Решение № 11760 от 3.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6547/2015 г.

Решение № 11760 от 3.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6547/2015 г., V о., докладчик председателят Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване, подадено от Д. И. И. срещу Заповед № П-255/15.05.2015 г. на министъра на финансите, с която й е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение. Жалбоподателката твърди, че са налице основания за оспорване, защото оспорената заповед е издадена при неспазване на установената форма, поради липса на точно и подробно описание на нарушението - чл. 146, т. 2 от АПК, съществено нарушение на административнопроизводствените правила - чл. 146, т. 3 от АПК и в противоречие с материалноправните разпоредби - чл. 146, т. 4 от АПК, поради несъставомерност на деянията като дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Изрично като основания за оспорване по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК са изведени аргументи, според които дисциплинарнонаказващият орган е основал фактическите си изводи на данни, събрани извън рамките на дисциплинарното производство, в което само са поискани и приети само формално устни и писмени обяснения, преди които Д. И. не е била запозната с: 1. Доклад № 04.01-112/4.05.2015 г. относно резултатите от извънпланова специализирана проверка в Инспектората към Министъра на финансите (МФ), извършена от комисия от държавни инспектори в Главния инспекторат към Министерския съвет на Р. Б.; 2. обобщен доклад № 93-26-27/12.03.2015 г. от С. Б. - директор на Дирекция "Вътрешен одит" в Министерство на финансите относно извършен одитен ангажимент ОА-1505/УП и 3. решението на дисциплинарния съвет. Жалбоподателката иска да бъде отменена оспорената заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането си излага в жалбата и в писмени бележки. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на финансите изразява становище за неоснователност на жалбата по подробни съображения, изложени в писмени бележки. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С оспорената Заповед № П-255/15.05.2015 г. (л. 13-19 от делото) на министъра на финансите на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 и чл. 97, ал. 1 от ЗДСл на Д. И. И., ръководител на Инспектората на МФ, с ранг първи старши, е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение, считано от датата на връчване на заповедта. В оспорената заповед е посочено, че се издава след като министърът на финансите се запознава с Обобщен доклад № 93-26-27/12.03.2015 г. от С. Б. - директор на дирекция "Вътрешен одит" в МФ, Доклад № 04.01-112/4.05.2015 г. за резултатите от извънпланова специализирана проверка в Инспектората към министъра на финансите, извършена от комисия от държавни инспектори в Главния инспекторат към Министерския съвет и решение на Дисциплинарния съвет при МФ по образувано със Заповед № ЗМФ-256 от 30.03.2015 г. дисциплинарно дело срещу Д. И. И. и събраните в рамките на дисциплинарното дело доказателства. Въз основа на тези документи министърът на финансите е приел, че Д. И. (т. 1 и т. 2 от заповедта) в периода 1.04.2014 г. - 31.12.2014 г. като не е създала необходимата организация в ръководеното от нея звено, е установила трайна практика за извършване на проверки по сигнали по АПК без негова заповед или резолюция и не му е докладвала резултатите от тези проверки; (т. 3) в периода 11.04.2014 г. - 15.12.2014 г. е участвала в разглеждането на анонимни сигнали; (т. 4) в периода 3.04.2014 г. - 20.06.2014 г. е препращала по компетентност сигнали, постъпили в МФ, без да са налице предпоставките на чл. 112 от АПК и като е подписвала лично писмата до второстепенните разпоредители с бюджет към МФ; (т. 5) в периода 11.04.2014 г. - 26.02.2015 г. като не е създала необходимата организация в ръководеното от нея звено, е установила трайна практика за изготвяне от нея на писма до подателите на сигнали до МФ вместо на мотивирани писмени решения от министъра на финансите, които да се съобщават до подателите на сигналите, съгласно изискванията на чл. 123 от АПК. Отделните групи бездействия/действия са определени като дисциплинарни нарушения както следва: по т. 1 - неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл като е нарушен чл. 12, ал. 4 от Устройствения правилник на МФ, чл. 33, ал. 1 от Вътрешните правила за дейността на Инспектората на МФ и т. 5 от раздел V "Преки задължения" от длъжностната характеристика за заеманата от служителката длъжност; по т. 2 - неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл като е нарушен чл. 12, ал. 6 от Устройствения правилник на МФ и т. 5 от раздел V "Преки задължения" от длъжностната характеристика за заеманата от служителката длъжност т. 3 - неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл като е нарушен чл. 111, ал. 4 от АПК и чл. 37, ал. 7 във връзка с ал. 8 от Устройствения правилник на МФ; по т. 4 - неспазване на кръга на служебните правомощия по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл като е нарушен чл. 112 от АПК и по т. 5 - неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл като е нарушен чл. 123, ал. 1 от АПК и т. 5 от раздел V "Преки задължения" от длъжностната характеристика за заеманата от служителката длъжност. Според министърът на финансите в резултат на тези дисциплинарни нарушения Д. И. не е спазила принципа на законност при изпълнение на държавната служба, установен в чл. 18 от Закона за държавния служител; е създала предпоставки за невъзможност министърът на финансите да упражнява правомощията си на административен орган по чл. 107 от АПК; е създала предпоставки за неразкриване на незаконни или неправилни действия или бездействия на служители от Националната агенция за приходите и Агенция "Митници"; е създала предпоставки за уронване престижа на министъра на финансите като административен орган; е обусловила отслабване доверието му към нея. При описание на резултатите от всяка група дисциплинарни нарушения е използван диференциран подход като част от описаните резултати (е създала предпоставки за неразкриване на незаконни или неправилни действия или бездействия на служители от Националната агенция за приходите и Агенция "Митници") не са включени за нарушенията по т. 3 и т. 5. За обстоятелствата, при които са извършени нарушенията и доказателства за тях министърът на финансите е използвал препращане по т. 1 и т. 2 към доклад № 04.01-112/4.05.2015 г. и окончателен доклад за извършен одитен ангажимент № ОА-1505/УП (приложение към писмо № 93-26-28/13.03.2015 г. от директора на дирекция"Вътрешен одит" в МФ), по т. 3, т. 4 и т. 5 към решението на дисциплинарния съвет при МФ и конкретни преписки по сигнали с цитиране на техните вх. номера. С оглед тежестта на приетите да установени дисциплинарни нарушения министърът на финансите е преценил, че в тяхната съвкупност са съществени и за тях следва да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение", независимо, че липсват предишни дисциплинарни нарушения, защото са извършени виновно и отразяват изградени трайни лоши практики и съществени неблагоприятни последици. Като доказателства по делото са приети всички писмени доказателства, представляващи административната преписка (част от която е в електронен вариант, съдържащ всички цитирани в заповедта преписки по сигнали до МФ), допълнително представени от страните писмени доказателства относно организацията и отчитането на работното време в МФ и са разпитани двама свидетели Т. З. Г. и Л. Х. Ч.-К. Приети като част от административната преписка: Обобщен доклад изх. № 93-26-27/12.03.2015 г. относно направени изводи и дадени препоръки при извършения одитен ангажимент № ОА-1505/УП на инспектората на МФ (л. 8790 от приложения към делото класьор), Окончателен доклад № 93-26-28/13.03.2015 г. от С. Б. - директор на дирекция "Вътрешен одит" в МФ (л. 71 - 86 от приложения към делото класьор) и Доклад № 04.01-112/4.05.2015 г. за резултатите от извънпланова специализирана проверка в Инспектората към министъра на финансите, извършена от комисия от държавни инспектори в Главния инспекторат към Министерския съвет (л. 40-46 от приложения към делото класьор). От събраните по делото доказателства и след извършената проверка по реда на чл. 168 АПК, при която се преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона, настоящият съдебен състав намира следното: Независимо, че по делото не са представени доказателства за възникване на служебното правоотношение на Д. И. с МФ няма спор между страните по делото, че в периода от 1.04.2014 г. до прекратяване на служебното й правоотношение на 15.05.2015 г. тя е държавен служител в МФ и е заемала длъжността ръководител на Инспектората на МФ с ранг I старши. Това обстоятелство се установява и от формулярите за оценка на изпълнението на длъжността за 2015 г. и 2014 г. (л. 34 - 40 от делото) и длъжностната характеристика на служителката, с която тя е запозната на 19.07.2012 г. (л. 37-38 от приложения към делото класьор). Дисциплинарният съвет при МФ, провел дисциплинарното производство, е създаден със Заповеди № ЗМФ-830/5.07.2013 г. (л. 13 от приложения към делото класьор) и № ЗМФ-166/24.02.2015 г. (л. 12 от приложения към делото класьор) на министъра на финансите и се състои от шест редовни члена и двама резервни. Дисциплинарното производство е започнало със заповед № ЗМФ-256/30.03.2015 г. на министъра на финансите (л. 35 от приложения към делото класьор), издадена на основание чл. 96, ал. 1 от ЗДСл, чл. 10, ал. 2 и чл. 33, ал. 1 от АПК и т. 7 и 8 от Правилата за работа на дисциплинарния съвет при МФ, с която е разпоредено дисциплинарният съвет при МФ да бъде свикан от неговия председател за образуване на дело срещу Д. И. И. във връзка с фактите и обстоятелствата, установени при извършения от служители на дирекция "Вътрешен одит" одитен ангажимент № ОА-1505/УП в Инспектората на МФ. Със същата заповед е отстранена от дисциплинарния съвет Н. С. и е разпоредено нейното място да бъде заето от резервния чл. М. Г. Съгласно чл. 89, ал. 4 от ЗДСл дисциплинарният съвет разглежда дисциплинарните дела в състав от всички редовни членове на съвета. При отсъствие на редовен член, както и в случаите, когато срещу него е образувано дисциплинарно дело, органът по назначаването определя кой от резервните членове трябва да го замести. В случая Н. С. е отстранена от участие в дисциплинарния съвет от министъра на финансите като това разпореждане е обосновано с "наличието на пораждащи основателни съмнения за безпристрастие отношения на йерархическа подчиненост" между Д. И. и отстранения редовен чл. на дисциплинарния съвет. Като правно основание за извършеното заместване са посочени разпоредбите на чл. 10, ал. 2 и чл. 33, ал. 2 от АПК. Съгласно чл. 10, ал. 2 от АПК не може да участва в производството длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи по свой почин или по искане на някой от заинтересованите то може да бъде отведено. Според чл. 33, ал. 1 от АПК когато е налице основание за отвод по чл. 10, ал. 2, длъжностното лице се отстранява от участие в производството по свой почин или по искане на участник в производството. От събраните по делото доказателства не се установява Н. С. да е направила изявление, че иска да бъде отведена по неин почин от участие в дисциплинарното производство или участник в производството да е поискал нейния отвод. Министърът на финансите не е участник в производството, а административен орган (като такъв на основание чл. 15 от АПК е страна в административния процес), поради което не е имал правомощия, без да е бил сезиран да отведе редовен чл. на дисциплинарния съвет, дори при наличието на обективните обстоятелства за наличие на йерархична връзка. Правомощията на министърът на финансите като орган по назначаването за замяна на редовен с резервен чл. на дисциплинарния съвет са ограничени само при наличието на две хипотези - отсъствие на редовен чл. или образуване на дисциплинарно производство срещу редовен член. В случая нито една от двете хипотези не е посочена като основание за разпоредената замяна. От доказателствата по делото (доклад на л. 16 от приложения към делото класьор) се установява, че и трите висящи дисциплинарни дела в МФ не са срещу Н. С., няма и данни тя да е отсъствала от работа, а е и налице позоваване на правни норми, които не са приложими по инициатива на административния орган спрямо други длъжностни лица. Допълнително следва да бъде посочено, че изложените фактически основания за отвеждане на редовен чл. на дисциплинарния съвет не са предвидени като хипотеза за упражняване на това правомощие и в Правилата за работа на дисциплинарния съвет при МФ, утвърдени като приложение към Заповед № ЗМФ-830/5.07.2013 г. на министъра на финансите (л. 14-15 от приложения към делото класьор), в които с т. 5 и т. 6 са допълнени предвидените в закона хипотези, формулирани като т. 4 от Правилата. Отделно следва да бъде посочено, че мотивите за отстраняване на Н. С. са формулирани по двусмислен начин, от който при буквален прочит се разбира, че причината е "съмнения за безпристрастие". "Съмнения в нейното безпристрастие" би представлявало основание за отвод, но не и "съмнения за безпристрастие" т.е. безпристрастност, каквато следва да притежават всички длъжностни лица (чл. 10 от АПК). Именно като проявление на принципа за самостоятелност и безпристрастност и като гаранция за неговото спазване е създадена разпоредбата на чл. 95 от ЗДСл и по конкретно на нормата на чл. 95, ал. 3 от ЗДСл, според която членовете на дисциплинарния съвет са несменяеми за времето на своя мандат, освен ако бъдат освободени от съвета по тяхно искане, бъдат дисциплинарно наказани или бъде прекратено служебното им правоотношение. В случая дисциплинарния съвет в МФ е сформиран със заповед от 5.07.2013 г. и мандатът му е до 5.07.2016 г., но със заповед от 24.02.2015 г. е частично е променен персоналния му състав като един от резервните членове е станал редовен, определени са един нов редовен и един нов резервен член, сменен е и заместник-председателя. Фактически основания за промяната не са посочени, а цитираните разпоредби на чл. 25, ал. 4 и чл. 95, ал. 2 и 3 от ЗДСл не внасят допълнителна яснота относно наличието на законно основание за това. Тези констатации налагат извод за установена недобра административна практика при формиране на дисциплинарния съвет в МФ и нарушаване на неговата несменяемост за тригодишен период от време, която е законовата гаранция за безпристрастност. Допуснатото нарушение не може да бъде определено като съществено по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК както поради липса на данни, че дисциплинарния съвет е проявил пристрастност или зависимост, така и поради обстоятелството, че органът по назначаването не се е съобразил изцяло с изготвеното от дисциплинарния съвет становище. Дисциплинарният съвет в пълния си състав, установен след персоналните промени със заповедите на министъра на финансите от 24.02.205 г. и 30.03.2015 г., е провел заседание на 31.03.2015 г., на което е взето решение да се образува дисциплинарно дело № 1 от 2015 г. срещу Д. И., след което са проведени още заседания в пълен състав на 3.04.2016 г., 14.04.2015 г., 24.04.2015 г., 27.04.2015 г., 5.05.2015 г. и 11.05.2015 г., за което са съставяни протоколи (л. 26 - 33 от приложения към делото класьор). На първото си заседание членовете на дисциплинарния съвет са заявили, че са се запознали с документите, посочени в заповедта на министъра на финансите от 30.03.2015 г., а именно: Обобщен доклад изх. № 93-26-27/12.03.2015 г. относно направени изводи и дадени препоръки при извършения одитен ангажимент № ОА-1505/УП на инспектората на МФ (л. 8790 от приложения към делото класьор); Окончателен доклад № 93-26-28/13.03.2015 г. от С. Б. - директор на дирекция "Вътрешен одит" в МФ (л. 71 - 86 от приложения към делото класьор); Вътрешни правила за дейността на Инспектората на МФ (л. 47 - 47-68 от приложения към делото класьор) и длъжностна характеристика да длъжността ръководител на Инспектората на МФ (л. 37-38 от приложения към делото класьор). На заседанията дисциплинарният съвет са обсъждани фактите и обстоятелствата, посочени в окончателния доклад за извършен одитен ангажимент № ОА-1505/УП в инспектората на МФ, изслушан е В. А. - държавен вътрешен одитор в дирекция "Вътрешен одит", ръководител на одитния екип, извършил одитен ангажимент № ОА-1505/УП, преглеждани са преписките по регистрираните сигнали през 2014 г., разглеждани от Инспектората на МФ. На заседанието на 14.04.2015 г. е изслушана и Д. И., а на заседанието на 11.05.2015 г. по разпореждане на министъра на финансите е разгледан и Доклад № 04.01-112/4.05.2015 г. за резултатите от извънпланова специализирана проверка в Инспектората на МФ, извършена от комисия от държавни инспектори в Главния инспекторат към Министерския съвет. На същото това заседание от 11.05.2015 г. е прието и становище/решение по дисциплинарно дело 1 от 2015 г. срещу Д. И., с което предлага да бъде наложено наказание "понижение в по-долен ранг за срок от една година". В решението подробно са описани констатираните от дисциплинарния съвет факти и обстоятелства, които са определени като дисциплинарни нарушения, извършени по непредпазливост от Д. И. Решението на дисциплинарния съвет заедно със събраните по дисциплинарното дело доказателства е докладвано на министъра на финансите на 12.05.2015 г. и той се е запознал с него на 13.05.2015 г. (л. 16 от приложения към делото класьор) и в последствие е издал оспорената пред настоящия състав заповед. Решението на дисциплинарния съвет е възприето в преобладаващата си част при издаване на оспорената заповед чрез буквалното му възпроизвеждане или чрез позоваване на него с изключение на определеното от дисциплинарнонаказващият орган наказание "дисциплинарно уволнение". На 14.04.2015 г. Д. И. е изслушана на заседание на дисциплинарния съвет (л. 30 от приложения към делото класьор). На 30.04.2015 г. Д. И. е депозирала с вх. № 93-21-35 до министъра на финансите писмените си обяснения (л. 8-10 от приложения към делото класьор) по поставени от него с писмо изх. № 93-21-35/28.04.2015 г. въпроси (л. 11 от приложения към делото класьор). Въпросите, респективно отговорите са относно фактите и обстоятелствата, установени при извършения от служителите на дирекция "Вътрешен одит" одитен ангажимент № ОА-1505/УП в Инспектората на МФ. За установяване на спорния по делото въпрос относно начина на провеждане на изслушването на Д. И. от министъра на финансите са допуснати и приети множество доказателства: писмо изх. № 93-21-35/8.05.2015 г. (л. 7 от приложения към делото класьор), протокол за изслушване (л. 6 от приложения към делото класьор), протокол от 1.06.2015 г. (л. 1 от приложения към делото класьор), незаверена справка от сайта на МФ относно пропусквателния режим на Д. И. (л. 51 и 52 от делото), Вътрешни правила за организацията и отчитането на работното време с променливи раници в МФ (л. 58 - 66 от делото) и справка за контрол на достъпа (л. 78 от делото), от които настоящият съдебен състав приема за установено, че на 8.05.2015 г. Д. И. се е срещнала с министъра на финансите, за да бъде изслушана, в неговия кабинет в сградата на МФ, находяща се на ул. "Г. С. Р." № 102 (която има вход и от към ул. "Славянска"), за което е влезнала в тази сграда в 15,19 часа, след което се е върнала на работното си място, находящо се на ул. "С." №... в 15,46 часа. Времето, което е било необходимо на жалбоподателката, за да стигне от сградата, в която се намира нейното работно място, до сградата, в която се намира кабинета на министъра на финансите е една минута - излиза в 15,18 часа и влиза в 15,19 часа. Не е установено времето, което е употребила Д. И. при връщането на работното си място и което й е отнело предвижването вътре в сградата на МФ, находяща се на ул. "Г. С. Р." № 102, но от точно установения времеви интервал от влизането й в тази сграда и връщането й в сградата, находяща се на ул. "С." №..., може да се направи обоснован фактически извод, че срещата между нея и министъра на финансите е продължила максимум 26 минути. Ако определения за изслушването час - 15,30 часа е спазен, както е посочен в поканата и протокола за изслушване (л. 6 и л. 7 от приложения към делото класьор), то е продължило максимум 15 минути. Към 8.05.2015 г. (датата на изслушването) Д. И. се е била запознала с предварителния доклад за извършен одитен ангажимент за увереност № ОА-1505/У в инспектората на МФ, което обстоятелство се установява от изготвено от нея писмено становище изх. № 93-26-19/5.03.2015 г. по този доклад (л. 140 - 143 от приложения към делото класьор), с окончателния доклад за извършен одитен ангажимент за увереност № ОА-1505/У в инспектората на МФ, което обстоятелство се установява от нейна докладна записка изх. № 93-18-31/28.04.2015 г. (л. 95-96 от приложения към делото класьор). Познаването на тези документи се установява и от съдържанието на нейните писмените обяснения от 30.04.2015 г. Въз основа на непротиворечивите в тази част свидетелски показания настоящият съдебен състав приема за установено, че на 8.05.2015 г. по време на изслушването министърът на финансите е запознал устно Д. И. с констатациите от Доклад № 04.01-112/4.05.2015 г. за резултатите от извънпланова специализирана проверка в Инспектората към министъра на финансите, извършена от комисия от държавни инспектори в Главния инспекторат към Министерския съвет, след което й е връчил и копие от него. Съдът кредитира свидетелските показания, дадени в съдебно заседание на 18.05.2016 г. (л. 53-55 от делото) и приема този факт за установен въз основа на тях, а не въз основа на протокола от 1.06.2015 г., който по своята същност е частен удостоверителен документ, защото на подписалите го лица не са възложени функции официално да удостоверяват описаните в него обстоятелства. На практика този протокол има характер на писмени свидетелски показания, които не са допустими доказателствени средства. По делото липсват данни в по-ранен момент от 8.05.2015 г. Д. И. да се е запознала с доклада от 4.05.2015 г., който е с поставени дати на изходяща и входяща кореспонденция от 7.05.2015 г., на която дата е станал известен и на министъра на финансите (л. 4 от приложения към делото класьор). Този доклад съдържа 13 листа, включително основни изводи, структурирани в 9 точки и 7 общи препоръки. След внимателен анализ на всички цитирани доклади (предварителен, обобщен и окончателен доклад, изготвени през м. февруари и м. март 20015 г. от дирекция "Вътрешен одит" на МФ по одитен ангажимент № ОА-1505/УП и доклад № 04.01.11-112/4.05.2015 г. на комисия от държавни инспектори в Главния инспекторат на Министерски съвет за резултатите от извънпланова проверка) настоящият съдебен състав приема, че те съдържат сходни (в съществена част и идентични) фактически констатации относно работа на Инспектората на МФ, причините за допускане на практики, които са определени като подлежащи на подобряване и препоръки за постигане на по-добра организация на одитираната/проверяваната администрация. Според докладите на дирекция "Вътрешен одит" на МФ в работата на Инспектората на МФ са констатирани нарушения, недостатък или слабости във връзка с работата с данъчна и осигурителна информация (тази част не е предмет на оспорената заповед), липса на подробно разписани във Вътрешните правила за дейността на Инспектората на МФ (ВП) на етапи на процеса по извършване на извънпланови проверки и на точни и ясни критерии за квалифициране на сигналите като анонимни, както и са установени несъответствия с ВП в процеса по извършване на извънпланови проверки. Проявление на тези нарушения са извършването на извънпланови проверки без писмена заповед на министъра на финансите като резултатите от тези проверки не му се докладват (нарушения по т. 1 и т. 2 от оспорената заповед), разглеждане и извършване на проверки по анонимни сигнали (т. 3 от оспорената заповед), изпращане на преписки по компетентност на други структури без резолюция на министъра на финансите (т. 4 от оспорената заповед) и уведомяване на подателите на сигнали по извънпланови проверки от ръководителя на Инспектората на МФ (т. 5 от оспорената заповед). Следва изрично да бъде посочено, че в тези доклади е посочено, че своевременно са изпълнени абсолютно всички препоръки, дадени с предходен одитен ангажимент № ОА-1208/У в Инспектората на МФ и не са установени настъпили измерими вреди или накърнени интереси на подателите на сигнали до МФ, за данъчната и осигурителна тайна на конкретни данъчни субекти или от неразкрити корупционни практики. Съществена част от констатациите, изводите и препоръките от извършения одитен ангажимент се съдържат и в доклада № 04.01-112/4.05.2015 г. за резултатите от извършената извънпланова специализирана проверка в Инспектората към министъра на финансите, извършена от служители от Главния инспекторат към Министерския съвет. На практика изводите от проверката съвпадат с тези на одита и могат да бъдат обобщени като такива относно разглеждането на постъпилите предложения и сигнали без разпореждане на министъра на финансите, което е определено като нарушение на глава Осма от АПК. С този доклад отново се препоръчва да се актуализират ВП като се съобразят с АПК и инспекторът да извършва проверка по сигнали само след писмено разпореждане на министъра, да се преустанови практиката постъпващите сигнали, отнасящи се до служители от второстепенните разпоредители с бюджет да се изпращат на техните ръководители за разглеждане и произнасяне, за действията на Инспектората по сигнали да се уведомява министъра на финансите, а подателите да се уведомяват, когато сигналите им са изпратени по компетентност. Видно е че съдържанието на доклада от 4.05.2015 г. не се различава съществено, освен като структура, обем и липса на подробности, от докладите, изготвяни от дирекция "Вътрешен одит" на МФ. При този фактически извод настоящият съдебен състав намира, че не е нарушено правото на участие и защита на Д. И. в дисциплинарното производство. Тя е била запозната с провеждането на одита и извънплановата проверка, взела е активно участие в процедурата по одитиране като е изготвяла становища и план за действие за изпълнение на дадените препоръки (л. 97 - 101 от приложения към делото класьор). В рамките на дисциплинарното производство за същите обстоятелства е депозирала писмени обяснения до министъра на финансите (л. 8 от приложения към делото класьор) и е била изслушана на заседание на дисциплинарния съвет (л. 30 от приложения към делото класьор). С проведеното устното изслушване от министъра на финансите, което дори да е в рамките на 15 минути, през които тя за първи път се е запознала със съдържанието на доклада от 4.05.2015 г., следва да се приеме, че е спазена изцяло процедурата по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Съгласно цитираната разпоредба дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Изслушването и даването на срок за писмени обяснения са предвидени като част от процедурата по налагане на дисциплинарни наказания на държавните служители, като единствения фиксиран момент, в който това следва да се извърши, е преди налагане на наказанието. Естествено, за да имат практически смисъл тези действия при извършването им държавният служител трябва да знае за установяване на какви негови действия/бездействия, представляващи какви дисциплинарни нарушения се провежда процедурата, за да е възможно да изложи своята гледна точка (защитна теза). Но от друга страна моментът на искането на писмени обяснения и изслушването на държавния служител е предоставен на преценката на дисциплинарнонаказващият орган. В ЗДСл липсват норми, аналогични на правилата в Закона за Министерство на вътрешните работи, за запознаване на служителя с резултатите от работата на дисциплинарния съвет и предоставяне на този етап от процедурата на възможност за обяснения. В настоящия случай Д. И. е изслушана от министърът на финансите след събиране на всички обсъждани в оспорената заповед доказателства и непосредствено преди налагане на дисциплинарното й наказание. Информацията, съдържаща се в доклада от 4.05.2015 г. не би трябвало да бъде непозната за Д. И., поради изложените вече съображения, поради което при изслушването (макар и кратко), тя е имала възможност да представи отново своята гледна точка по поставените в него теми, по които вече е работила няколко месеца. Не без значение е обстоятелството, че по същите въпроси нееднократно вече е разменяна кореспонденция между нея като ръководител на Инспектората и министъра на финансите, от което може да бъде направен извод, че при разговор между двама професионалисти не е необходимо дълго време да изразят и разберат позициите си по обсъждани вече теми. След изслушването на 8.05.2015 г. е проведено само още едно заседание на дисциплинарния съвет от 11.05.2015 г., на което е взето и окончателното решение с предложено на министъра на финансите становище. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че при провеждане на дисциплинарното производство не са допуснати такива съществени нарушения по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, които да обусловят отмяна на оспорената заповед. От събраните по делото писмени доказателства настоящият съдебен състав приема за установено, че всички описани в цитираните вече доклади аспекти от работата на Инспектората на МФ са осъществени по начина, който е констатиран от одиторите от дирекция "Вътрешен одит" на МФ и комисията от държавни инспектори в Главния инспекторат към Министерски съвет, но те не могат да бъдат определени като дисциплинарни нарушения, извършени от Д. И. като ръководител на Инспектората на МФ. Съдът приема за установено, че в периода 1.04.2014 г. - 31.12.2014 г. Инспекторатът на МФ е извършил 158 проверки по сигнали, подадени до МФ, като само 46 от тях са възложени със заповед на министъра на финансите. По останалите подадени сигнали са извършени проверки (т. 1 от оспорената заповед) и резултатите от тях не са докладвани на министъра на финансите (т. 2 от оспорената заповед). Тази действия са определени в оспорената заповед (т. 1) като неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл като е нарушен чл. 12, ал. 4 от Устройствения правилник на МФ, чл. 33 от ВП и т. 5 от раздел V "Преки задължения" от длъжностната характеристика за заеманата от служителката длъжност, а като (т. 2) неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл като е нарушен чл. 12, ал. 6 от Устройствения правилник на МФ и т. 5 от раздел V "Преки задължения" от длъжностната характеристика за заеманата от служителката длъжност. Съгласно чл. 12, ал. 4 от Устройствения правилник на Министерство на финансите (в относимата редакция) и Инспекторатът извършва проверки по утвърден от министъра годишен план, както и проверки по предложения и сигнали, а също и по случаи с широк обществен отзвук. Проверките се извършват въз основа на писмена заповед на министъра. Но успоредно с това на основание чл. 12, ал. 5, т. 3 от същия нормативен акт Инспекторатът събира и анализира информация и извършва проверки по своя инициатива за установяване на нарушения, възможни прояви на корупция и неефективна работа на администрацията. Тази функция на Инспектората не е отпаднала и след измененията в Устройствения правилник на МФ, извършени след изготвяне на окончателния одитен доклад и доклада на държавните инспектори от Главния инспекторат към Министерски съвет. ВП за дейността на Инспектората на МФ, утвърдени от министъра на финансите, във всичките редакции, представени по делото, съдържат неяснота относно провеждането и започването на проверката - Раздел II. Разпоредбата, която се посочва в оспорената заповед, че е нарушена от жалбоподателката - чл. 33, ал. 1 от ВП предвижда, че проверката започва въз основа на заповед на министъра на финансите за възлагане на проверка или негова писмена резолюция, но във второто изречение на същата норма е посочено, че "когато за проверката се издава заповед...", което предполага, че това не винаги е необходимо по аргумент от чл. 12, ал. 5, т. 3 от Устройствения правилник на МФ. Това тълкуване е възможно и от изрично разписаните в предходните разпоредби действия на ръководителя на Инспектората на МФ и началниците на отдели по предприемане на действия подготовка и организация на извършването на проверки, които по своята същност не се различават от действия по проверка. Според чл. 12, ал. 6 от Устройствения правилник на МФ (в относимите редакции) ръководителят на Инспектората докладва на министъра за резултатите от извършените проверки и прави предложения за отстраняване на констатираните пропуски и нарушения, но също не е ясно този доклад за всички проверки ли се отнася или само до тези, които имат резултат, респективно се нуждаят от предложения за отстраняване на пропуски и нарушения. Тези несъответствия и неточности в нормативната уредба са констатирани и в цитираните многократно вече доклади с препоръка да бъдат отстранени, но съществуването им не може да бъде отнесено като отговорност на Д. И., която не е автор нито на ВП, нито на Устройствения правилник, с които е съобразявала организацията на работата на ръководения от нея Инспекторат на МФ, поради което оспорената заповед в тези части (т. 1 и т. 2, отразяващи два организационни елемента на работа по един и същи проблем) противоречи на материалния закон - чл. 146, т. 4 от АПК. Настоящият съдебен състав намира, че при регламентирана функция на Инспектората на МФ за извършване на проверки по своя инициатива, създаването на организация на работа, при която е установена практика да се извършват и приключват проверки и без изрична заповед на министъра на финансите и без изрично да му се докладва извършената без разпореждане работа, не може да бъде разглежда като неизпълнение на служебно задължение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Изложените съображения могат да бъдат отнесени в пълна степен и т. 3 от оспорената заповед относно разглеждането или препращането по компетентност на сигнали, които са определени като анонимни. Възможността да се пристъпи към проверка служебно предполага, че е допустимо конкретния повод да е сигнал, несъдържащ всички реквизити, посочени в чл. 37, ал. 8 от Устройствения правилник на МФ. Преписките, които са възприети като образувани по анонимни сигнали, са цитирани с номера в оспорената заповед и е направено препращане към решението на дисциплинарния съвет, в което по всяка една от тях е посочено по каква причина са разглеждани сигналите като анонимни. Следователно не е налице оплакването в жалбата, че липсва индивидуализация на нарушението по т. 3 от оспорената заповед. Изрично трябва да бъде посочено, че за част от сигналите обозначени като "анонимни" подателите са индивидуализирани и са получили обратна връзка за извършената по повод подадения от тях сигнал проверка. В този смисъл не е възможно да се разглеждат тези сигнали като "анонимни". Съществена част от тези сигнали са подадени в Информационната система за координация и комуникация на антикорупционните структури и работата по тях (дори и чрез препращане по компетентност) не може да бъде възприемана като създаваща предпоставки за "уронване престижа на министъра на финансите като административен орган". По изложените съображения от обективна и субективна страна действията по обработване сигнали, част от които напълно неправилно са определени като "анонимни", не представляват неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, поради което оспорената заповед в тази част противоречи на материалния закон - чл. 146, т. 4 от АПК. Препращането по компетентност на сигнали, подадени в МФ, на други административни органи, с писмо, подписано от Д. И., също следва да се приеме, че е установена в Инспектората на МФ практика. В т. 4 от оспорената заповед тези действия на Д. И. са определени като изземване на правомощия на министъра на финансите, респективно неспазване на кръга на служебните й правомощия по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл като е нарушила чл. 112 от АПК, които предвижда именно възможност за изпращане на по компетентност. В обстоятелствената част са изложени съображения (цитирането на чл. 12 от Устройствения правилник на МФ), от които по-скоро може да се възприеме, че според министъра на финансите тези сигнали не е трябвало въобще да се изпращат на ръководителите на второстепенните разпоредители с бюджет, а по тях да се образуват преписки в Инспектората на МФ, но тези аргументи не са в синхрон с квалифицирането на дисциплинарното нарушение като нарушение на чл. 112 от АПК и описанието на резултата от това поведение - създаване на предпоставки за невъзможност на министъра на финансите за упражнява правомощията си на административен орган по смисъла на чл. 107 от АПК. Тази неяснота в описанието може да бъде определена като неспазване на установената от закона форма, поради липса на изискуемите реквизити по чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл, ограничаваща пълния съдебен контрол по тази точка от оспорената заповед и представляващо самостоятелно основание за отмяна - чл. 146, т. 2 от АПК. Нарушението по т. 5 от оспорената заповед е индивидуализирано както следва: за периода 11.04.2014 г. - 26.02.2015 г. като не създала необходимата организация в ръководеното от нея звено, е установила трайна практика за изготвяне от нея на писма до подателите на сигнали до МФ вместо на мотивирани писмени решения от министъра на финансите, които да се съобщават до подателите на сигналите, съгласно изискванията на чл. 123 от АПК и е квалифицирано като неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл като е нарушен чл. 123, ал. 1 от АПК и т. 5 от раздел V "Преки задължения" от длъжностната характеристика за заеманата от служителката длъжност. При описанието на нарушението е цитирана и нормата на чл. 114, ал. 4 от АПК. Съгласно чл. 12, ал. 1 и ал. 2 от Устройствения правилник на МФ Инспекторатът е на пряко подчинение на министъра и осигурява изпълнението на контролните му функции при провеждането на държавната политика, като осъществява административен контрол в министерството и във второстепенните разпоредители с бюджетни кредити към министъра. Дейността на инспектората е насочена към всеобхватно, обективно, безпристрастно и точно изясняване на проверяваните случаи и предлагане на мерки за тяхното решаване. За изпълнение на тази дейност на Инспектората са възложени множество функции, описани в чл. 12, ал. 5 от Устройствения правилник на МФ, която в приложимата редакция има следното съдържание: "1. извършва общи, специализирани, тематични, планови, извънпланови и последващи проверки на структури, дейности и процеси по осъществяване на административната дейност в министерството и във второстепенните разпоредители с бюджет към министъра; 2. изследва риска от корупция и предлага мерки за ограничаване на установени уязвими точки; 3. събира и анализира информация и извършва проверки по своя инициатива за установяване на нарушения, възможни прояви на корупция и неефективна работа на администрацията; 4. извършва проверки по сигнали и предложения срещу незаконни или неправилни действия или бездействия на служители от министерството и от второстепенните разпоредители с бюджет към министъра; 5. съставя актове за установяване на административни нарушения, когато това е предвидено в закон, при констатирани нарушения от страна на служителите от министерството и от второстепенните разпоредители с бюджет към министъра; 6. проверява спазването на законите, подзаконовите и вътрешноведомствените актове за организацията на работа от служителите на министерството и на второстепенните разпоредители с бюджет към министъра; 7. може да прави предложения до министъра за образуване на дисциплинарни производства при констатирани нарушения на служебните задължения, както и на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация; 8. осъществява контрол и извършва проверки за установяване конфликт на интереси по реда, определен в Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси; 9. участва в разработването на проекти и прави предложения за нови или за изменение на вътрешноведомствени актове, регламентиращи организацията на работа и дейността на министерството и на второстепенните разпоредители с бюджет към министъра; 10. изпраща сигнали до органите на прокуратурата, когато при проверки установи данни за извършено престъпление от страна на служители на министерството и на второстепенните разпоредители с бюджет към министъра; 11. осъществява и други дейности, свързани с административния контрол, произтичащи от нормативни актове или възложени от министъра. Тези функции на Инспектората на МФ са съобразени и с общите правила за работата на инспекторатите в министерствата, съдържащи се в чл. 46 от Закона за администрацията. От така описаните функции на Инспектората на МФ може да се обоснове извод, че на неговият ръководител е нормативно овластен да издава актове като административен орган в отделни области като част от администрацията, която подпомага министъра на финансите при осъществяване на правомощията му, осигурява технически дейността му и извършва дейности по административното обслужване на гражданите и юридическите лица (чл. 2, ал. 2 от Устройствения правилник на МФ). Установяване на практика за уведомяване на подателите на сигнали за резултатите от проверките по техните сигнали с писма, имащи съдържанието на акт по чл. 123 от АПК, не представлява изземване на правомощия на министъра на финансите, защото ако законодателството изискваше всички актове в областта на финансите да се подписват лично от министъра на финансите не би предвидил създаването на администрация, която да го подпомага. От характера на функциите, възложени на Инспектората на МФ следва, че неговият ръководител отговаря за прилагането на Г. О. от АПК в МФ и подпомага министъра при изпълнение на неговите задължения като ръководител на цялото ведомство в тази специфична област на обществените отношения за работа с подадените до МФ сигнали. Тези изводи са относими и към обстоятелствата по т. 4 от оспорената заповед, защото функцията за проверка на сигнали несъмнено включват освен работа по сигнала, уведомяване на неговия подател за резултатите то проверката и преценка на компетентността и евентуално изпращане на сигнала по компетентност. Практически е немислимо да се очаква при големите и важни отговорности, вменени на министъра на финансите, той лично да разпределя, преценява компетентност и препраща на други органи всеки постъпил сигнал, както и лично да отговаря на техните податели. Този извод се налага от самия смисъл на административната дейност и разграничението на административни органи, длъжностни лица и държавни служители, който следва да бъде определящ при тълкуване на осъществяваната от тези лица дейност, независимо в каква степен е налице познаване на "спецификата на работата" в министерствата въобще и в частност на МФ". По изложените съображения настоящият съдебен състав не възприема аргументите за липса на разпределение на отговорностите между министъра на финансите и ръководителя на Инспектората на МФ, респективно за осъществено изземване на правомощия от страна на Д. И. Неоснователни са и доводите, че въпреки липсата на собствени правомощия (без личната намеса на министъра на финансите) за работа по Г. осма от АПК за Д. И. съществува задължение да прави предложения с конкретно съдържание за усъвършенстване на нормативните актове, утвърждавани или приемани от други органи, които детайлизират работата в тази област. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед в тези части - т. 4 и т. 5 противоречи на материалния закон - чл. 146, т. 4 от АПК. Допълнително следва да бъде посочено, че всички извършвани действия/бездействия по изпълнение/неизпълнение на служебните задължения на Д. И., установената от нея практика по организация на работата на Инспектората на МФ, чийто ръководител е била за периодите през 2014 г., посочени в оспорената заповед, са били обект на оценка на изпълнението на длъжността, за което й е поставена годишна оценка "напълно отговаря на изискванията" (л. 39 от делото). Тази оценка за цялостното изпълнение на дейността на ръководител на Инспектората за 2014 г., направена от министъра на финансите като оценяващ ръководител на 30.01.2015 г. опровергава неговите съображенията за наличие на "трайни лоши практики при работа със сигнали по смисъла на Г. О. от АПК", които са го мотивирали като дисциплинарно наказващият орган да наложи най-тежкото дисциплинарно наказание. Действително атестационната процедура има различни цели от дисциплинарното производство, но в конкретния случай поведението, което е преценено като представляващо дисциплинарни нарушения съвпада с дължимото в изпълнение на служебните задължения на служителя, които са оценявани и при атестирането му. Допълнително следва да бъде посочено, че при определяне на наказанието напълно са игнорирани констатациите в обсъжданите доклади, според които Инспекторатът на МФ своевременно и точно е изпълнило всички препоръки към работата му, съдържащи се в предходния одитен доклад, не са настъпили никакви вредни последици от установените несъвършени практики, както и че Д. И. е депозирала план за действие по повод одитния ангажимент № ОА-1505/УП (л. 99 от приложения към делото класьор). По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган (съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията министърът е орган по назначаването на служителите в съответното министерство) и при спазване на процедурата по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл и без съществени нарушения на административнопроизводствените правила - чл. 146, т. 3 ат АПК, но при липса на материалноправните предпоставки на закона, защото липсват нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 от ЗДСл, което следва да се разглежда като основателно основание за оспорване по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК по всички пет пункта от оспорената заповед. При издаване на оспорената заповед в т. 4 от нея не е спазена и установената в закона форма - основание за оспорване по смисъла на чл. 146, т. 2 от АПК. Липсват каквито и да е било твърдения и доказателства, че издадената заповед противоречи и на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК, но с оглед другите констатирани нарушения оспорването се явява основателно и оспорената Заповед № П-255/15.05.2015 г. на министъра на финансите, с която на Д. И. И. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение с Министерство на финансите трябва да бъде отменена. По водене на делото жалбоподателката е направила разноски в размер на 1000 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК следва да й бъдат възстановени от бюджета на Министерство на финансите. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховния административен съд, Пето отделение