Решение № 7283 от 3.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4761/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Програма Околна среда 2021-2027 год., чрез представител по пълномощие служител с юридическо образование и правоспособност Б. Стефанов, против Решение 1431/19.02.2025 год., постановено по административно дело 1179/2024 год. по описа на Административен съд Хасково. Заявено е твърдение, че оспореното съдебно решение е неправилно, поради несъответствие с материалния закон и необоснованост касационни отменителни основания по чл. 209. В подкрепа на това твърдение са развити доводи, че първоинстанционният съд неправилно е приложим материалния закон по отношение на установените нарушения. Сочи, че в обжалваното решение ясно се откроява факта, че едностранно е възприета страната на жалбоподателя. Заявено е твърдение, че формулираният критерий за подбор от възложителя, касаещ експертния състав необосновано ограничава участието на лицата в процедурата. Твърди, че нормативно установените изисквания за професионално извършване на процесната дейност не изискват само и единствено квалификация ландшафтен архитект, като същевременно предметът на поръчката не разкрива никакви специфики, които да обосновават поставяне на ограничителното изискване. Обосновава, че за поставеното изискване липсва правно основание, същото е прекомерно и непропорционално на предмета на поръчката, като по този начин необосновано са ограничени възможностите за участие на лица, които разполагат с подходящите експерти с квалификация архитект, строителен инженер, инженер, урбанист, имащи право да изпълняват дейността. Според касатора, услугите по извършване на предварителни обемно-устройствени проучвания и изготвяне на техническо задание за изготвяне на инвестиционен проект, представляват етапи на инвестиционното проектиране и правната й регламентация се намира в Закона за устройство на територията (ЗУТ) и Наредба 4 от 21 май 2001 год. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти, като в тях не се съдържа разпоредба, която да указва лицата с каква квалификация следва да извършват предварителни и обемно-устройствени проучвания и да изготвят техническо задание за инвестиционен проект. Твърди, че с разпоредбата на чл. 49, ал. 1 от ЗОП е предвидено, че техническите спецификации трябва да осигуряват равен достъп на кандидатите или участниците по процедурата за възлагане на обществената поръчка и да не създават необосновани пречки пред възлагането на обществената поръчка в условията на конкуренция. В този смисъл се твърди, че за изискването на възложителя за експерта Ландшафтен архитект да притежава образователно-квалификационна степен магистър, област на висше образование Технически науки, професионално направление Ландшафтна архитектура липсва правно основание, същото е прекомерно и непропорционално на предмета на поръчката. Касаторът твърди, че ограничението е довело до нарушаване на принципите на свободна и лоялна конкуренция. Обосновава, че предметът на поръчката не разкрива специфики, които да обосновават поставянето на по-стриктни от минималните изисквания на критериите за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори. В касационната жалба са развити и обстоятелствени доводи по отношение на констатираното нарушение, което според оспорващия правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредба за посочване на нередности), за което обосновано е определен и предвидения процентен показател на финансовата корекция в размер на 5% от стойността на поисканите за възстановяване допустими разходи по засегнатия от нарушението договор. В съответствие с горните доводи и аргументи е формулирано искане за отмяна на съдебното решение на първоинстанционния съд и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата на Община Димитровград. Претендира се и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. В съдебно заседание, касаторът не се явява и не се представлява. Ответникът Община Димитровград, редовно призован не изпраща представител и не изразява становище по оспорването. Представителят на Върховната касационна прокуратура в съдебно заседание и в писмено заключение дава мотивирано становище за неоснователност на оспорването, като счита че не са налице сочените касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По подробно изложени съображения предлага решението да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на касатора и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения: С оспореното съдебно решение, състав на Административен съд Хасково е отменил Решение N-216/30.10.2024 год. на Ръководителя на Управляващия орган на Програма Околна среда (РУО на ПОС) 2021-2027 год., с което на Община Димитровград е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността от засегнатите от нарушението и признати за допустими за финансиране разходи по Договор ДОГ-МСП-374/06.08.2024 год. с изпълнител МиА Проджект груп ЕООД, на стойност 138 000 лв. без ДДС. Със съдебният акт, в тежест на Министерство на околната среда и водите (МОСВ) са присъдени разноски в размер на 166,24 лв. При постановяване на този правен резултат, решаващият съд е приел за установено от фактическа страна следното: Община Димитровград е бенефициер по сключен с Министерство на околната среда и водите, в качеството му на РУО на ПОС 2021-2027 год. Административен договор Д-34-24/03.04.2024 год. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма Околна среда 2021-2027 год. по процедура чрез директно предоставяне на конкретен бенефициент BG16FFPR002-3.007 Техническа помощ за инвестиции в зоологически градини, по Програма Околна среда 2021-2027 год. По силата на договора, РУО на ПОС предоставя на бенефициера безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект ИСУН BG16FFPR002-3.007-0005 Техническа помощ за инвестиции в Зоологическа градина Зоокът Димитровград гр. Димитровград на стойност 196 992,00 лева, от които 167 443,20 лева от Европейския фонд за регионално развитие за по-слабо развитите райони и 29 548,80 лева национално съфинансиране от държавния бюджет. В изпълнение на договора и за реализиране на целите по проекта, на 18.12.2023 год., кметът на Община Димитровград е обявил процедура за възлагане на обществена поръчка чрез публично състезание с наименование: Предоставяне на услуги за изготвяне на пакет документи за подготовка на инвестиционен проект за Зоологическа градина Зоокът Димитровград, гр. Димитровград по процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ Техническа помощ за инвестиции в зоологически градини по Приоритетна ос 3 Биологично разнообразие" на Програма Околна среда" 2021- 2027 г.. В резултат на проведената процедура, бенефициерът е сключил Договор Дог-МСП-374/06.08.2024 год. с определения за спечелил участник МиА Проджект груп ЕООД, на стойност 138 000 лв. без ДДС/165 600 лв. с ДДС. След осъществен последващ контрол за законосъобразност на проведената процедура за възлагане на обществена поръчка и сключения въз основа на нея договор, с писмо изх. 08-00-1262/04.10.2024 год., РУО на ПОС е уведомил бенефициера Община Димитровград за образувано производство по определяне на финансова корекция по чл. 73 от ЗУСЕФСУ във връзка с регистриран сигнал за нередност 67, констатираните при извършения контрол за законосъобразност нарушения, становището на РУО на ПОС за наличието на нередност, за която се предвижда определяне на финансова корекция, както и конкретния размер на предложената финансова корекция. На основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, на бенефициера е дадена възможност в двуседмичен срок да представи коментари, бележки и/или допълнителни документи, с които да мотивира възражение срещу налагането на финансова корекция или срещу нейния размер. Бенефициерът Община Димитровград не се е възползвал от така предоставената му възможност и не е представил възражения по обективираните в цитираното писмо констатации. След изтичане на срока за предоставяне на възражения, РУО на ПОС е постановил оспореното пред Административен съд Хасково Решение N-216 от 30.10.2024 год., с което на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73 от ЗУСЕФСУ е определил финансова корекция на бенефициера Община Димитровград, в размер на 5% върху допустимите разходи по договор ДОГ-МСП-374/06.08.2024 год., сключен с изпълнител МиА Проджект груп ЕООД, на стойност 138 000 лв. без ДДС. Органът е потвърдил първоначалната констатация за нарушение на чл. 49, ал. 1, във вр. с чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) ограничително изискване, квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Административният орган е приел, че за поставеното от възложителя изискване за експерта Ландшафтен архитект да притежава образователно-квалификационна степен магистър, област на висше образование Технически науки, професионално направление Ландшафтна архитектура липсва правно основание, същото е прекомерно и непропорционално на предмета на поръчката, като по този начин необосновано са ограничени възможностите за участие на лица, които разполагат с подходящи експерти с квалификация архитект, строителен инженер, инженер, урбанист, имащи право да изпълнят дейността. Според административния орган, за изискването липсва както правно основание, така и специфика на дейностите, която да го обосновава, същото е прекомерно и непропорционално на предмета на поръчката. Органът е посочил, че по този начин необосновано са ограничени възможностите за участие на лица, които разполагат с подходящи експерти с ОКС в професионално направление Архитектура например, имащи квалификацията и възможността да изпълняват дейността. Според РУО така формулираното изискване е ограничително. Обобщено е, че е налице нарушение на чл. 49, ал. 1, във вр. с чл. 2, ал. 2 от ЗОП. Административният орган е квалифицирал така описаното нарушение като нередност по т. 11 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, в хипотезата на б. б, тъй като е установено минимално ниво на конкуренция, предвид подадените две оферти за участие в процедурата по възлагане на обществената поръчка, за която органът е определил финансова корекция в размер на 5%. В съответствие с така установената фактическа обстановка, от правна страна първоинстанционният съд е приел, че оспореният пред него акт е незаконосъобразен и го е отменил. За да обоснове този правен резултат, съдът е приел, че решението е издадено от компетентен административен орган, в изискуемата писмена форма,съдържа законоустановените реквизити и мотиви, които обуславят упражнената от органа разпоредителна власт, като при постановяването му са спазени регламентираните от законодателя специални правила за процедурата по определяне на финансовата корекция. Независимо от горното, първоинстанционният административен съд е приел, че оспорения административен акт е постановен в несъответствие с материалния закон. При формиране на този правен извод, съдът е развил мотиви, съгласно които, описаното нарушение от фактическа страна не попада в хипотезата на посочената от органа правна норма чл. 49, ал. 1 от ЗОП. Съдът е посочил, че приетото от органа наличие на ограничително изискване на възложителя относно професионалната квалификация на експерт Ландшафтен архитект не се включва в нейния обхват, доколкото, независимо че е посочено в документа Техническа спецификация, по съществото си то представлява критерий за подбор. В този смисъл, твърдяното от органа нарушение не представлява такова по чл. 49, ал. 1 от ЗОП. Развити са и мотиви, че правилното отнасяне на фактическите обстоятелства към конкретната правна норма, която се твърди, че е нарушена е условие за законосъобразност на акта, с оглед необходимостта от установяване на съставомерност на нередността, която от своя страна е основание за определяне на финансова корекция. Посочено е, че противоречието между изложените от органа факти и правните норми, под чиято хипотеза същия счита, че те се субсумират води до незаконосъобразност на акта. При формиране на този правен извод, съдът се е позовал и на относима практика на ВАС. При така формулираните мотиви и като е приел, че Община Димитровград не е осъществила твърдяното от органа нарушение на чл. 49, ал. 1 от ЗОП, първоинстанционният съд е обосновал извод за липса на съществен елемент от състава на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ за определяне на финансова корекция, поради което е отменил оспорения административен акт и в полза на Община Димитровград е присъдил разноски. Решението е валидно, допустимо и правилно. Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствени правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК препраща към тези мотиви, без необходимост от повторното им възпроизвеждане. Доводите на касатора за необоснованост на първоинстанционното решение са свързани с формирания от съда извод за материална незаконосъобразност на оспорения административен акт. Видно от мотивите на решението, съдът вярно и точно е установил релевантните за спора факти и като ги е обсъдил в тяхната пълнота, е формирал правния си извод за противоречие на административния акт с материалния закон. Правилно съдът е приел, че предпоставка за законосъобразност на решението на РУО на ОПОС е установяването на нередност, което изисква обосноваването на всичките три елемента от нейния състав по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013. Доколкото като основание за определяне на финансовата корекция, органът сочи чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ и не е спорно, че Община Димитровград има качеството на икономически оператор, който участва в разходването на средствата от ЕФСУ, то следва да бъде обосновано наличието и на обективните елементи от състава на нередността, а именно нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта от ЗУСЕФСУ, което е довело или би могло да доведе до нанасянето на вреда върху средствата от ЕФСУ. Липсата на който и да е от двата елемента води до несъставомерност на основанието за определяне на финансова корекция, т.е. до материална незаконосъобразност на решението на органа. Основателни са мотивите на първоинстанционния административен съд относно материалната незаконосъобразност на оспореното решение на РУО. Видно от доказателствата по делото, се установява, че в техническата спецификация на поръчката изрично е посочено, че следва да се изработят документи в пълно съответствие с изискванията на възложителя и изискванията на процедурата по следните задачи: 1. План за развитие на зоологическата градина, вкл. предварителни и обемно-устройствени проучвания за определяне разположението на обект, доказване на нормативната му допустимост и целесъобразността на инвестиционната идея; 2. План за колекция, които да включва и план за размножаване; 3. План за консервационни дейности; 4. План-график за изпълнение на дейностите за развитие на зоологическата градина при наличие на финансиране - в краткосрочен и дългосрочен план - с отговорници, срокове и индикативни бюджети по отношение на краткосрочните дейности (3 до 5 години); 5. Техническо задание за изготвяне на инвестиционен проект във фаза идеен проект за идентифицираните строителни дейности. По отношение на задача 5 е посочено, че изпълнителят следва да изготви Техническо задание за изготвяне на инвестиционен проект във фаза идеен проект за идентифицираните строителни дейности. Заданието за изготвяне на инвестиционен проект във фаза идеен проект за идентифицираните строителни дейности следва да бъде съобразено с изискванията на ЗУТ, както и със специфичните изисквания посочени в документите по задачи 1, 2 и 3. Посочени са и минималните изисквания за квалификация и специфичен професионален опит, като същите касаят ръководител, координатор, двама експерти биоразнообразие, и експерт ладшафтен архитект. За последния изискванията са: квалификация висше, образователно-квалификационна степен магистър, област на висше образование Технически науки, професионално направление Ландшафтна архитектура съгласно Класификатор на областите на висше образование и професионалните направления", приет с ПМС 125/2002 год., или еквивалентно. При възлагане на обществена поръчка възложителят има право да извърши проверка на годността и потенциала на участниците да изпълнят поръчката, използвайки за целта подходящи критерии за подбор и поставяйки относими условия към изпълнението, гарантиращи неговото качество. Чрез тях по същество, същият определя минимални изисквания за допустимост на участниците във връзка с участието им в процедурата за възлагане на обществена поръчка, за да прецени способността на всеки от тях да изпълни точно поръчката, в случай, че бъде избран за изпълнител. Оперативната му самостоятелност винаги е ограничена от принципите, регламентирани в закона в качеството им на основополагащи начала, с които възложителите следва да се съобразяват при всяко едно възлагане в условията на закона. Граница на тази преценка е и забраната по чл. 2, ал. 2 ЗОП, както и всички специални правила на закона. Съгласно нормата на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. За да съществува нарушение на посочената разпоредба, въведеното изискване не само следва да ограничава участието на лица в обществената поръчка, но това ограничаване следва да е необосновано. Обосноваността на ограничението може да произтича от спецификата на поръчката или от нормативно заложено ограничение в специален закон. Безспорно изискването поставено от възложителя не ограничава участието на потенциалните участници. Изискването е съобразено с предмета, стойността, сложността, количеството и обема на обществената поръчка. Безспорно е и обстоятелството, че в решението за откриване на процедурата изрично е посочена професионалната област, в която попада предметът на обществената поръчка: Ландшафтна архитектура /професионален опит в областна на ладшафтната архитектура, ландшафтното устройство, урбанизма, регионално развитие и управление/. Именно предвиденият експерт ландшафтен архитект е от съществено значение за изготвяне на Плана за развитие на зоологическата градина, като следва да извърши предварителни и обемно-устройствени проучвания за определяне разположението на обект, доказване на нормативната му допустимост и целесъобразността на инвестиционната идея. Неправилно от страна на УО е прието, че за изискването за образователно-квалификационна степен в професионално направление Ландшафтна архитектура липсва правно основание.