Решение № 5694 от 13.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 670/2016 г.

Решение № 5694 от 13.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 670/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, подадена от неговия процесуален представител юрисконсулт Бориана Пиперкова, срещу решение № 13207 от 07.12.2015 г. по адм. дело № 1307/2015 г. на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменена негова заповед № 8121 К-3000/16.12.2014 г. В жалбата се твърди неправилност на решението поради необоснованост и като постановено в нарушение на материалния закон. Иска се неговата отмяна и решаване на спора по същество като бъде отхвърлена жалбата срещу министерската заповед. Ответникът по касационната жалба - Е. В. В., чрез своя процесуален представител, в съдебно заседание и в писмен отговор, оспорва жалбата и моли съда да остави в сила съдебното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. След като обсъди доводите и възраженията на страните и прецени събраните по делото доказателства, Върховният административен съд, Петчленен състав на втора колегия намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, жалбата е основателна. С решение № 13207 от 07.12.2015 г. по адм. дело № 1307/2015 г. на Върховния административен съд, пето отделение, е отменена заповед № 8121 К-3000/16.12.2014 г. на министъра на вътрешните работи, с която на осн. чл. 194, ал. 2, т. 2-4 и чл. 197, ал. 1, т. 6 във вр. с чл. 203, ал. 1, т. 7, пр. 1 и т. 13, чл. 204, т. 1 и чл. 226, ал. 1, т. 8 от Закона за министерство на вътрешните работи /ЗМВР/ е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното правоотношение в МВР на Е. В. В. - директор III степен на Областна дирекция на МВР Смолян, считано от датата на връчване на заповедта. В мотивите на заповедта е прието, че на 14.09.2014 г. в 11.17 часа държавният служител Е. В. В. - директор на Областна дирекция на МВР - Смолян е разпоредил по телефона устно на подчинения му служител - полицай А. Д. М. от сектор "Пътна полиция" да прекрати действията си по установяване на извършено административно нарушение на Закона за движение по пътищата (ЗДвП), да не съставя акт по Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) на водача-нарушител М. М. Ю. от с. Глухар, област Кърджали и да му разреши да напусне мястото на нарушението в с. Търън, общ. Смолян. С разпореждането си В. умишлено е превишил властта си за облага на трето лице- водача на л. а. марка"Мерцедес", per. № СА 1213 ТХ М. Ю. като не му бъде търсена административнонаказателна отговорност за извършеното нарушение, за което се налага административно наказание глоба oт 100 лв. на водач, който е извършил нарушение на чл. 182 ал. 1, т. 3 ЗДвП. Извършеното от Василев е нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 2 и т. 3, във връзка с чл. 203, ал. 1, т. 7, пр. 1 ЗМВР - превишаване на власт за облага на трети лица. В заповедта е посочено още, че деянието е укоримо и от морална гледна точка - неспазване на т. т. 15. 19, 20. 55 и 59 от Етичния кодекс за поведение на държавите служители в МВР, утвърден със заповед peг. № 8121з-348/25.07.2014 г. (обн. ДВ. бр 67 от 12 август 2014 г.) - Държавният служител съобразява законността на действията, които възнамерява да предприеме Държавният служител пази доброто име на институцията, която представлява. Държавният служител насърчава хората да спазват закона като дава личен пример с поведението си; Държавният служител в качеството си на ръководител зачита достойнството и правата на подчинените му служители и е отговорен за заповедите, които издава, за тяхното изпълнение и последствията от тях: Държавният служите! в качеството си на ръководител не използва йерархичното си положение за осъществяване но натиск върху подчинени. Действията на Василев не удовлетворяват изискването за върховенство на закона и примерно поведение от страна на държавния служител, както при изпълнение на служебните задължения, така и в извънработно време. По същността си представляват незачитане на установения обществен ред. Същите са станали достояние на широк кръг от лица извън системата на МВР (М. Д. - съпруга на Н. Д. и по-широка общественост чрез местните средства за масова информация регионални всекидневници като "Родопи - Смолян" брой 802 от 22.10.2014 г., "Отзвук" брой 123 от 22.10.2014 г., както и национални такива - писмо № УРИ-8121р-29294/24.10.2014 r. т дирекция "Пресцентър и връзки с общественост" - МВР). Неспазването на служебната етика незачитането на установения обществен ред може да има за последица намаляване или загуба на общественото доверие в полицията и да доведе до липса на обществена подкрепа за цялостната полицейска дейност. Дори да не са станали обществено достояние тези укорими действия са основание за ангажиране на дисциплинарната отгворност на държавния служител, само поради възможността да станат известни на по-широк кръг представители на обществото. Извършеното е квалифицирано и като дисциплинарно нарушение по смисъла държавнитена чл. 194, ал. 2, т. 4 от ЗМВР, за което на основание чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР - "Деяния, несъвместими с етичните правила и за поведение на държавните, уронващи престижа на службата ", се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "уволнение". За посочените по-горе дисциплинарни нарушения министърът на вътрешните работи е издал обжалваната в първоинстанционното производство заповед, с която на осн. чл. чл. 194, ал. 2, т. 2-4 и чл. 197, ал. 1, т. 6 във вр. с чл. 203, ал. 1, т. 7, пр. 1 и т. 13, чл. 204, т. 1 и чл. 226, ал. 1, т. 8 от Закона за министерство на вътрешните работи е уволнил дисциплинарно служителя и е прекратил служебното му правоотношение с МВР. За да отмени заповедта за дисциплинарно уволнение, тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение, е приел, че оспореният акт е издаден от Министъра на вътрешните работи, който е компетентния орган, съгласно разпоредбата на чл. 204, т. 1 във вр. с чл. 33, ал. 1, т. 7 във вр. с чл. 41, ал. 1 ЗМВР. Същият е постановен в нарушение на изискванията за форма, предвидени в разпоредбата на чл. 210, ал. 1, тъй като в него след като е прието, че извършеното от Василев представлява нарушение на служебната дисциплина по смисъла на 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР, не са посочени конкретните служебни задължения, които не са изпълнени от него. Не са посочени и конкретните служебни правомощия, които не е спазил при ангажиране на отговорността му за нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 3 ЗМВР. Според тричленният състав заповедта е постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Дисциплинарното производство е образувано със заповед на ДНО, въз основа на представена справка от извършена проверка от нарочно назначена комисия по подаден анонимен сигнал, в която обаче освен нарушението, за което е образувано дисциплинарното производство предвид разпоредбата на чл. 207, ал. 1, т. 1 ЗМВР са изложени констатации за наличие на данни за извършени още 2 нарушения на служебната дисциплина от страна на Василев, за които е предвидено дисциплинарно наказание "порицание". Въпреки задълженията, вменени му по т. 5 от заповед № 8121К-2279/20.10.2014 г., ДРО не е провел разследване за тях. Обстоятелството, че в обобщената справка и становището на ДРО, че по отношение на същите следва да се приложи разпоредбата на чл. 19, ал. 1, т. 1 от Инструкция № Iз-2813 от 04.11.2011 г. за дисциплината и дисциплинарната практика (Инструкцията) не води до извод, че в случая проверката е извършена в съответствие с разпореденото от министъра в заповедта за образуване на дисциплинарното производство. Освен това разпоредбата предвижда правомощия и задължения на ДНО, свързани с определяне на вида и размера на наказанието, които обаче не са възложени и на ДРО. Така установеното според съда представлява нарушение на чл. 7, т. 2 от посочената инструкция, предвиждаща задължение за служителите на МВР с правомощие за налагане на дисциплинарните наказания да не допускат укриване или омаловажаване на дисциплинарни нарушения. Съдът е приел още, че в хода на производството ДРО, събирайки доказателства за установяване на случилото се на 14.09.2014 г., не е изяснил напълно фактическата обстановка, при което отразеното в обобщената справка и становището не отговоря на установеното в хода на проверката, тъй като освен изложеното по-горе не са събрали поисканите от служителя доказателства. Относно направеното искане за отвод на членове на ДРО съдът е приел, че не е взето становище от компетентния орган. Според съда в случая членовете на комисията, са разполагали с възможност единствено да извършат собствена преценка да си направят самоотвод. При направен им отвод от страна по преписката, то компетентен да се произнесе по искането е министърът. В случая министърът не се е произнесъл по направеното искане, а се е задоволил да се запознае с изразеното в становището от ДРО. Отделно от това според тричленния състав срокът по чл. 207, ал. 5 ЗМВР е приложим само в случаите, когато основателните съмнения за безпристрастност на ДРО са били налице още при издаване на заповедта. А когато тези съмнения са възникнали в по-късен момент, например при запознаване с обобщената справка, то разпоредбата на чл. 207, ал. 5 ЗМВР е неприложима. Съдът е приел и че в случая е нарушена разпоредбата на чл. 6, ал. 5 от Инструкция № I з -2813 от 04.11.2011 г. за дисциплината и дисциплинарната практика ва МВР отм. Според тричленния състав липсват доказателства заповедта на Василев към подчинените му служители да е издадена с целта, посочена в обжалваната от него заповед - набавяне на облага на Мюмюн Мустафа Юсуф от с. Глухар, изразена в това да не му бъде търсена административно наказателна отговорност за извършено нарушение по чл. 182, ал. 1, т. 3 ЗДвП, за което се налага административно наказание "глоба" в размер на 100 лв. В случая не е установено по безспорен начин какво точно е извършеното от Юсуф нарушение и съответно размера на предвиденото наказание, при което размера на посочената в заповедта имотна облага не е установена и по размер. Въз основа на изложените съображения съдът е стигнал до извод, че заповедта е постановена без да са изяснени в пълнота фактите и обстоятелства, като не е направена и оценка на тези доказателства и не е извършена дължимата преценка за вината на Василев, с оглед конкретно установените факти преди налагане на наказанието в нарушение на разпоредбата на чл. 206, ал. 4 ЗМВР, чл. 35 и чл. 36, ал. 3 АПК. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд намира така постановеното решение за неправилно. Неправилни са е изводите на тричленния състав, че обжалваната заповед е постановена в нарушение на материалния закон, че дисциплинарното производство е проведено при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, както и че не е спазено изискването за форма на обжалвания административен акт. При издаването на оспорената заповед са спазени изискванията на чл. 210, ал. 1 ЗМВР. Съгласно цитираната разпоредба дисциплинарното наказание се налага с писмена заповед, в която задължително се посочват: извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. В конкретния случай в заповедта са посочени, всички реквизити, изискващите се с оглед разпоредбата на чл. 210, ал. 1 ЗМВР. Посочени са и конкретните извършени тежки нарушения на служебната дисциплина -1. превишаване на власт за облага на трето лице, изразяващо се в издаването на устна заповед/разпореждане/ по телефона на полицай А. М. от сектор "Пътна полиция" да прекрати действията по установяването на извършено административно нарушение на ЗДвП, да не съставя АУАН на водача -нарушител М. М. Ю. от с. Глухар, обл. Кърджали и да му разреши да напусне мястото на нарушението с. Търън, общ. Смолян. В заповедта е посочено още, че В. умишлено е превишил властта си за облага на трето лице Ю. - като не му бъде търсена административно-наказателна отговорност за извършено административно нарушение по ЗДвП - нарушение по чл. 182, ал. 1, т. 3 ЗДвП/ Водач, който превиши разрешената максимална скорост в населено място, се наказва за превишаване от 21 км. до 30 км. с глоба 100 лева./ На второ място като нарушение е посочено и че извършеното деяние е укоримо от морална гледна точка, както и че същото е несъвместимо с етичните правила за поведение на държавните служители в МВР и е уронващо престижа на службата- тежко нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР. Дисциплинарното наказание е наложено на лице, което е заемало длъжността "директор на Областна Дирекция на МВР - Смолян". В качеството си на ръководител на Областна дирекция по силата на закона В. разполага с властнически правомощия да издава заповеди и разпореждания до подчинените му служители - чл. 43, ал. 4 ЗМВР. Безспорно същият следва да упражнява своите правомощия в определени рамки, а именно в границите, предоставени му от закона, съобразно закона и в съответствие с целта на закона. Както бе споменато и по-горе в заповедта е описано конкретното нарушение на служебната дисциплина, извършено от В. - превишаване на власт за облага на трето лица, изразяващо се в издаването на устната заповед по телефона до подчинения му полицейски служител да преустанови всякакви действия по съставянето на АУАН по отношение на спрения за превишена скорост нарушител Ю. Дисциплинарното производство е проведено при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроцесуалните правила. На първо място не са налице сочените от съда нарушения на чл. 7, т. 2 от Инструкцията, съгласно която разпоредба за укрепване на дисциплината служителите в МВР с правомощия за налагане на дисциплинарни наказания са длъжни да не допускат укриване или омаловажаване на дисциплинарни нарушения, както и укриване на произшествия/ липсват данни за укрити или омаловажени от страна на ДНО нарушения/. На следващо място дори да е допуснато нарушение на чл. 7, т. 2 от Инструкцията, то това нарушение по никакъв начин не се отразява върху законосъобразността на обжалваната заповед, с която е наложено дисциплинарно наказание за извършени други конкретни нарушения, установени по съответния ред. Неправилен е и изводът на тричленния състав, че дисциплинарното наказание е наложено, без да са изяснени всички факти и обстоятелства от значение за случая. Напротив ДРО е събрал, установил и изяснил всички правно релевантни факти. Обстоятелството, че след запознаване с обобщената справка Василев е поискал събирането на допълнителни доказателства, както и че е поискал отвод на членове на ДРО не водят до извод, различен от горния. Съгласно чл. 207, ал. 6 ЗМВР ДРО е независим при провеждане на дисциплинарното производство и самостоятелно решава какви действия трябва да бъдат извършени и носи дисциплинарна отговорност за тяхното своевременно и законосъобразно извършване. В случая ДРО е извършил всички процесуални действия по доказване на дисциплинарното производство. В становището си до министъра на вътрешните работи ДРО е изложил съображения защо счита, че не следва да уважи исканията на В. за събиране на допълнителни доказателства, както и защо счита, че направеното искане за отвод на членове от ДРО е неоснователно и недопустимо на етап "запознаване с обобщената справка". Исканите свидетели/ нарушителят Ю. и бившият депутат М. К./ са разпитани в съдебното производство. Техните показания обаче не могат да опровергаят установените с обжалваната заповед факти и обстоятелства, които се подкрепят от обясненията, дадени пред ДРО от А. М., М. Д., Н. Д., И. С. и К. Д. Доколкото по преписката са били изяснени всички факти и обстоятелства, имащи значение за правилното решаване на случая, то отказът да се съберат допълнително поисканите от В. доказателства, не може да се приеме за съществено нарушение на процедурата. Неправилен е и изводът на съда относно допустимостта на искането за отвод на членове на ДРО. Разпоредбата на чл. 207, ал. 5 във вр. ал. 4 ЗМВР е ясна. Искането за отвод на чл. на ДРО се отправя писмено до ДНО незабавно след запознаване със заповедта по чл. 207, ал. 1 ЗМВР - заповедта за образуване на дисциплинарно производство и за определяне на ДРО. Срокът по чл. 207, ал. 5 ЗМВР е преклузивен. С изтичането му отпада и възможността участник в производството да иска отвод на чл. на ДРО. Настоящата инстанция не може да се съгласи и с извода на първоинстанционния съд, че обжалваната заповед е постановена в нарушение на материалния закон - чл. 6 от Инструкцията. Съгласно разпоредбата на чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР неизпълнението на заповеди и разпореждания, дадени от ръководители в системата на МВР, от страна на държавни служители в МВР е дисциплинарно нарушение. По силата на чл. 6 от Инструкцията заповедите и разпорежданията на началниците са задължителни за подчинените им служители. Заповед е всяко писмено или устно нареждане, издадено от началник на подчинените му служители, което е в съответствие с неговите правомощия. Разпореждане е всяко нареждане, издадено от началник на непосредствено подчинените му служители, което е свързано с изпълнение на неговите функционални задължения или със заповед на горестоящ началник. Заповедите и разпорежданията се издават само във връзка със службата и се придружават от указания за изпълнението им. С тях не може да се уронва честта и накърнява достойнството на подчинените. Съгласно ал. 5 когато служител прецени, че издадената заповед (разпореждане) е неправомерна, е длъжен да посочи основанията си за това на началника, който я е издал. Когато заповедта (разпореждането) бъде потвърдена писмено, служителят я изпълнява, като отговорност за последиците от изпълнението й носи началникът. Според ал. 6 когато по време на служба е възникнало положение на непосредствена опасност или неотложна нужда, заповедта (разпореждането) се изпълнява и след устно потвърждение. В този случай началникът е длъжен писмено да потвърди заповедта (разпореждането) до края на служебната смяна. Разпоредбата на ал. 5 се отнася единствено до случаите на реализиране на отговорност във връзка с настъпилите последици от изпълнението на неправомерна заповед. Дисциплинарното производство в случая обаче не е образувано във връзка с настъпили последици от изпълнение на неправомерна заповед. За търсенето на дисциплинарна отговорност на Василев е без значение дали служителят е изпълнил или не неправомерната заповед, дали е възразил срещу нея или не и ако я е изпълнил дали ще бъде наказан дисциплинарно или не. Дисциплинарната отговорност на Василев е реализирана не за настъпилите последици от изпълнението на неправомерната заповед, а за самото издаване на незаконната заповед, което от своя страна представлява превишаване на властническите правомощия на директора, като това превишаване на правомощията е направено с цел да се предизвика облага в полза на трето лице - осъществен е състава на чл. 203, ал. 1, т. 7 ЗМВР. За осъществяването на този състав е без значение дали незаконната заповед/ постановена извън рамките на законовите правомощия/ е изпълнена или не, дали са настъпили вредоносни последици или не, дали реално третото лице е получило целената облага или не. За да е осъществен състава на чл. 203, ал. 1, т. 7 е достатъчно служителят да е превишил властническите си правомощия и това превишаване да е направено с определена цел - облага за трети лица, без да е необходимо целта да е реализирана. По делото е установено, че В. е превишил своите правомощия като е издал устна заповед по телефона на полицейски служител М. да преустанови съставянето на АУАН за извършено нарушение на ЗДвП по отношение на Ю. По този начин е целено да бъде избегнато налагането на административно наказание - глоба на Ю. Горните обстоятелства се потвърждават от писмените обяснения, събрани в дисциплинарното производство, както и от останалите доказателства, приобщени към преписката. Не може да се приеме твърдението на В., че обаждането по телефона следва да се разглежда не като заповед, а като "молба за компромис". Предвид йерархичността и централизма в системата на МВР не би могло да се възприеме като "молба" обаждането на висшестоящ ръководител, особено директор на областна дирекция, до свой подчинен, с което му указва да извърши или да не извърши определени действия по служба. Изложеното по-горе води до извод за законосъобразност на заповедта на министъра, в частта, с която е прието, че Василев е извършил нарушение по чл. 203, ал. 1, т. 7 във вр. с чл. 194, ал. 1, т. 2 и т. 3 ЗМВР. Недоказано в случая е посоченото в заповедта тежко нарушение на служебната дисциплина по чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР - деяние несъвместимо с етичните правила за поведение на държавните служители в МВР, уронващо престижа на службата. Независимо от горното установяването на нарушението по чл. 203, ал. 1, т. 7 ЗМВР е достатъчно основание за налагане на най-тежкото наказание на държавния служител - дисциплинарно уволнение. Изложените съображения налагат извод за законосъобразност на обжалваната пред тричленния състав заповед на министъра. Като е стигнал до извод, различен от горния, Върховният административен съд, състав на пето отделение е постановил неправилен съдебен акт, който следва да бъде отменен и вместо него - постановен друг по съществото на спора, с който жалбата на Е. В. В. от гр. Стара Загора срещу заповед № 8121К-3000/16.12.2014 г. на министъра на вътрешните работи бъде отхвърлена като неоснователна. Така мотивиран и на осн. чл. 221, ал. 2 във вр. с ал. 1 АПК Върховният административен съд, петчленен състав,