Решение № 9346 от 18.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2271/2019 г.

Решение № 9346 от 18.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2271/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Свилена Проданова Производството е по реда на чл. 208 – чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационни жалби на Министерски съвет на Република България, подадена чрез процесуалния представител И. Г., на Национален съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, подадена чрез председателя Н. Д. и на Министъра на здравеопазването, подадена чрез процесуалния представител Н. К., против решение № 16155/20.12.2018 г. на Върховния административен съд, осмо отделение, постановено по адм. дело № 8935/2018 г., с което са отменени разпоредби от Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г. /обн. ДВ бр. 40/2013 г., в сила от 30.04.2013 г. / /наричана за целите на настоящия акт и по- долу Наредбата/.

Касаторът - Министерски съвет на Република България - заявява касационни основания по чл. 209, т. 2 АПК – за необоснованост и незаконосъобразност на решението на ВАС. С оглед обстоятелството, че с обжалваното решение са отменени разпоредби от Наредбата, които впоследствие и преди влизане в сила на същото съдебно решение са отменени и/или изменени съществено от издателя на Наредбата, намира, че е отпаднал интересът от оспорването им. С отмяната на тези текстове съдът е постановил недопустимо решение, което претендира да бъде обезсилено.

Касаторът – Национален съвет цени и реимбурсиране на лекарствените продукти /НСЦРЛП/ иска отмяна на решението като навежда и развива доводи за неговата незаконосъобразност. Представя писмени доказателства за изменение и допълнение на разпоредбите на наредбата, които са отменени с обжалваното решение на тричленния състав на ВАС.

К. – Министър на здравеопазването – развива доводи за необоснованост и материална незаконосъобразност на обжалваното решение, както и за допуснати съществени нарушения на процесуалните правила при постановяването му. Иска отмяна на обжалваното решение и отхвърляне на оспорването срещу атакуваните разпореди на Наредбата.

Ответникът по касационните жалби – "Беста мед " ЕООД, в писмени отговори, подадени от процесуалния представител адв. Х. Х., оспорва основателността на касационните жалби. С оглед последващата отмяна и/или изменение на разпоредбите от Наредбата, които са били атакувани пред ВАС, претендира за обезсилване на обжалваното решение. Счита, че присъдените в негова полза разноски му се дължат с оглед обстоятелството, че обжалваните разпоредби от Наредбата, са оттеглени след като са били оспорени по съдебен ред. Не претендира заплащане на разноски за касационна съдебна инстанция.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационните жалби като с оглед новонастъпилите обстоятелства намира обжалваното решение за недопустимо, поради което счита, че същото следва да се обезсили като се прекрати образуваното съдебно производство.

Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, след като прецени наведените в касационните жалби доводи, валидността, допустимостта, съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационните жалби като подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежни страни против подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за тях, са допустими.

Предмет на съдебен контрол в производството пред Върховния административен съд, осмо отделение, е законосъобразността на разпоредби от Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г. /обн. ДВ бр. 40/2013 г., в сила от 30.04.2013 г. /, както следва:

1. чл. 14, ал. 4 от Наредбата, в редакцията й изменена с § 5, т. 2 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.

1. чл. 14, ал. 5, ал. 6 и ал. 7 от Наредбата, създадени с § 5, т. 3 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.

1. чл. 23, ал. 3 от Наредбата, в ред. й изменена с § 8, т. 2 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.

1. чл. 23, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от Наредбата, създадени с § 8, т. 3 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.

1. чл. 34 от Наредбата, в ред. изменена с § 13 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г. и с § 11, т. 1 и т. 2 от ПМС 323 от 20 ноември 2015 година за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015;

1. чл. 43, ал. 1, изр. 3 от Наредбата, създадено с § 18, т. 1 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 година за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015;

1. чл. 43, ал. 2, изр. 3 от Наредбата, създадено с § 18, т. 2 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 година за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015;

1. чл. 43, ал. 3, изр. 3 от Наредбата, създадено § 18, т. 3 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 година за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015;

1. чл. 43, ал. 4, изр. 3 от Наредбата, създадено с § 18, т. 4 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 година за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015;

1. чл. 57 б, ал. 2 от Наредбата, създаден с § 20 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 година за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015.

С обжалваното решение ВАС, тричленен състав на осмо отделение, е отменил всички оспорени пред него разпоредби от Наредбата и е присъдил в полза на жалбоподателя направените от него съдебни разноски в производството.

Наредбата е подзаконов нормативен акт, издаден по реда на чл. 75 и сл. АПК и на основание чл. 261 а, ал. 5 във вр. с чл. 259, ал. 1, т. 4 и чл. 262, ал. 7 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина.. По силата на законовата делегация Министерски съвет, по предложение на Министъра на здравеопазването, определя с наредба условията и правилата за регулиране на цените на лекарствените продукти по ал. 1, за регулиране на пределните цени на отпусканите по лекарско предписание лекарствени продукти по ал. 2 при продажбата им на дребно, както и условията и реда за регистриране на цените на лекарствените продукти, които се отпускат без лекарско предписание.

В решението си първоинстанционният съд е приел, че оспорването е допустимо. За да отмени оспорените пред него разпоредби от наредбата, съдът е счел, че при издаването на оспорените текстове от наредбата, приети с ПМС № 348 от 03.11.2014 г. /обн. ДВ бр. 92/2014 г., в сила от 07.11.2014 г. / и ПМС № 323 от 20.11.2015 г. /обн. ДВ бр. 92/2015 г. / са допуснати съществени нарушения на процедурните правила – мотивите, съответно докладът към проекта за нормативен акт не съдържа причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, вкл. финансовите ако има такива и анализ за съответствие с правото на ЕС.

П. проверка на обжалваното решение по реда на чл. 218 АПК, касационният съд съобразява, че след постановяването му, но преди влизането му в сила предвид образуваното касационно производство по обжалването му, с пар. 1 от ПМС № 56/28.03.2019 г. /обн. ДВ бр. 26/2019 г., в сила от 01.04.2019 г. / се правят изменения, допълнения и отмяна на разпоредби на Наредбата, както и се създават нови тестове в Наредбата. Тези промени в действащия подзаконов нормативен акт стават неразделна част от него с влизането в сила на ПМС № 56/2019 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет. С обжалваното решение на тричленния състав на ВАС са отменени разпоредби от Наредбата, които предвид настъпилото впоследствие изменение са с променено съдържание спрямо съдържанието им при оспорването им и при постановяване на обжалвания съдебен акт. С оглед установеното в разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК действие на отмяната на подзаконов нормативен акт, решението на тричленния състав на ВАС, с което са отменени разпоредби от Наредбата, които вече са с променено съдържание, се явява недопустимо. Предметът на оспорване е различен касателно отменените и изменени разпоредби на наредбата. Правните последици от настъпилото изменение са равнозначни на последиците на оттегляне на акта или на постигнато споразумение, т. е. макар и да е настъпило след датата на приключване на устните състезания в първа инстанция, постановеното решение се явява недопустимо поради липса на предмет в частта, в която е отменен подзаконовият нормативен акт, в предходната си редакция, съдържащ вече отменени или изменени разпоредби. Отпаднал е и правният интерес на жалбоподателя. Изменените текстове не са идентични с предходните, имат ново съдържание, различаващо се от това, което е при завеждане на жалбите, поради което също се приема, че е налице различен предмет на оспорване, липсва надлежно заявено искане за отмяна на изменените разпоредби, съответно и правен интерес за оспорването им във видоизменения им вид и съдържание. Ето защо, досежно тези отменени и изменени разпоредби с ПМС № 56/28.03.2019 г. /ДВ бр. 26/2019/ - чл. 14, ал. 4, чл. 23, ал. 3, чл. 34, чл. 43, ал. 1, изр. 3, чл. 43, ал. 2, изр. 3, чл. 43, ал. 3, изр. 3, чл. 43, ал. 4, изр. 3 и чл. 57 б, ал. 2 - обжалваното решение като недопустимо следва да се отмени и вместо него се постанови друго, с което да се прекрати производството по делото в същата част.

Оспореното решение в останалата му част - относно чл. 14, ал. 5, ал. 6 и ал. 7 от Наредбата, създадени с § 5, т. 3 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014 и чл. 23, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от Наредбата, създадени с § 8, т. 3 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г. и е допустимо.

За да отмени Наредбата досежно тези й разпоредби, първоинстанционният съд е приел, че при издаването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила - не са спазени императивните процедурни изисквания на чл. 26 и чл. 28 ЗНА, приложимата редакция ДВ бр. 46/2007 г. Прието е, че липсват мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА – относно причините за приемането на акта, поставените цели, необходимите финансови и други средства, очакваните резултати и анализ за съответствие с правото на ЕС.

К. съд намира решението в тази му част за правилно. Съдът правилно е издирил нормите, които уреждат релевантните за спора обстоятелства по издаване на наредбата.

Проектът за ПМС № 348/03.11.2014 г. за изменение и допълнение на Наредбата на условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, относим създаването на чл. 14, ал. 5, ал. 6 и ал. 7 и чл. 23, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от Наредбата, заедно с доклада на д-р М. Н. - министър на здравеопазването е публикуван на интернет страницата на Министерство на здравеопазването на 09.10.2014 г. Същият е внесен в Министерския съвет на 28.10.2014 г. с писмо вх. № 104-11-70 на главния секретар на Министерство на здравеопазването.

Допуснато е съществено нарушение на изискването по чл. 28, ал. 2 ЗНА (ред. ДВ бр. 46/2007 г.), тъй като докладът на вносителя към проекта за ПМС № 348/03.11.2014 г. не съдържа каквито и да било мотиви във връзка с приемането на тези разпоредби от Наредбата. Изложени са единствено съображения за прецизиране на текстове. За причините, поради които се въвеждат изискванията по чл. 14, ал. 4, 5, 6 и 7 и чл. 23, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от Наредбата, целите, които се поставят и очакваните резултати, не са изложени никакви мотиви. Такива не се съдържат и в други помощни или придружаващи документи. От доклада не става ясно и в какво се изразява прецизирането на разпоредбите относими към режима за образуване или регистриране на цените на тези лекарствени продукти. С оспорените разпоредби се въвежда задължение за притежателите на разрешения за паралелен внос или паралелна дистрибуция на лекарствени продукти да подават заявление за образуване на цена, съответно заявление за регистриране на цена и да провеждат самостоятелно административно производство пред Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти за ценообразуване по отношение на лекарствените продукти с разрешения за паралелен внос или паралелна дистрибуция. До създаването на тези разпоредби, цените на лекарствените продукти от паралелен внос са подлежали на определяне по друг начин, поради което е следвало да се обоснове настъпилата съществена промяна. Изложените съображения, че измененията в чл. 14 от Наредбата касаят страните, в които цените на лекарствените продукти се използват като референтни за целите на ценообразуването, се отнасят до изменението на други, различни текстове – тези на чл. 14, ал. 1, т. 4 и чл. 33, ал. 2 от Наредбата и са неотносими към създаването и изменението на процесните оспорени разпоредби. Липсва посочване и обосноваване по отношение на чл. 14, ал. 4 - 7, чл. 23, ал. 3-ал. 6 от Наредбата защо се предлага промяна в реда за образуване или регистриране на цените, отделно за притежателите на разрешения за паралелен внос, както и на целите, които ще се постигнат с въвеждането на тези разпоредби и очакваните резултати. Липсата на изискуеми мотиви е съществено и неотстранимо нарушение на процедурните правила, препятстващи и възможността за проверка законосъобразността на подзаконовия нормативен акт в оспорените му части. Като е достигнал до същите изводи първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който в тази си част следва да се остави в сила.

Обжалваното решение следва да се остави в сила и в частта на присъдените разноски, независимо от частичното прекратяване на оспорването. На основание чл. 143, ал. 1 АПК подателят на жалбата има право на разноски при прекратяване на делото поради оттегляне на оспорения от него акт. В случая изменението на текстове от Наредбата има последицата на оттеглен административен акт, поради което в тежест на ответника по жалбата следва да са направените от жалбоподателя разноски.

В производството пред касационния съд разноски не се претендират и съответно не се присъждат такива.

Мотивиран така, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия

Р Е Ш И: ОБЕЗСИЛВА решение № 16155/20.12.2018 г. на Върховния административен съд, осмо отделение, постановено по адм. дело № 8935/2018 г. по описа на ВАС, в частта, в която са отменени чл. 14, ал. 4, чл. 23, ал. 3, чл. 34, чл. 43, ал. 1, изр. 3, чл. 43, ал. 2, изр. 3, чл. 43, ал. 3, изр. 3, чл. 43, ал. 4, изр. 3 и чл. 57 б, ал. 2 от Наредба за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г. /обн. ДВ бр. 40/2013 г., в сила от 30.04.2013 г. /и ПРЕКРАТЯВА производството в посочената част.

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 16155/20.12.2018 г. на Върховния административен съд, осмо отделение, постановено по адм. дело № 8935/2018 г. по описа на ВАС в останалата му част.

Решението е окончателно.