нито могат да санират нарушението по чл. 28, ал. 4 ЗНА. Вземането на решение от Общинския съвет – с. Черноочене без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице мотиви за приемане на текстовете, съответни на законовото изискване, както и без тези мотиви да са станали достояние на заинтересованите лица в рамките на законово определения срок, се явяват особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила, защото касаят такива правила, които обезпечават принципи на производството по издаване на подзаконови нормативни актове. Изпълнението на правилата представлява задължително условие за законосъобразност на процедурата, респ. неспазването на разпоредбите с императивен характер е основание за отмяна на нормативния акт, без да е необходимо да се обсъждат доводите на протестиращата страна по съществото на проекта, както правилно е процедирал първоинстанционният съд. По изложените съображения, решението на Административен съд – Кърджали, като валидно, допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение, Първа колегия