Решение № 7340 от 3.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3085/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на община Благоевград, гр. Благоевград, [адрес], срещу Решение 238 от 15.01.2025 г. на Административен съд - Благоевград по административно дело 1423/2024 г.

С обжалваното решение съдът отхвърля жалбата на Общината срещу Решение РД-02-36-903 от 02.08.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 за отказ за верификация на разходи посочени в точки от 1 до 6, направени във връзка с изпълнение на административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 13.02.2018 г. на основание чл. 57, ал.1, т.1 и 2 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Счита, че съдът не е обсъдил всички представени пред него писмени доказателства, а те водят до различни, както фактически, така и правни изводи. Анализира нормативната уредба и конкретните факти и обосновава, че липсват каквито и да било аргументи на верифициращия орган, че разходите са дейности, несъответни на одобрения проект или не попадащи във включените в документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ.

Счита, че посоченото правно основание не съответства на описаното фактическо такова, поради което липсва годно правно основание за отказ на конкретните суми по вяска от шестте точки на оспорения акт, а това обосновава освен материална незаконосъобразност на акт, така и нарушение на изискването за форма и съдържание, като следва да се приеме, че няма посочено правно такова.

Иска да се отмени обжалваното решение, както и административния акт и да се присъдят сторените в производството разноски в две инстанции. Представлява се от юрк. С. Гюрова.

Ответникът по касационната жалба РУО на Оперативна програма Региони в растеж 2014 -2020 , счита същата за неоснователна.

В отговор си излага подробно фактите по делото, анализира ги и счита за правилен извода на съда за законосъобразност на оспорения акт.

Иска съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Касационната жалба е допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, същата е частично основателна.

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

На 13.02.2018 г. между община Благоевград и УО на Оперативна програма Региони в растеж 2014 -2020 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проектно предложение Обновяване и модернизация на образователна инфраструктура в Благоевград на стойност 3 923 211, 00 лева.

Според чл. 23, ал.1, т. 2 и 3 от договора при верификация на разходите за строително-монтажни работи (СМР) Управляващият орган проверява отчетените видове и количества спрямо заложените по договора с изпълнителя. При установени разлики в предвидените количества на отделните видове СМР след приключване на строителството на верификация подлежат промените, които отговарят на следните условия: т.2 промяната в количеството на всяка конкретна позиция в количествено стойностната сметка (КСС) не надвишава с повече от 15 % първоначално определеното количество, както в посоча увеличение, така и в посока намаляване. Общата стойност на количествата надвишавания до 15 % от първоначално определеното количество се компенсира с общата стойност на количествата намаления до 15 % от първоначално определеното количество. Намаленията над 15%, както и неизпълнените позиции не могат да бъдат използвани за компенсиране на надвишените количества до 15 %.; т. 3 Не са допустими за верификация изпълнение нови позиции в КСС към договора за строителство и промените в количествата на конкретната позиция от КСС над 15 % .

Съгласно чл. 23, ал.2 от договора в случай че е извършена промяна/замяна на определен вид материал в конкретна позиция от КСС, то такава промяна/замяна е допустима, само в случай че качеството/техническите характеристики на новия вид материал са по-добри, а единичната цена за съответната позиция остава същата или е по-ниска от съответна цена по договора с изпълнителя .

Съгласно чл. 82, ал. 1 от Общите условия към административния договор (Приложение Е2) се предвижда, че Управляващият орган извършва проверка (верификация) на декларираните разходи в искането за междинно и окончателно плащане, което включва документална проверка на разходи, на изпълнени дейности от проекта/ бюджетната линия (финансовия план) и на процедури за възлагане на обществени поръчки, и по преценка проверка на място на изпълнението на дейността, като се проверяват едновременно посочените в ал. 1, т. 1 - т. 5 обстоятелства, в т.ч. и дали са представени доказателства за реалното изпълнение на всяка дейност, за която е платен разходът. Разпоредбата на чл. 84 от Общите условия предвижда, че в случай, че се установи, че разходът не съответства на условията за допустимост по чл. 82, ал. 1 и ал. 2 и Раздел XIII, УО не го одобрява (верифицира), като уведомява за това бенефициера и при необходимост назначава допълнителни проверки.

На 11.06.2020 г. община Благоевград подава искане за междинно плащане 3, придружено с междинен технически и финансов отчет.

Извършена е документална проверка и проверка на място при бенефициера.

На 22.01.2021 г. с Решение РД-02-36-136, на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 и т. 4, чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, 2 и 3, чл. 63, ал. 1, т. 3 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ОПРР 2014 - 2020 г. отказва извършване на верификация по искането за междинно плащане на разходи в общ размер на 134 088,47 лв. в общо седем точки.

Това решение за отказ от верификация е отменено в частта си от т. 1 до т. 6 включително с Решение 5375/22.05.2023 г. на Върховен административен съд по адм. дело 10147/2022 г., като в тази част искането за верификация е изпратено на административния орган за ново произнасяне. Съдът приема, че във фактическите основания в оспорения акт липсват каквито и да е аргументи за липса на реално извършени строителни дейности или услуги, или реално доставени продукти, каквото е изискването на посоченото правно основание за отказ чл. 57, ал.1, т.3 ЗУСЕФСУ. Напротив съдът сочи, че извършените СМР са включени в документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ, в одобрения проект са, а извършените допълнително са били обективно необходими и реално извършени. В останалата част (т. 7) решението е потвърдено.

В изпълнение на дадените указания с Решение 5375/22.05.2023 г. на Върховен административен съд по адм. дело 10147/2022 г. административният орган издава на 02.08.2023 г. спорното понастоящем Решение РД-02-36-903, с което отказва верификация както следва:

1. на отчетени разходи по сключен договор с Тийм Инженеринг ЕООД, за ремонт на сградата на Пето СУ Г. Измирлиев , в размер на 69 851,16 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 2 и 3 от административния договор от 13.02.2018 г, а именно промени в количествата на конкретната позиция от КСС над 15 %, като за всяка позиция в табличен вид е посочено предвидено по КСС, реално изпълненото и съответното надвишение на количеството.

1. на отчетени разходи по сключен договор със Стилстрой-М ООД, за ремонт на сградата на НХГ Св. Св. Кирил и Методий , в размер на 13 132,31 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 2 и 3 от административния договор от 13.02.2018 г, а именно промени в количествата на конкретната позиция от КСС над 15 %, като за всяка позиция в табличен вид е посочено предвидено по КСС, реално изпълненото и съответното надвишение на количеството.

1. на отчетени разходи по сключен договор с Стилстрой-М ООД, за ремонт на сградата на НХГ Св. Св. Кирил и Методий , в размер на 764,98 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 2 от административния договор от 13.02.2018 г, а именно общата стойност на количествата надвишавания до 15 % от първоначално определеното количество се компенсира с общата стойност на количествата намаления до 15 % от първоначално определеното количество. Намаленията над 15%, както и неизпълнението позиции не могат да бъдат използвани за компенсиране на надвишените количества до 15 % като е посочено, по кои бюджетни редове са налице надвишавания при компенсацията и как са установени.

1. на отчетени разходи по сключен договор с Растер-юг ООД, за ремонт на сградата на Трето ОУ Димитър Талев , в размер на 3 771,48 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 2 и 3 от административния договор от 13.02.2018 г, а именно промени в количествата на конкретната позиция от КСС над 15 %, като за всяка позиция в табличен вид е посочено предвидено по КСС, реално изпълненото и съответното надвишение на количеството.

1. на отчетени разходи по сключен договор с Растер-юг ООД, за ремонт на сградата на Трето ОУ Димитър Талев и дворното пространство към нея , в размер на 3 364,04 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 62, ал. 2 ЗУСЕФСУ и чл. 23, ал. 1, т. 2 от административния договор от 13.02.2018 г, а именно общата стойност на количествата надвишавания до 15 % от първоначално определеното количество се компенсира с общата стойност на количествата намаления до 15 % от първоначално определеното количество. Намаленията над 15%, както и неизпълнението позиции не могат да бъдат използвани за компенсиране на надвишените количества до 15 % като е посочено, по кои бюджетни редове са налице надвишаванията при компенсацията и как са установени.

1. на отчетени разходи по сключен договор със Стилстрой-М ООД, за ремонт на сградата на НХГ Св. Св. Кирил и Методий , в размер на 20 400,00 лв., с включен ДДС, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ условия във връзка с чл. 62, ал. 2 и чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ вр. връзка с чл. 23, ал. 2 от Общите условия към административния договор от 13.02.2018 г, а именно, че по документацията на поръчката е предвидено доставянето на две различни мобилни устройства за осигуряване на достъп до и в сградата за лица с увреждания, а реално са доставени две напълно идентични мобилни устройства, поради което е отказано верификация за по-скъпото.

Компетентността на издателя на решението е доказана с представената в съдебното производство, Заповед РД-02-36-642 от 15.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустойстовото, с която определя ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж .

Въз основа на така установените факти, съдът приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в изискваната от закона форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заключава, че решението е в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което отхвърля жалбата срещу него.

Решението е валидно, допустимо и частично правилно.

Правилно първоинстанционният съд приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на правните и фактическите основания за издаването му и при спазване на административнопроизводствените правила.

Неоснователен е доводът на касатора, че след като според него посоченото правно основание не съответства на изложеното фактическо такова, то следва да се приеме, че административният акт има съществени порок на формата. Съгласно чл. 59, ал.1, т. 4 АПК административния акт по правилно е в писмена форма и съдържа фактически и правни основания за издаването му. Безспорно, спазено е изискването за писмена форма, доколкото оспорваното решение за отказ от верификация е именно такова. Изискването за определени реквизити към съдържанието му също е част от писмена му форма, като в случая към всяка точка от акта, съдържаща отказ за верификация на конкретно индивидуализиран разход се съдържат и конкретно посочени правни норми (законови и други напр. от административния договор), които органът счита, че съответстват на изложените от него факти. Следователно удовлетворено е изискването на закона, издателят на административния акт да посочи фактически и правни основания за издаването му. Съответствието помежду им представлява част от преценката за правилно приложение на материалния закон, която се изразява именно в установяването на съвпадение между материално правните предпоставки, посочени в хипотезата на правната норма и действително установените факти, които обуславят приложението на санкцията на нормата.

В случая от фактическа страна се сочат подробно установени чрез документална проверка и проверка на място или промени в количествата на конкретната позиция от КСС над 15 %, като за всяка позиция в табличен вид е посочено предвидено по КСС, реално изпълненото и съответното надвишение на количеството, или общата стойност на количествата надвишавания до 15 % от първоначално определеното количество се компенсира с общата стойност на количествата намаления до 15 % от първоначално определеното количество. Намаленията над 15%, както и неизпълнението позиции не могат да бъдат използвани за компенсиране на надвишените количества до 15 % като е посочено, по кои бюджетни редове са налице надвишаванията при компенсация и как са установени. За т. 6 се сочи че по документацията на поръчката е предвидено доставянето на две различни мобилни устройства за осигуряване на достъп до и в сградата за лица с увреждания, а реално са доставени две напълно идентични мобилни устройства, поради което е отказано верификация за по-скъпото, но без да са посочени разликите в технически параметри по документацията на двете устройства и кое от тях не съответства на заложеното.

По аргумент от противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое (което и да е) от изискванията за допустимост, тъй като те са кумулативни.

В случая административният орган от правна страна се позовава на две отделни изисквания за допустимост на разхода чл. 57, ал.1, т. 1 и 2 ЗУСЕФСУ.

Първото от тях (чл. 57, ал.1, т. 1 ЗУСЕФСУ) изисква бенефициерът да не е изпълнил дейностите по проекта съобразно критериите за подбор на операциите и критериите за допустимост по процедурата, от фактическа страна обаче органът не сочи конкретни факти и обстоятелства свързани с неизпълнение на дейностите по проекта, основани на несъобразяване на критериите за подбор и допустимост на проектната процедура.

Следователно посоченото правно основание не е годно да обоснове отказ за верификация на разходите по всичките шест точки от оспорения акт, тъй като не са налице материалноправните предпоставки за прилагането на посочената правна норма.

Следващото правно основание, с което административният орган мотивира отказа за верификация е чл. 57, ал.1, т.2 ЗУСЕФСУ. За да е недопустим разходът на това основание, следва да попада в извън категориите разходи, включени в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект. Анализът на изискването сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 57, ал. 1, т. 2 АПК е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват.

В случая административният орган се е позовал на чл. 23, ал.1, т. 2 и 3 от договора, а именно във връзка този административен договор настоящият касатор е изпълнявал проектно предложение Обновяване и модернизация на образователна инфраструктура в Благоевград , според които при верификация на разходите за строително-монтажни работи (СМР) Управляващият орган проверява отчетените видове и количества спрямо заложените по договора с изпълнителя. При установени разлики в предвидените количества на отделните видове СМР след приключване на строителството на верификация подлежат промените, които отговарят на следните условия: т.2 промяната в количеството на всяка конкретна позиция в количествено стойностната сметка (КСС) не надвишава с повече от 15 % първоначално определеното количество, както в посоча увеличение, така и в посока намаляване. Общата стойност на количествата надвишавания до 15 % от първоначално определеното количество се компенсира с общата стойност на количествата намаления до 15 % от първоначално определеното количество. Намаленията над 15%, както и неизпълнението позиции не могат да бъдат използвани за компенсиране на надвишените количества до 15 %.; т. 3 Не са допустими за верификация изпълнение нови позиции в КСС към договора за строителство и промените в количествата на конкретната позиция от КСС над 15 % .

Следователно налице е посочване на акта административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, който представлява документ по чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ, определящ в посочената разпоредба допустимостта на разходите по одобрения проект при увеличения, намаления и компенсация между тях на разходи за СМР от първоначално заложените в КСС.

Административният орган посочва в всяка отделна точка дали се касае за недопустими за верификация промени в количествата на конкретната позиция по КСС над 15 % (т.1, 2, 4) или за надвишавания при компенсацията между увеличенията и намаленията от първоначално определеното количество до 15 % (т. 3 и 5). Органът е обяснил подробно как е установил надвишенията, по кои позиции са, какво е било първоначалното определено количество, какво е установено на място и каква е разликата, като е отказал верификация само за съответно количество над 15 %, като е посочил и съответния бюджетен ред.

От касатора не са представени доказателства, че конкретно посочените количествата над 15 % от първоначално определените не са коректно установени. При проверка между първоначално определените количества по съответните позиции и реално изпълнените се установява точно посоченото от административния орган превишение, поради което следва да се заключи, че изводът на съда за точно установени факти по т.1, 2, 3, 4 и 5 от административния акт съответстват на посоченото правно основание за отказ от верификация - чл. 57, ал.1, т.2 ЗУСЕФСУ вр. чл. чл. 23, ал.1, т. 2 и 3 от административния договор за предоставяне на безвъзмездна помощ от 13.02.2018 г.

По отношение на разходът предмет на т. 6 от оспореното решение за отказ от верификация е налице разминаване между посоченото правно основание и фактическото такова, което води до извод, че в тази част административния акт е незаконосъобразен, а обратният извод на съда неправилен.

Разходът предмет на т. 6 се отнася до устройство за достъп в сграда за лица с увреждания до съответния етаж (позиция 2 по договор за изпълнение от 04.12.2018 г. с СТРОЛСТРОЙ-М ООД) на стойност 17 000 лв. без ДДС, съответно 20 400 с ДДС. Твърдението е, че по позиция 1 от същия договор е предвидена доставка на устройство за достъп до сграда за лица с увреждания на стойност 14 000 лв. Административният орган без да сочи конкретни разлики в техническите характеристики на двете устройства, само поради разликата в цената заключава, че устройствата са различни, но са доставени еднакви такива, поради което отказва да верифицира по-скъпото.

Като правно основание за отказа от верификация е посочен чл. 57, ал.1, т.2 ЗУСЕФСУ вр. чл. чл. 23, ал.2 от административния договор за предоставяне на безвъзмездна помощ от 13.02.2018 г. Съгласно последната разпоредба в случая че извършена промяна/замяна на определен вид материал в конкретна позиция от КСС, то такава промяна/замяна е допустима, само в случай че качеството/техническите характеристики на новия вид материал са по-добри, а единичната цена за съответната позиция остава същата или е по-ниска от съответна цена по договора с изпълнителя . В случая обаче се не може да се установи промяна/замяна устройството, разходът за което е отказан, тъй като не е доказано от органа, че неговите техническите характеристики са по-лоши от първоначално определените, а безспорно цената за позиция не е променена. Първоначално определената цена е 17 000 лв и устройството на такава цена е доставено, дали има разлика в изначално посочените технически параметри, не е посочено от административния орган, не е посочено и доставеното устройство с по-добри или по-лоши параметри е.

С оглед на изложеното не е налице фактическото основание за отказ за верификация на разхода по т. 6 от оспореното решение, поради което съдебното решение в тази част следва да бъде отменено като неправилно поради противоречие с материалния закон, следва да бъде отменен и административния акт в същата част.

Независимо от горното доколкото правното и фактическото основание по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ е доказано за точки 1, 2, 3, 4 и 5 и обосновава законосъобразност на извода за наличие на недопустим разход, то крайният извод на съда, че оспореният административен акт в посочените т. 1-5 е правилен се потвърждава, поради което обжалваното съдебно решение в тази част следва да бъде оставено в сила.

При този изход на делото на страните се дължат разноски при условията на компенсация съобразно уважената и отхвърлената част от жалбата. Съответно на касатора се дължат разноски за държавна такса и възнаграждение за юрисконсулт съобразно уважената част на жалбата в размер от 399,73 лв. На ответника се дължат за възнаграждение на юрисконсулт съобразно отхвърлената част на жалбата в размер 326,67 лв. Следователно Министерство на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, към чиято структура се числи административния орган, издател на оспорения акт, следва да бъде осъдено да плати на община Благоевград разноски по компенсация в размер на 73,06 лв.

Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,