Решение № 7544 от 6.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5020/2017 г.

Решение № 7544 от 6.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5020/2017 г., VI о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по подадена касационна жалба на Агенция "Митници" ("АМ") против Решение № 142 от 10.03.2017 г. постановено по адм. дело № 165/2016 г. на Административен съд Х.. С него съдът е отменил заповед № 402 от 11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници" за прекратяване на служебното правоотношение на Д. А. К. на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), във връзка с чл. 108, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл), § 1, т. 1 от Постановление № 393 от 30.12.2015 г. на Министерски съвет, обн. в ДВ, бр. 2 от 08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и Заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. Агенция "Митници" твърди, че решението на административния съд е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Според него немотивирано съдът приема, че длъжността не само е запазена като нормативно определена позиция, но и са увеличени бройките за същата, т. е. не е предвидено тя да се изпълнява от по-малък брой служители и длъжността не може да се счита за съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая съкращаването извършено чрез намаляване на щатовете за определена длъжност било насочено към оптимизиране на работата в съответната администрация. Касаторът се позовава на заповед № 1269/04.04.2014 г. на директора на Агенция "Митници", според която на основание чл. 82, ал. 1 от ЗДСл, във връзка с § 3, aл. 1 от ПЗР на ПМС № 57 от 14.03.2014 г., Д. А. К. е преназначен на длъжност "държавен митнически инспектор" в М. С.. Заповедта е издадена в съответствие с чл. 6, т. 7 от Устройствения правилник на Агенция "Митници", според която норма директорът на Агенцията определя мястото на работа на служителите в Агенцията. Работното място на жалбоподателя е сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи", отдел "Митническо разузнаване и разследване", Териториално митническо управление на М. С.. Агенция "Митници" поддържа, че необосновано първоинстанционният съд приема, че мястото на работа на жалбоподателя не се явява елемент от конкретното му служебно правоотношение, както и съпоставката на длъжността на жалбоподателя следва да се извърши с всички длъжности "държавен митнически инспектор" в администрацията на Агенция "Митници", а не само с тези в М. П. и М. Б., (към които се разпределя дейността на закритите от 11.01.2016 г. митнически учреждения). Мястото на работа на жалбоподателя към момента на съкращаване е сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи", отдел "Митническо разузнаване и разследване", М. С.. Процесната заповед е издадена на съответно правно основание - чл. 106. ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, регламентира прекратяване на служебното правоотношение със служителя при съкращаване на длъжността. С утвърдените нови длъжностни разписания на структурите в Агенция "Митници", считано от 11.01.2016 г. в агенцията е извършена структурна промяна, като числеността на администрацията е запазена изцяло (3362 щатни бройки). В резултат на Заповед № ЗМФ- 1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите и нормативните изисквания в Устройствения правилник на Агенция "Митници", структурата на М. С. (с обща численост 330 щатни бройки) е реорганизирана/преструктурирана, като са закрити митническите учреждения към М. С. и са създадени нови такива със същият обхват на териториална компетентност към митниците Б. и П., които митници поемат централизирано функциите и компетентността на закритите митнически учреждения от М. С.. От представените по делото доказателства, безспорно се установява, че щатните бройки за длъжността, заемана от жалбоподателя на територията на страната в секторите АНДРО, отделите МРР, е намалена и в частност на територията на митниците Б. и П.. Агенция "Митници" моли съдът да постанови решение, с което да уважи касационната жалба и да отмени Решение № 142 от 10.03.2017 г. на Административен съд - гр. Х., постановено по адм. дело № 165/2016 г., като неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, претендира сторените по делото разноски пред двете съдебни инстанции. Ответникът по касационната жалба - Д. А. К. счита касационната жалба за неоснователна, а първоинстанционното решение за правилно. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като взе предвид доказателствата по делото и доводите в касационната жалба и извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, намира следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. По същество касационната жалба е основателна. Предмет на оспорване в производството пред Административен съд Х. е Решение № 142 от 10.03.2017 г. постановено по адм. дело № 165 от 2016 г. по описа на Административен съд Х.. С него съдът е отменил заповед № 402 от 11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници" и е осъдена да заплати на Д. А. К., разноски по делото в размер на 800 (осемстотин) лева. От фактическа страна първоинстанционният съд е намерил за установено, че със заповед № 9710/19.07.2001 г. на директора на Агенция "Митници" жалбоподателят Д. А. К. е бил назначен за държавен служител на длъжност държавен инспектор в Регионална митническа дирекция - П., Регионално митническо управление - П., отдел "Инспекторат". Със заповед за изменение на служебно правоотношение № 1269/04.04.2014 г. на Директора на Агенция "Митници", Д. А. К. е преназначен на длъжност - държавен митнически инспектор в М. С., с ранг III старши. Със заповед № 382/08.01.2016 г. на Директора на Агенция "Митници", на основание чл. 6, т. 7 и т. 16 от Устройствения правилник на Агенция "Митници", считано от 08.01.2016 г. длъжността и работното място на Д. А. К. са дефинирани като държавен митнически инспектор в Сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" ("АНДРО") Отдел "Митническо разузнаване и разследване" ("МРР") към Специализирана администрация. Името и длъжността на жалбоподателя са вписани и в поименно разписание на длъжностите на М. С. към дата 08.01.2016 г. Със заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, на основание чл. 8 от Закона за митниците (ЗМ) са закрити считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. следните митнически учреждения: Териториално митническо управление (ТМУ - С.; Митнически пункт (МП) ЖП Г. С.; МП К. А. М. бюро (МБ) К.; МБ Свободна зона С. и МБ Х.. С ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г" са приети изменения и допълнения в Устройствения правилник на Агенция "Митници". Съгласно § 1, т. 1 от постановлението, в чл. 7, ал. 1 от УП думата "С." и запетаята след нея се заличават. При така приетата промяна, считано от 11.01.2016 г. М. С. вече не фигурира в структурата на Агенция "Митници". Нормата на чл. 8, ал. 1 от Устройствения правилник (обн. ДВ бр. 2 от 2016 г., в сила от 11.01.2016 г.), сочи, че числеността на персонала на Агенцията е от 3362 щатни бройки и не е променена. Пред първоинстанционния административен съд са ангажирани писмени доказателства относно структурните изменения в М. Б.. О. заповед № ЗАМ-15/32-3912 от 06.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", се установява, че на осн. чл. 8, предл. второ от Закона за митниците и чл. 6, т. 10 и т. 16 от Устройствения правилник са определени, считано от 07.01.2016 г., структурата и числения състав на М. Б. - 324 щатни бройки. Със заповед № 3AM-3 7/32-6643 от 08.01.2016 г. на Директора на Агенция "Митници", за изменение и допълнение на Устройствения правилник и заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, считано от 11.01.2016 г. е изменен структурния и числения състав на М. Б. - 552 щатни бройки. С друга заповед № ЗАМ-12/32-3907 от 06.01.2016 г. на Директора на Агенция "Митници" считано от 07.01.2016 г. структурата и числения състав на М. П. възлиза на 199 щатни бройки. Със заповед № 3AM-38/32-6643 от 08.01.2016 г. на Директора на Агенция "Митници" са определени, считано от 11.01.2016 г., структурата и числения състав на М. П. -238 щатни бройки. По делото пред първоинстанционния съд са представени като писмени доказателства всички заповеди на Директора на Агенция "Митници", с които са определени структурата и числеността на останалите митници на територията на страната. Към тях съдът е приел и приложените утвърдени с тези заповеди длъжностни разписания. За установяване на релевантните за спора факти първоинстанционния административен съд е назначил съдебна експертиза. На базата на експертното заключение, съдът достига до извод, че една част от служителите на длъжност "държавен митнически инспектор" от закритата М. С. са преназначени на същата длъжност в М. Б. (7 служители) и М. П. (14 служители), съгласно приложение № 2 към заключението, като е налице и увеличение в щатните бройки в отделните митници. Увеличението е в: в М. Б. - с 1 щ. бр. (Специализирана администрация. Отдел "МРР", Сектор "Оперативен контрол"); 1 щ. бр. (Отдел "Борба с наркотрафика"); 10 щ. бр. (МП "К. А." и 2 щ. бр. (МП Ж. П. Г. С.) и в М. П. - с 1 щ. бр. (Специализирана администрация, Отдел "Акцизи", Звено ИРМ С.); 3 щ. бр. (Митническо бюро С.); 1 щ. бр. (Митническо бюро Х.) и 2 щ. бр. (Митническо бюро К.). В отговор на въпрос 4 вещото лице е изброило поименно митническите служители, които са заемали длъжността "държавен митнически инспектор" и след закриване на М. С. са преназначени на същата длъжност съответно в М. Б. и М. П.. Посочило е, че преназначените в тези две митници митнически служители са общо 21 щ. бр., като в тези щ. бр. са включени и 6 бр. служители, които от по-високо длъжностно ниво в М. С. ("началник на отдел", "началник на сектор", "заместник началник на митница") са преназначени на по-ниско длъжностно ниво (, държавен митнически инспектор") в М. Б. и М. П.. Изброени са поименно 5 служители на длъжност, държавен митнически инспектор", на които е прекратено служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2, във вр. с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, считано от 12.01.2016 г., включително жалбоподателя. Вещото лице в основно и допълнително заключение е дало варианти на съпоставка на длъжностните разписания на длъжността, държавен митнически инспектор" в отдел "Митническо разузнаване и разследване" на М. С. към 08.01.2016 г. и щатните бройки за процесната длъжност в отдел "Митническо разузнаване и разследване на митниците в структурата на Агенция "Митници" към 11.01.2016 г., които е отразила в табличен вид. Установено е, че от 27 щ. бр. към 07.01.2016 г. (08.01.2016 г.) те са 24 щ. бр. към 11.01.2016 г., или са намалели с 3 щ. бр. В табличен вид е извършена и съпоставка на длъжностните разписания на отдел "МРР", сектор "АНДРО" М. С. към 08.01.2016 г. и към 11.01.2016 г. на М. Б. и М. П.. При тези фактически установявания е направено заключение, че съпоставката на длъжността на жалбоподателя следва да бъде извършена с всички длъжности "държавен митнически инспектор" в администрацията на Агенция "Митници", а не само с тези в М. П. и М. Б., (към които се разпределя дейността на закритите от 11.01.2016 г. митнически учреждения), или с тези в секторите "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" към отдели "Митническо разузнаване и разследване" в ТМУ на М. Б. и М. П.. Длъжността на лицето била запазена като нормативно определена позиция, поради което не са били налице материалноправните предпоставки за издаване на процесната заповед. Същите доводи се поддържат и в писмените бележки на адв. Колева процесуален представител на лицето, депозирани пред касационната инстанция. Решението е неправилно. Установява се, че със заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, на основание чл. 8 от Закона за митниците (ЗМ) са закрити считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. следните митнически учреждения: Териториално митническо управление (ТМУ - С.; Митнически пункт (МП) ЖП Г. С.; МП К. А. М. бюро (МБ) К.; МБ Свободна зона С. и МБ Х.. Според съдържанието на заповедта волята на министъра е била да се закрият отделни митнически учреждения, като техните функции се поемат от съществуващите до момента структурни поделения на Агенция "Митници". Със заповед за изменение на служебно правоотношение № 1269/04.04.2014 г. на Директора на Агенция "Митници", Д. А. К. е преназначен на длъжност - държавен митнически инспектор в М. С., с ранг III старши. Със заповед № 382/08.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници" длъжността и работното място на Д. А. К. са дефинирани като държавен митнически инспектор в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" ("АНДРО") отдел "Митническо разузнаване и разследване" ("МРР") към Специализирана администрация. Името и длъжността на жалбоподателя са вписани и в поименно разписание на длъжностите на М. С. към дата 08.01.2016 г. Установено е, че след 12.01.2016 г. в състава на М. С. не е останала да съществува нито една длъжност и за тази митница не са утвърждавани нови длъжностни и поименни разписания, а щатните бройки от М. С. са преминали в други звена на Агенция "Митници". Със заповеди № 2208 от 16.12.2016 г. и № 382 от 08.01.2016 г. е определено мястото на работа на служителите в М. С.. Работното място на Д. А. К. е сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" ("АНДРО") отдел "Митническо разузнаване и разследване" ("МРР"), ТМУ С.. Мястото на работа на лицето не е променяно и към датата на издаването на процесната по делото заповед. Под понятието "администрация" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл следва да се разбира администрацията на цялата Агенция "Митници", а не тази на отделно нейно структурно звено. Този извод следва от чл. 36 и чл. 54 от Закона за администрацията, спрямо който ЗДСл се явява специален, както и от съдържанието на чл. 7 от Закона за митниците. За разлика от КТ в ЗДСл няма отделна хипотеза за прекратяване на служебно правоотношение при закриване на част от администрация. Затова при закриване на структурно звено от администрацията на Агенцията е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като органът по назначаването няма вменено от закона задължение за извършване на подбор. От фактите по делото пред първата инстанция следва извод за наличие на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение. За да стигне обаче до заключение за нейната отмяна като незаконосъобразна първоинстанционният съд е приел, че има длъжност "държавен митнически инспектор" по длъжностното разписание на Агенция "Митници", а не по длъжностното разписание на М. С. и лицето е могло да бъде назначено на нея. Заключил е поради това, че мястото на работа не е задължителен елемент от служебното правоотношение на държавния служител. Изводът на Административен съд Х. за материална незаконосъобразност на оспорената заповед на това основание е неправилен. В случая не е налице превратно упражняване на власт от страна на органа по назначението, актът е съобразен с чл. 6 от АПК. По същество премахването на определени длъжности, създаването на нови или промените в числеността на щатните бройки за отделните длъжности, в рамките на съществуващата администрация на Агенция "Митници" и нейното териториално подразделение М. С., е въпрос по целесъобразност, който е в дискрецията на органа по назначаването. Според разписаното в чл. 11, ал. 3 от ЗДСл, в акта за назначаване могат да се определят мястото и характерът на работата, както и допълнителни условия, свързани със спецификата на длъжността. В конкретната хипотеза мястото на работа на лицето е М. С., той е бил на разположение на това място с цел да изпълнява възложените му функции и към дата 11.01.2016 г. Мястото на работа поради това се явява и съществен елемент от служебното му правоотношение с Агенция "Митници". Когато мястото на изпълнение на длъжността е станало задължителен елемент от нея, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности, съществували в него, представлява съкращаване по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (В. Р. № 6215 по адм. дело № 16310/2013 г., Решение № 5127 по адм. дело № 16309/2013 г., Решение № 13325 по адм. дело № 4557/2013 г. и Решение № 5754 по адм. дело № 16306/2013 г. на ВАС, Решение № 10500 от 15.08.2017 г. по адм. д. № 10566/2016 г., V отд. на ВАС, решение № 6658 от 29.05.2017 г. по адм. д. № 5783/2016 г., V отд. на ВАС, Решение № 1551 от 05.02.2018 г. по адм. д. № 13622/2018 г., Решение № 4248 по адм. д. № 321/2017 г. V отд. на ВАС, Решение № 4161 от 30.03.2018 г. по адм. д. № 61 от 2017 г. по описа на ВАС, V отд. ). Настоящият съдебен състав намира, че след като М. С. е териториално структурно звено на централизираната административна структура Агенция "Митници" и е закрита със заповед на министъра на финансите, то длъжността " държавен митнически инспектор" в тази митница е премахната като нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. По делото липсва вменено задължение на директора на АМ при съкращаване на длъжността да предлага други свободни, незаети длъжности в други структурни звена, нито е длъжен да прекратява вече открита конкурсна процедура с цел да преназначи служители от съкратени длъжности. По делото се установи съкращаване на заеманата от ответната страна по делото длъжност, поради несъществуване на длъжността в административното звено, обективирано в длъжностното разписание, в сила от 12.01.2016 г. Органът по назначението в този смисъл не е длъжен да посочи мотиви, защо се съкращава длъжността, заемана от конкретния държавен служител. Процесната заповед е издадена и в съответствие с целта на закона, тъй като по делото няма налични данни, че конкретното съкращаване на длъжността държавен митнически инспектор не е послужило за оптимизация на дейността на обсъжданата административна структура. При така изложените съображения касационната инстанция намира, че са налице посочените от Агенция "Митници" касационни основания за отмяна на първоинстанционното решение. Жалбата срещу заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Д. А. К. е неоснователна и следва да се отхвърли. С оглед изхода на спора и предвид изричното искане на процесуалния представител на Агенция "Митници" сторено с касационната жалба до съда и представен списък с разноските по чл. 80 от ГПК, на страната и на осн. чл. 143, ал. 3 от АПК се присъжда юрисконсултско възнаграждение в размер на 400 лева на осн. чл. 78, ал. 8 от ГПК във вр. с чл. 144 от АПК (по 200 лева за всяка съдебна инстанция, изчислено на осн. чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за правната помощ) и 200 лева депозит за вещо лице съгласно платежно нареждане представено по делото пред първата инстанция № Е 02168 от 12.07.2016 г. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 предл. второ АПК, вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,