Решение № 5079 от 19.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 866/2018 г.

Решение № 5079 от 19.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 866/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, с адрес [населено място], [адрес] против Решение № 13701 от 13.11.2017 г. на Върховен административен съд, второ отделение, тричленен състав, постановено по адм. д. № 13690/2016 г., с което е отменена Наредба № 12 от 2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на българските граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето (тук и по - долу само Наредбата), издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 1 от 3.01.2012 г., доп., бр. 57 от 27.07.2012 г., в сила от 1.07.2012 г., бр. 15 от 15.02.2013 г., в сила от 15.02.2013 г., изм. и доп., бр. 14 от 20.02.2015 г., в сила от 20.02.2015 г. - в частта й относно: чл. 2, ал. 2 - в частта, с която е определен срок за финансиране на лечението; чл. 4, ал. 3; чл. 4, ал. 4 - в частта, с която се обвързва финансирането със съобщаването на заповедта по чл. 34, ал. 2; чл. 18, т. 2; чл. 20; чл. 21, ал. 2 - в частта, с която се изисква специален ред за представяне на документи на чужд език; чл. 24, ал. 2 - в частта, с която се предоставя възможност за предаване на преписката на външни експерти; чл. 25, ал. 2, т. 6; чл. 26, ал. 1 - в частта, с която е определен 14-дневен срок за насрочване на заседание на КЛЧ; чл. 26, ал. 4; чл. 26а; чл. 27, ал. 1 - в частта, касаеща чл. 26 А; чл. 34, ал. 3, т. 6; чл. 34, ал. 5; чл. 38. Касаторът твърди, че решението е недопустимо, евентуално е неправилно поради необоснованост - касационни основания за обжалване по чл. 209, т. 2 и 3, предложение трето от АПК. Излага следните съображения: Производството по първоинстанционното дело се е развило по недопустима жалба, защото не е налице правен интерес от обжалването. Последното обстоятелство не е обсъдено в решението на тричленният състав на Върховния административен съд (тук и по – долу ВАС). Страната обосновава липсата на правен интерес с обстоятелството, че пациентите, които съставляват организацията на жалбоподателя, на практика може да се ползват от медицинска помощ, осигурена им в рамките на пакета от здрави дейности, гарантиран от бюджета на НЗОК. Поради това медицинската помощ не попада в предмета на оспорваната Наредба № 12. Оттук следва и извод, че организацията няма интерес от оспорването, тъй като текстовете на Наредба № 12 са неприложими за представляваните от нея пациенти и други лица. Отделно от това, нито оспорените текстове, нито решението на съда по отношение на тях има и би имало действие за самата организация, защото не се засягат и не биха могли да засегнат нейни права и законни интереси. В този смисъл поддържа, че с обжалваното съдебно решение, са нарушени разпоредбите на Конституцията и АПК, мотивите му не са съобразени с Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. 18 1995 г., Решение № 5 от 17.04.2007 г. по к. д. № 11 от 2006 г. на Конституционния съд и Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. на ВАС. О. твърдението, че съдебното решение е необосновано, касаторът релевира доводи, че съдът не е анализирал конкретната фактическа обстановка, за да приеме, че при издаване на оспорената Наредба са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В случая непубликуването на мотиви с необходимото съдържание към проекта на акта не представлява основание за неговата отмяна. Допуснатото от органа нарушение не е съществено. Неоповестяването на мотиви според министъра на здравеопазването не би могло да доведе до възпрепятстване на заинтересуваните граждани и други лица да вземат участие в производството чрез отправяне на предложения по акта. Това е така, защото проектът на акта е публикуван с тази цел и е предоставен срок за становища и предложения. Чрез публикуването му за обществено обсъждане счита, че са спазени принципите по чл. 26 от ЗНА. Посочва, че съдебните решения на ВАС оценяват подобни хипотези и от гледна точка на това дали нарушението е повлияло или би могло да повлияе върху съдържанието на акта. В този смисъл са Решение № 10609/15.07.11 г. по адм. д. № 1630/2011 г., решение № 11411/14.09.11 г. по адм. д. № 6341/2011 г. и Решение № 3843/23.03.2009 г. по адм. д. № 13984/2008 г. на ВАС. К. моли съдът да отмени решението на тричленния състав на ВАС и да отхвърли подадените жалби против Наредбата в оспорените й части. Ответникът по касация – Сдружение [ЮЛ], [населено място], оспорва касационната жалба, счита същата за неоснователна и моли да се отхвърли като такава. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия, намира касационната жалба за допустима като предявена от надлежна страна, за която съдебното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Сдружение [ЮЛ], [населено място], е подало жалба против Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на българските граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 1 от 3.01.2012 г., доп., бр. 57 от 27.07.2012 г., в сила от 1.07.2012 г., бр. 15 от 15.02.2013 г., в сила от 15.02.2013 г., изм. и доп., бр. 14 от 20.02.2015 г., в сила от 20.02.2015 г. - в частта й относно: чл. 2, ал. 2 - в частта, с която е определен срок за финансиране на лечението; чл. 4, ал. 3; чл. 4, ал. 4 - в частта, с която се обвързва финансирането със съобщаването на заповедта по чл. 34, ал. 2; чл. 18, т. 2; чл. 20; чл. 21, ал. 2 - в частта, с която се изисква специален ред за представяне на документи на чужд език; чл. 24, ал. 2 - в частта, с която се предоставя възможност за предаване на преписката на външни експерти; чл. 25, ал. 2, т. 6; чл. 26, ал. 1 - в частта, с която е определен 14-дневен срок за насрочване на заседание на КЛЧ; чл. 26, ал. 4; чл. 26 а; чл. 27, ал. 1 - в частта, касаеща чл. 26 А; чл. 34, ал. 3, т. 6; чл. 34, ал. 5; чл. 38. Видно от представеното по първоинстанционното дело Удостоверение от 16.11.2016 г. по ф. д. № 35 от 2010 г. по описа на Окръжен съд гр. П. сдружението е юридическо лице с нестопанска цел, създадено в обществена полза, чийто предмет на дейност и основни цели е защита правата на пациентите в сферата на здравеопазването, осигуряване на средства за лечение и подпомагане на болните от рядката болест П. Х. в Р. Б. и в чужбина. Посочената цел на сдружението обуславя извод за наличие на правен интерес от заявеното оспорване и жалбата се явява процесуално допустима съгласно чл. 185, чл. 186, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 АПК. За да достигне до този извод първоинстанционният съд правилно се е позовал на Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд, според което съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Процесуалноправният интерес е положителна процесуална предпоставка, от категорията на абсолютните. Той трябва да е личен – никой не може от свое име да търси съдебна защита на чужди права. Трябва да е и пряк, и непосредствен. Пряко засягане е налице, когато със самия акт могат да бъдат засегнати или са засегнати права и законни интереси, регламентирани от материалното право, т. е. се изменят, отменят или ограничават права, или административният акт създава права на трето лице, с което уврежда оспорващия или за които той поражда задължения. Съдебният процес е пътят за осъществяването на материалното право и в тази връзка не би могло да бъде отказано на правоимащия да поиска от съда да отмени незаконосъобразния административен акт, който го уврежда или би го увредил. При това заинтересоваността от оспорване следва да е правомерна, лична и обоснована. Чрез последната хипотеза в чл. 186, ал. 1 АПК, която визира потенциалната възможност от засягане на права, законни интереси или пораждане на задължения като предпоставка за обжалване, българският законодател отразява съвременните демократични стандарти в развитието на процесуалната легитимация при упражняване правото на защита особено когато съществува заплаха за публични, колективни и частни интереси от незаконосъобразно правотворчество на администрацията. Конституционният съд в своето Решение № 5 от 17.04.2007 г. по конституционно дело № 11 от 2006 г., обн. ДВ, бр. 35 от 2007 г., приема, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Нормата на чл. 186, ал. 1 АПК обаче предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права. Поради така изложените съображения следва да се приеме, че жалбоподателят има правен интерес от оспорване на част от текстовете на Наредбата, тъй като с тях по същество се ограничава правото му медицинска помощ във връзка с условията и реда за заплащане на лечение на българските граждани в чужбина. Решението на Върховният административен съд, второ отделение тричленен състав е допустимо. Обжалваната по – рано Наредба в отменените от тричленния състав на ВАС части, по своята същност е подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Тя е издадена във връзка с прилагането на чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето, носи наименование, което обозначава вида и автора на акта, както и предмета на регулиране на обществени отношения - условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина. По силата на чл. 1 а от Закона за нормативните актове, нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията или от закон. П. Н. е издадена от министъра на здравеопазването в съответствие с чл. 2, ал. 1 от ЗНА. На осн. чл. 168 от АПК, приложима субсидиарно и в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове - чл. 196 от АПК, тричленният състав на Върховния административен съд, въз основа на установените фактически обстоятелства и събраните по делото доказателства, при проверка законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, е приел, че текстовете, които са обжалвани пред съда, са постановени при неспазване на административнопроизводствените правила по чл. 26, ал. 1, чл. 28, ал. 1 - 3 Закона за нормативните актове (тук и по – долу ЗНА) и чл. 77 АПК. Препращането е в съответствие с чл. 80 от АПК, според който текст за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В Г. трета на закона е нормативно разписана процедурата по изработване на проекти на нормативни актове. Законодателят в чл. 26, ал. 1 от ЗНА в относимата редакция на закона, ред. ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г., е предвидил, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. По силата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Текстът на чл. 28 ЗНА вменява задължение на издателя на акта че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. В чл. 28, ал. 2 са предвидени изисквания към мотивите към доклада. В чл. 28, ал. 3 ЗНА, законодателят изрично е постановил, че проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. С нормата на чл. 77 АПК е въведено задължително обсъждане на проекта, заедно с представените становища, предложения и възражения. Посочените разпоредби имат императивен характер и с тях се цели да се спазят принципите, посочени в чл. 26, ал. 1 ЗНА. В случая към проектът на отменените части на Наредбата, не са представени мотиви съответно доклад с изискуемото по закон съдържание. Неспазването на тези императивни разпоредби е основание за отмяна на нормативния административен акт поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в какъвто смисъл е константната съдебна практика. Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената Наредба по същество препятства възможността да бъде извършен съдебен контрол за законосъобразност на акта и прави неясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА свързани с нейното издаване. Съдът не може да осъществи и дължимата проверка дали с оглед изискването на чл. 26, ал. 1 от ЗНА оспорваната Наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост. Спазването на така посочената нормативна регламентация при издаването на подзаконовите административни актове е относима и гарантира съблюдаването на принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по Г. втора от АПК. В заключение петчленният състав счита, че не са налице отменителните основания по чл. 209, т. 2 и 3, предложение трето от АПК, налагащи отмяната на решението на Върховния административен съд, тричленен състав, поради което същото следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора и на осн. чл. 143, ал. 3 от АПК претенцията на Сдружение [ЮЛ], [населено място] е основателна и следва да й се присъдят сторените, доказани и поискани разноски за настоящата съдебна инстанция. Същите възлизат на 500 лева за заплатено адвокатско възнаграждение за един адвокат по делото. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,