Решение № 11788 от 20.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7591/2025 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на И. Й. М. от гр.Пловдив. Жалбата е срещу решение 9716 от 20.03.2025г., постановено от Административен съд София-град по адм. дело 9452/2024г. С него отхвърлена жалбата на И. Й. М. срещу решение 52/1/1210794/3/01/04/03 от 21.08.2024г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ) за налагане на финансова корекция на И. Й. М. в размер на 6320,33лв. по договор 52/1/1210794 от 06.08.2014г., сключен по мярка 121 Модернизиране на земеделски стопанства от Програмата за развитие на селските райони 2007 2013, по който е изплатена субсидия в размер на 42135,51 лв. В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила - отменителни основания по чл.209, т.3 от АПК. Прави се искане за отмяна на обжалваното решение и вместо него да постанови друго, с което да се отмени оспореният административен акт. О Ответникът изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Счита, че обжалваното решение е правилно, поради което предлага то да бъде оставено в сила. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл.211, ал.1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Производството пред Административен съд София-град е било образувано по жалба на И. Й. М. срещу решение 52/1/1210794/3/01/04/03 от 21.08.2024г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". С него на И. Й. М. е определена финансова корекция в размер на 15 % или подлежаща на връщане сума от 6320,33лв., върху полученото финансиране от 42135,51лв. по договор 52/1/1210794 от 06.08.2014г., сключен по мярка 121 Модернизиране на земеделски стопанства от Програмата за развитие на селските райони 2007 2013. С оспореното решение 9716 от 20.03.2025г. по адм. дело 9452/2024г. Административен съд София-град е отхвърлил жалбата. За да постанови този резултат съдът е приел, че процесното решение е издадено от компетентен административен орган, в предвидената форма и е мотивиран. Първоинстанционният съд е приел също, че оспореният административен акт е постановен при спазване на административнопроцесуалните правила. По отношение съответствието с материалния закон първоинстанционния съд е приел, че непостигането на заложените финансови показатели в бизнес плана представлява неизпълнение на одобрените индикатори и е налице основанието на чл.70, ал.1 т.7 от ЗУСЕСИФ за извършване на финансова корекция. Както и е спазено както изискването на чл.73, ал.1 от ЗУСЕФСУ за определяне на финансовата корекция по основание и размер с мотивирано решение. Административният съд е счел за неоснователни доводите на жалбоподателя незаконосъобразност на издадения административен акт поради изтичане на мониторинговия период. Съдът е приел, че периодът на мониторинг има значение единствено и само за да определи времето, в което ДФЗ има правомощие да следи и контролира изпълнението на сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Това не бил обаче период от време, след изтичането на който се преклудира правомощието на фонда да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. Съдът не е споделил възраженията на оспорващия, че в случая е изтекъл давностният срок за установяване на нередност и определяне на финансова корекция, като е изложил мотиви за приложението на чл.3, §1, ал.3 и ал.4 на Регламент 2988/95г. Позовавайки се на чл.4 от Регламент 2988/95 и на четири решения на СЕС административният съд е приел, че финансова корекция не е санкция. Първоинстанционният съд е приел, че от доказателствата по делото е установено неизпълнение на заложените в бизнес плана финансови нива за финансовите години 2015г., 2016г., 2017г. и 2018г. За тях общото изпълнение на одобрения бизнес план е в размер на 25,38 % от заложените в него приходи от продажба на земеделска продукция. Съдът е счел, че при така установената висока степен на неизпълнение на проекта, продължителността на неизпълнението което е продължило над две финансови години, и предвид невъзможността за поправяне, в случая правилно е определен размера на финансовата корекция предвиден в т.30 от Приложение 1 от Правилата, а именно 15% от предоставената финансова помощ по договора, възлизаща на 6320,33лв. Обжалваното решение е правилно. При постановяването му не са допуснати релевираните нарушения, които да съставляват касационни основания за отмяна. Допуснатото от ползвателя нарушение на разпоредбите на приложимата наредба и договора за отпускане на финансовата помощ, изразяващи се в неизпълнение на финансовите параметри в бизнес плана е довело до икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите по чл.2 от Наредба 8 от 3.04.2008г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013г. (Наредба 8/2008г.). В случая е безспорно установеното от органа неизпълнение на бизнес-плана за четири пълни финансови години (2025г., 2016г., 2017г. и 2018г.) в размер на 25,38 % от заложените количествени показатели. Следва да се посочи, че по отношение на установеното от органа изпълнение касационният жалбоподател не спори. Настоящият съдебен състав счита за неправилно твърдението в касационната жалба, че изтичането на мониторинговия период преклудира възможността на ДФЗ да извършва проверки за изпълнение на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП). Не намират фактическо и правно основание възраженията на касационния жалбоподател, в това число поддържани и пред първоинстанционния съд, за незаконосъобразно налагане на финансовата корекция след изтичането на мониторинговия период. Настоящият съдебен състав счита за неправилно твърдението в касационната жалба, че изтичането на мониторинговия период преклудира възможността на ДФЗ да извършва проверки за изпълнение на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП). Мониторинговият период обхваща времето, през което ползвателят на помощта е длъжен да изпълнява инвестицията, за която му е предоставена финансовата помощ, както и всички, поети по силата на договора за отпускане на БФП задължения, в това число съгласно одобрения бизнес план. А не времето, през което органът има правото да извършва проверки. В аналогичен смисъл е въведеното за първи път с §1, т.38 от Допълнителната разпоредба на ЗПЗП /обн. ДВ, бр.102/23.12.2022г., в сила от 01.01.2023г./, легално определение на понятието "период на мониторинг", като период от 5 години след последното плащане по интервенцията, в който бенефициентът е длъжен да спазва задължението за дълготрайност на операциите по интервенциите, свързани с инвестиции, като за бенефициенти, които са микро-, малки или средни предприятия, периодът е три години (какъвто е за настоящия случай). Посоченото съответства и на §64 от Преамбюла на Регламент /ЕС/ 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета /Регламент /ЕС/ 1303/2013/. Според него за да се гарантира ефективност, справедливост и устойчиво въздействие на интервенцията на европейските структурни и инвестиционни фондове следва да се предвидят разпоредби, които да гарантират дългосрочността на инвестициите в предприятия и инфраструктура, и предотвратяване използването на европейските структурни и инвестиционни фондове за неправомерни облаги, като периодът от пет години е подходящ като минимален период, който да бъде прилаган, въпреки че в съответствие с принципа на пропорционалност е възможно един по-кратък период от три години да може да бъде обоснован, когато помощта се отнася за запазване на инвестициите или работните места, създадени от малки и средни предприятия. Наред с това, според чл.4, § 5 от същия регламент уредбата за изпълнението и използването на европейските структурни и инвестиционни фондове, и по-специално финансовите и административните ресурси, необходими за тяхната подготовка и изпълнение във връзка с мониторинга, отчитането, оценяването, управлението и контрола, спазват принципа на пропорционалност, като отчитат равнището на разпределената подкрепа и общата цел за намаляване на административната тежест за органите, участващи в управлението и контрола на програмите. Цитираното нормативно изброяване сочи, че понятието "мониторинг" не е еднозначно с понятието "контрол", включително предвид съпоставянето на различните езикови версии на приложимите европейски регламенти, в които то е употребено /"monitoring" - английски език, "suivi" - френски език, "seguimiento" - испански език, "sorveglianza" - италиански език, "begleitung" - немски език и др./, сред които са Регламент /ЕС/ 1303/2013, както и по-новият Регламент /ЕС/ 2021/2116 на Европейския парламент и на Съвета от 02.12.2021г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент /ЕС/ 1306/2013, в сила от 01.01.2023г. /Регламент /ЕС/2021/2116/, съгласно които значението на понятието "мониторинг", по необходимост възприето и от българския законодател, е на проследяване, наблюдение, съпровождане при изпълнението на договора. Предвид изложеното, мониторинговият период, разглеждан от настоящия касационен състав, като проследяващ изпълнението на инвестицията период, през който ползвателят на помощта е длъжен да изпълнява договорните си задължения, е без значение относно упражняването във времето на правомощието на административния орган да извършва проверки за изпълнението на договор за отпускане на БФП, за което липсва съмнение, че не се преклудира с изтичането на периода на мониторинг. В нито един от приложимите в разглежданата материя, европейски и национални нормативни актове, не е въведен краен срок или каквото и да било друго времево ограничение относно извършваните от съответния компетентен орган на проверки относно изпълнението на сключените договори за предоставяне на БФП по линия на европейските фондове и в частност на ЕЗФРСР, още по-малко - такова, произтичащо от изтичането на периода на мониторинг. Единствената предпоставка, при това относима не конкретно към крайните срокове за осъществяване на проверки по договорите за БФП, а въобще към възможността на органа да потърси възстановяване на недължимо платената финансова помощ (включваща и извършването на проверки), е въведеният в чл.3, §1 от Регламент /Е0/ 2988/95 на Съвета от 18.12.1995г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности, четиригодишен срок на давност. Следователно, без значение дали мониторинговият период е изтекъл или не, административният орган винаги има правото, а с оглед разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от ЗПЗП - и задължението, да извърши необходимите проверки за да установи точното изпълнение в рамките на периода на мониторинг на поетите по силата на договорите за БФП задължения от страна на ползвателите, а в случай, че констатира нарушения - и да наложи съответните финансови корекции, с единственото правнозначимо за него законодателно ограничение, свързано с четиригодишния давностен срок по чл.3, ал.1 от Регламент /Е0/ 2988/95, който в настоящия случай не е изтекъл. Изводът се вписва в логиката на пряко приложимата в случая европейска правна уредба, чиято водеща цел, независимо от законодателните й изменения през годините, е защитата на финансовите интереси на бюджета на Съюза, при която на държавите членки са вменени задълженията да предотвратяват, откриват и да се справят ефективно с всякакви нередности или неспазване на задълженията от страна на ползвателите на помощта, както и да вземат необходимите мерки, за да се уверят, че финансираните от фондовете трансакции са действителни и правилно извършени, като за тази цел прилагат Регламент /Е0/ 2988/95 /в този смисъл - §39 от Преамбюла на Регламент /ЕС/ 1306/2013, и т.48 от Преамбюла и чл.59 от Регламент /ЕС/ 2021/2116/. Възражението на касатора за изтекла давност правилно е счетено от първоинстанционния съд за неоснователно. Неизпълнението на поетите договорни задължения от И. Й. М., дали повод за възстановяване на помощта чрез определянето на финансова корекция, са форми на нередности по см. на чл.1, §2 от Регламент 2988/95 на Съвета. В случая следва да се приеме, че е налице едно продължаващо неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, които жалбоподателят е бил длъжен да спазва за срок от 5 години от сключване на договора, т. е. през мониторинговия период. Касае се за "продължаваща нередност" по смисъла на чл.3, §1, ал.2, от Регламент 2988/95 (решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 21 декември 2011г. по дело С-465/2010). Тази норма предвижда, че в случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. В случая с оглед констатациите за неизпълнение на бизнес-плана, нередността е прекратена от края на 2018г. Според чл.3, §1 от Регламент 2988/95 давността е четири години и изтича на 31.12.2022г. Същевременно обаче според чл.3, §1, ал.3 от Регламент 2988/95 давностният срок се прекъсва с всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва. Затова давността е прекъсвана многократно с действията на ДФЗ, свързани с издадения, а впоследствие - отменен АУПДВ 52/1/210794/3/01/04/01, изх. 01-6500/1975-5 от 23.03.2020г. и решение за налагане на финансова корекция с изх. 01-6500/1975#14 от 22.02.2023г. След тези действия в съответствие с чл.3, §1, ал.3 от Регламент 2988/95 започва да тече нов давностен срок, който очевидно не е изтекъл. Затова е приложима абсолютната давност по чл.3, §1, ал.4 от Регламент 2988/95, която е за срок равен на двукратния давностен срок, или осем години. По този начин абсолютната давност изтича на 31.12.2026г. Оспореното пред административния съд решение 52/1/1210794/3/01/04/03 е от 21.08.2024г., следователно при неизтекла абсолютна давност. Неоснователно е възражението на касатора и относно това, че давността по Регламент 2988/95 било приета с чл.27, ал.8 от ЗПЗП, в сила от 08.10.2024г., следователно след издаване на оспорения акт на 21.08.2024г. Възражението е неоснователно, тъй като Регламент 2988/95 е в сила от 26.12.1995г., той е част от общностното право, което е приложимо в България с присъединяване към Европейската общност. Разпоредбата на чл.27, ал.8 от ЗПЗП има за цел само да посочи кои срокове от общностното право са приложими по отношение на давността, а не въвежда първична уредба. На последно място в настоящото производство не могат да се разглеждат възраженията на оспорващия срещу Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл.27, ал.6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 2013г. (Правилата). Така е, защото в производството по оспорване на индивидуален административен акт не може да се извършва косвен контрол върху законосъобразността на подзаконов нормативен акт, който е част от действащото право. Още повече, че по жалба срещу Правилата Върховният административен съд вече се е произнесъл с решение 3618 от 10.03.2020г. по адм. д. 14154/2019г. на 3-членен с-в, оставено в сила с окончателното решение 15545 от 15.12.2020г. по адм. д. 8071/2020г. на 5-членен с-в. С тях жалбите срещу правилата са отхвърлени. На основание чл.177, ал.3 вр. чл.196 от АПК е недопустимо оспорването на същия подзаконов нормативен акт на друго основание. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. В допълнение с приподписаната касационна жалба касаторът с допълнил подадената касационна жалба с изложени аргументи за преюдициално запитване. Същевременно обаче не е посочено тълкуването на коя разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на кой акт на органите на Европейския съюз иска да бъде направено с преюдициално запитване до Съда на Европейските общности. Не са и посочени и въпроси за преюдициално запитване до Съда на Европейските общности. Затова искането е нередовно, тъй като не отговаря на условията на чл.630 от ГПК, приложим според препращането на чл.144 от АПК. Когато искане за преюдициално запитване се прави от страна чл.629, ал.2, пр.2 от ГПК, то /искането/ трябва да отговаря на формалното съдържание на чл.630 от ГПК. В случая това не е така, поради което касационният съд не дължи разглеждане по същество на изложеното становище от касатора за необходимостта от преюдициално запитване. Предвид изхода на спора и съдържанието на разпоредбата на чл.143, ал.1 от АПК, е неоснователно искането на касатора за присъждане на разноски за производството. Мотивиран така и на основание чл.221, ал.2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на четвърто отделение,