Решение № 6903 от 2.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12021/2016 г.

Решение № 6903 от 2.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12021/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Албена Радославова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Висшия съдебен съвет чрез пълномощника му, юрк. М. Величков, срещу решение № 8802 от 13.07.2016 г., постановено по адм. дело № 3754/2014 г. по описа на Върховния административен съд, четвърто отделение. Касаторът твърди неправилност на оспорения съдебен акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в противоречие с материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска отмяна на съдебното решение и решаване на спора по същество, като ВАС, петчленен състав на I колегия отхвърли изцяло предявените срещу Правилника за администрацията в съдилищата жалби като неоснователни. Редовно призован за съдебно заседание, касационният жалбоподател, Висшият съдебен съвет, се представлява от юриск. Величков, който поддържа касационната жалба, а по същество твърди неправилност на атакувания с нея съдебен акт по съображения, подробно изложени в жалбата. Ответниците, И. М. И. от гр. Г., Национално сдружение на съдебните служители - гр. С. и Е. Т. Е. от гр. Б., редовно призовани, не се явяват и не се представляват. Ответникът, Т. Й. И. от гр. Р., редовно призована, не се явява. Представлява се от адв. Костадинова, която оспорва касационната жалба, а по същество твърди неоснователност на същата, съответно - правилност на атакувания съдебен акт по съображения, подробно развити в писмен отговор на касационната жалба и устно - в хода по същество. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на I колегия, намира касационната жалба за допустима като предявена от надлежна страна, за която съдебното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: С атакуваното решение, постановено в производство по чл. 185 и сл. АПК, тричленният състав на Върховния административен съд е отменил Правилник за администрацията в съдилищата, приет от Висшия съдебен съвет на основание чл. 342, ал. 1 от Закона за съдебната власт /обн. в ДВ бр. 8/28.01.2014 г., изм. И доп. Бр. 2/09.01.2015г, бр. 16 от 26.02.2016 г./, отхвърлил е жалбата на Е. Т. Е. от гр. Б. за обявяване нищожност на чл. 4, ал. 2, т. 2 и § 4 от ПЗР на същия Правилник за администрацията в съдилищата и е осъдил Висшия съдебен съвет да заплати на жалбоподателите разноски за съдебното производство. Съдебното решение е атакувано единствено в отменителната му част и в частта за присъждане на съдебни разноски. За да постанови този резултат, съдът е формирал извод за сезирането му с допустими жалби от лица с правен интерес от обжалване, които са насочени срещу подзаконов нормативен акт, а не вътрешнослужебен такъв, както твърди процесуалният представител на ВСС. Б. се на разпоредбата на чл. 342, ал. 1 от ЗСВ / в приложимата редакция - ДВ бр. 33/2009 г./, на чл. 30, ал. 2, т. 17 от ЗСВ и на решение № 9 от 03.07.2014 г. на КС на РБ по к. д. № 3/2014, съгласно което във връзка с изпълнение на конституционните му функции по чл. 130, ал. 6 от Конституцията на РБ, на Висшият съдебен съвет може със закон да се възлага подзаконова нормотворческа компетентност, тричленният състав на ВАС е заключил, че атакуваният Правилник за администрацията в съдилищата /ПАС/, доколкото съдържа регулация на органите на съдебната власт, а не на администрацията на ВСС / а органите на съдебната власт, каквито са съдилищата, се ползват с институционална самостоятелност и съставляват самостоятелни правни субекти, различни от ВСС /, е нормативен акт, а не вътрешнослужебен акт и/ или вътрешни правила по смисъла на чл. 13 във вр. с чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК. В случая с приетия от ВСС ПАС се определят звената на администрацията на съдилищата, функционалните им характеристики, организацията на работата в администрацията на органите на съдебната власт, длъжностното разписание, типовите длъжностни характеристики на съдебните служители, редът за провеждане на конкурс и др., което според съда характеризира приетия правилник безусловно като подзаконов нормативен акт, съдържащ общи правила за поведение, приложими към индивидуално неопределен кръг правни субекти по см. на чл. 1а от Закона за нормативните актове. Правилникът за администрацията в съдилищата, приет от ВСС на основание чл. 342, ал. 1 от ЗСВ, е обжалван както изцяло, така и в отделни негови части - по отношение разпоредбите на чл. 4, ал. 2; чл. 8, ал. 2; чл. 9, ал. 2; чл. 11, ал. 2; чл. 13, ал. 2 и § 4 от Преходните и заключителните разпоредби. ВАС, тричленен състав на четвърто отделение е заключил, че, макар атакуваният правилник да е приет от компетентен орган в рамките на предоставената му по конституция материалноправна нормотворческа компетентност, същият е незаконосъобразен като издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. При приемането му не са спазени разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от Закона за нормативните актове във вр. с чл. 80 от АПК. Преди внасяне на проекта за подзаконовия нормативен акт за приемане от компетентния орган /ВСС / съставителят на проекта следва да публикува на интернет страницата на ВСС мотивите, съответно доклада, заедно със самия проект за НАА. Видно от представените с административната преписка документи и становището на ответника, първоначалният проект на Правилника е бил публикуван на сайта на ВСС, но към него няма публикувани нито мотиви, нито доклад на съставителя. Разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА / в относимата редакция/ изрично предвижда, че проектът заедно с мотивите/доклада/ към него се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган, като законодателят е определил задължително съдържание на тези мотиви: същите следва да съдържат: 1. Причините, които налагат приемането; 2. Целите, които се поставят; 3.финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4.очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствието с правото на Европейския съюз. Съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, отговарящи на изискванията на ал. 2,не се обсъжда от компетентни орган. Тричленният състав на ВАС, обсъждайки представените по делото доказателства и анализирайки цитираните-горе законови разпоредби, е заключил, че нито към първоначалния проект на Правилника, нито към окончателния му вариант /след изразените по него писмени становища, но преди гласуването му от ВСС / са приложени мотиви, съответно доклад с изискуемото по закон съдържание. Въпреки разпределената с нарочно определение от 04.11.2015 г. доказателствена тежест по чл. 170, ал. 1 от АПК, ответникът не е доказал наличието на мотиви към проекта за ПАС. Н. повече - същият, чрез процесуалния си представител твърди, че мотивите се съдържат в самия проект за нормативен акт, но такива по смисъла и със съдържанието па чл. 28, ал. 2 от ЗНА не се установяват. Съдът, изхождайки от императивния характер на разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА, е заключил че нарушаването им и приемането на проект за подзаконов нормативен акт без изискуеми мотиви към него винаги съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по приемането му, водещи до незаконосъобразност на същия. По горните съображения ВАС, състав на IV отделение е отменил Правилника за администрацията в съдилищата с произтичащите от този факт правни последици. Съдебното решение е правилно. Правилен е изводът на ВАС за характера на оспорения акт - същият е подзаконов нормативен акт, издаден от ВСС в рамките на предоставената му със Закона за съдебната власт подзаконова нормотворческа компетентност във връзка с изпълнение на функциите му по чл. 130, ал. 6 от Конституцията на РБ/ в сила към датата на приемане на ПАС/. Неоснователни в тази връзка са развитите от касационния жалбоподател доводи за принципна невъзможност органите на съдебната власт, какъвто бил и ВСС, да издава подзаконови нормативни актове, които по дефиниция са израз на осъществяваната от органите на изпълнителната власт изпълнително-разпоредителна дейност на държавата. Както самият касационен жалбоподател твърди по-надолу в жалбата си, ВСС не осъществява правораздавателна дейност, т. е. той не е типичен орган на съдебната власт, а конституционно създаден, специфичен колективен административен орган, поради което не е налице твърдяната пречка същият да постановява подзаконови административни нормативни актове в рамките на функциите си по конституция и закон. Не могат да бъдат споделени във връзка с горното твърденията на касатора, че приетият правилник няма нормативен характер, а само вътрешнослужебен такъв, поради което при приемането му не намират приложение разпоредбите на чл. 26, ал. 2, чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА. Настоящият касационен състав споделя изцяло развитите от тричленния състав на ВАС съображения за това, че, доколкото ЗСВ предвижда възможност Висшият съдебен съвет да приема правилници, с които да определя звената и организацията на работа на органите на съдебната власт, а не функционирането на собствената си администрация, т. е. доколкото процесният ПАС е насочен към регулация администрацията на органите на съдебната власт, които са самостоятелни правни субекти, различни от ВСС, то този правилник не може да се квалифицира като вътрешнослужебен акт или вътрешни правила по см. на чл. 13 във вр. с чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК. Неоснователно е и позоваването от страна на касатора на обстоятелството, че едва с решение № 9 от 03.07.2014 г. на КС по к. д. № 3/2014 г. /влязло в сила след приемането на процесния правилник/ Конституционният съд е стигнал до тълкуванието, че ВСС по силата на специалния ЗСВ може да има нормотворческа компетентност, а до този момент с няколко последователни свои решение, съответно по к. д. № 11/1996 г. и по к. д. № 6/2011 г./, същият Конституционен съд е застъпвал становището, че ВСС не може да издава подзаконови нормативни актове. Решение № 9 от 03.07.2014 г. на КС по к. д. № 3/2014 г. е такова по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на РБ, с което се дава задължително тълкувание на конституционен текст, в случая на чл. 130, ал. 6 от Конституцията. Макар съгласно чл. 14, ал. 3 от ЗКС решенията на КС да влизат в сила в тридневен срок от обнародването им, доколкото с това решение се тълкува съществуващ и към датата на приемане на ПАС конституционен текст, то тълкуванието има действие от датата на приемане на тълкуваната конституционна норма. Не така би стоял въпросът, ако с решението си КС обявява противоконституционност на разпоредба от закон по см. на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията- в този случай отмяната на противоконституционната законова разпоредба ще действа занапред - от влизане в сила на решението на КС. Правилен е решаващият извод на ВАС, състав на IV отделение, за незаконосъобразност на атакувания Правилник за администрацията в съдилищата поради приемането му при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съгласно императивното правило на чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая проектът на правилник, макар публикуван на интернет страницата на ВСС, е публикуван без мотивите, съответно доклада за приемането му. Оспорения подзаконов нормативен акт е издаден и в нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Не може да се приеме за сериозно твърдението на процесуалния представител на ответника, че мотивите за приемане на ПАС се съдържат в самия проект за подзаконов нормативен акт. По делото не са представени мотиви, съответно доклад към проекта за ПАС, които по волята на законодателя следва да са нещо отделно и различно от самия проект за НАА и следва да съдържат задължителните реквизити на цитираната норма- т. е. в тях да са отразени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, да са отразени и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, да е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съгласно правилото на чл. 28, ал. 3 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Независимо, че мотиви и /или доклад към проекта за ПАС изобщо липсват/ а още по-малко съдържат изискуемите реквизити по чл. 28, ал. 2 от ЗНА/, проектът за правилник е приет от компетентния орган. Посоченото нарушение е самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което атакуваното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия