Решение № 4704 от 12.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12286/2017 г.

Решение № 4704 от 12.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12286/2017 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК Образувано е по касационна жалба на Общинска служба земеделие - Н. И. (ОСЗ) против решение № 5425/19.09.2017 г. по адм. дело № 2629/2017 г. на Административен съд - С. град, в частта му, с която ОСЗ е осъдена да изпълни в тримесечен срок задължението си по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ, като определи с протоколно решение съотношението между стойността на предоставените за обезщетяване земи и стойността на дължимото обезщетение за общината и редуцира стойността на дължимото обезщетение със земя на всички правоимащи, както и в частта, с която ОСЗ е осъдена да изпълни в едномесечен срок от влизане в сила на решението по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ задължението си по чл. 19, ал. 17, т. 1 от ППЗСПЗЗ, като постанови решение за стойността на обезщетението със земя, а за разликата до пълния размер на дължимото обезщетение - с поименни компенсационни бонове съобразно определения коефициент за общината по ал. 16 по отношение на Г. О. С.. В касационната жалба, подадена от юрк. Калпачка като процесуален представител на ОСЗ, се оспорва допустимостта на първоинстанционното решение, алтернативно неговата правилност. По отношение на допустимостта на решението е възразено против преценката на АССГ за характера на решенията по чл. 19, ал. 16 и ал. 17 от ППЗСПЗЗ като "фактически действия". Поддържа се, че решенията по чл. 19, ал. 16 и ал. 17 от ППЗСПЗЗ са правни актове (действия), поради което е недопустимо провеждането на производство по реда на чл. 256 и чл. 257 от АПК. По отношение на правилността на решението се възразява против незачитането от страна на АССГ на факта, че е налице неизпълнение на задължения по чл. 11, ал. 4 и чл. 13, ал. 4, 5 и 6 от ППЗСПЗЗ на районните администрации при Столична община, както и че Столичен общински съвет (СОС) не е определил окончателен размер на земите от общинския поземлен фонд (ОПФ), които се предоставят за обезщетение по реда на чл. 10б и чл. 10в от ЗСПЗЗ. Ответната страна - Г. О. С., действащ чрез адв. О. С., в писмен отговор към касационната жалба и по подробно изложени съображения възразява против основателността на касационните оплаквания. В хода на делото по същество, поддържа, че искът по чл. 257 от АПК е единственият ефективен способ за защита против дългогодишното неприключване на реституционното производство и с него се цели осъждане на ОСЗ да извърши всички дължими действия във връзка с довършване на производството по възстановяване на земеделските земи. В този смисъл и като аргумент за допустимостта на производството по чл. 257 от АПК е направено позоваване към мотивите на решение № 6915/10.06.2015 г. по адм. дело № 12585/2014 г. на ВАС. Представителят на Върховната административна прокуратура, поддържа заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Поддържа, че решението на АССГ е правилно и законосъобразно. Върховният административен съд, трето отделение, като прецени, че касационната жалба е редовно подадена от надлежна страна, за която обжалваният съдебен акт е неблагоприятен, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и при липса на основания по чл. 215 от АПК, намира същата за допустима. Разгледано по същество е основателна. В обжалваната част на решението, административният съд се е произнесъл по оспорването от една страна на бездействието на ОСЗ да изпълни задължението си по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ, изразяващо се в неиздаването на решение за определяне съотношението между стойността на предоставените за обезщетяване земи и стойността на дължимото обезщетение за общината, а от друга - по оспорването на бездействието на ОСЗ да изпълни задължението си по чл. 19, ал. 17 от ППЗСПЗЗ, изразяващо се в постановяване на решение за стойността на обезщетението със земя, а за разликата до пълния размер на дължимото обезщетение - с поименни компенсационни бонове съобразно определения коефициент за общината по ал. 16 от ППЗСПЗЗ. Оспорването е квалифицирано от АССГ като жалба по реда на чл. 257 от АПК във вр. с чл. 145-178 от АПК и производството е проведено по този ред. По отношение неизпълнението на задълженията на ОСЗ по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ, съдът е приел, че оспорването е основателно. За да достигне до това заключение, съдът най-напред е приел като безспорен между страните и установен по делото факта, че ОСЗ не е издавала решение по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ. Неиздаването на решението е прието от съда като незаконосъобразно бездействие (без да се уточнява правно или фактическо), тъй като по делото не са установени фактически или правни пречки за определяне на корекционен коефициент по смисъла на ал. 16. Напротив прието е, че условията за определяне на корекционен коефициент за Столична община са налице, тъй като с Решения № 719/06.11.2014 г., Решения № 97/26.02.2015 г. и Решение № 505/23.07.2015 г. на СОС са определени земеделските земи за възстановяване в общинския поземлен фонд (ОПФ). Съдът е отхвърли като неоснователни възраженията на ОСЗ за непроизнасяне на СОС по искане на Областна дирекция "Земеделие" - С. от 06.07.2016 г. за корекция на Решения № 719/06.11.2014 г., Решения № 97/26.02.2015 г. и Решение № 505/23.07.2015 г. на СОС чрез прецизиране на имотите и увеличаване на площите от ОПФ. Съдът е посочил, че сезирането на СОС с такова искане е в прерогативите и по преценка на ОДЗ и ОСЗ, но не е предпоставка за изпълнение на вменените от закона правомощия за определяне на коефициента по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ. Прието е също така, че изработването на помощни планове по чл. 13а от ППЗСПЗЗ е част от процедурата по възстановяването на собствеността върху имоти в реални граници в урбанизирани територии, но липсата на такива планове, като безспорен по делото факт, не може да е причина за забавянето на производството по обезщетяване на собствениците със земи, налични в държавния и общинския поземлен фонд. При тези съображения, съдът е приел, че неиздаването на решение по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ представлява незаконосъобразно бездействие на ОСЗ по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт. В изпълнение на правомощията си по чл. 257, ал. 2 от АПК, съдът е осъдил ОСЗ да изпълни задълженията си по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ в тримесечен срок. По отношение на неизпълнението на задълженията на ОСЗ, посочени в чл. 19, ал. 17 от ППЗСПЗЗ, съдът също е приел, че оспорването е основателно. Посочено е, че се касае за издаване на административен акт при наличие на предпоставките по чл. 17, ал. 1 от ППЗСПЗЗ, които в процесния случай не са изпълнени, поради липса на окончателен коефициент за разпределяне на земите от общинските и държавни земи за обезщетяване по смисъла на чл. 19, ал. 16. Този коефициент е определен като фактическа предпоставка за реализиране на хипотезата на чл. 19, ал. 17 от ППЗСПЗЗ. Прието е, че в случая условията по чл. 19, ал. 2 от ППЗСПЗЗ са неприложими за настоящия казус. З. по чл. 19, ал. 17 от ППЗСПЗЗ представлявало служебно задължение на органа и не е обусловено от допълнително заявления на правоимащите, а следва да бъде приложено при наличие на изпълнено задължение по ал. 16. От тук е прието, че след определяне на корекционния коефициент по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ, органът е задължен да издаде решенията за размера и стойността на обезщетенията на правоимащите. При тези съображение относно законосъобразността на бездействието на ОСЗ по отношение изпълнението на чл. 19, ал. 17 от ППЗСПЗЗ, съдът е осъдил ответника да изпълни задълженията по посочената норма в едномесечен срок от влизане в сила на решението по чл. 19, ал. 16 от ППЗСПЗЗ. Решението, в обжалваната му част, е недопустимо. Предмет на защитата по чл. 257 от АПК безспорно е задължението на административния орган да извърши дължими по закон действия, т. е. действия по изпълнение на своите законни правомощия. Многократно обаче ВАС е имал възможност да уточни в своята практика, че защитата по реда на чл. 257 от АПК е допустим способ за защита единствено в случаите, когато бездействието на съответния административен орган се изразява в неизвършването на фактически действия, чието изпълнение се следва пряко и непосредствено от нормативен акт. Следва да се отбележи, че защитата по чл. 256 и чл. 257 от ГПК, посочена в раздел II, глава ХV, дял III на АПК, е идентична от гледна точка проявната форма на административната дейност - неоснователни фактически бездействия. Разликите, които се следват между чл. 256 и чл. 257 от АПК по отношение възникването на задължението за фактическо действия - при сезиране или служебно, респ. свързаната с това разлика в сроковете за оспорване, в случая са ирелевантни спрямо определения общ способ за защита чрез въвеждането за съдебен контрол на спорове относно законосъобразността на проявено неизвършване на действия от страна на административен орган. При така посоченото, ВАС намира, че решението на АССГ е недопустимо, тъй като е постановено при липса на предмет на оспорване, съответстващ на изискванията на чл. 257 от АПК. Решенията по чл. 19, ал. 16 и ал. 17 от ППЗСПЗЗ по своята природа са преди всичко правни актове - изрични властнически волеизявления, дължими от съответния орган и издадени в изпълнение на закона. Именно като такива правни административни актове, неиздаването им, респ. неизпълнението от страна на органа на задължението му да приложи закона като се произнесе чрез изрично волеизявление, не може да се разглежда като неизвършване на фактическо действие. В този смисъл е и практиката на ВАС за характера на актовете по чл. 19 от ППЗСПЗЗ: решения № 15815/20.12.2017 г. по адм. дело № 13644/2016 г. на ВАС; № 8636/24.06.2014 г. по адм. дело № 1440/2014 г. на ВАС; № 9247/02.07.2014 г. по адм. дело № 5304/2014 г. на ВАС; № 14679/07.11.2013 г. по адм. дело № 6455/2013 г. на ВАС; № 2545/24.02.2014 г. по адм. дело № 125/2014 на ВАС, V- чл. състав. Проверката за законосъобразността в поведението на административен орган, изразяващо се в неиздаване на административен акт, е допустима единствено чрез института на мълчаливия отказ. В противен случай, ако бъде допуснато чрез жалба по реда на чл. 256 или чл. 257 от АПК да се проверява законосъобразността на всички бездействия на органите, вкл. бездействието да изпълни задълженията си по издаване на изрични властнически волеизявления, то това би довело от обезсмисляне на мълчаливия отказ по чл. 58, ал. 1 от АПК, чиято същност се състои именно в правно бездействие за упражняване на властническо правомощие в установено от закона срок. Настоящият съдебен състав намира, че въпросът за характера на актовете по чл. 19, ал. 16 и ал. 17 от ППЗСПЗЗ, въведени за оспорване като фактически бездействия по реда на чл. 257 от АПК, е пряко свързан не с основателността на жалбата, а с нейната допустимост, доколкото води до безпредметност на проведеното съдебно производство. Поради това като недопустимо, обективираното в жалбата на Г. О. С. искане за защита по реда на чл. 257 АПК с ответник ОСЗ е следвало да бъде оставено без разглеждане, а образуваното по него производство - да бъде прекратено на основание чл. 159, т. 1 във вр. с чл. 257 от АПК. В този смисъл е и решение № 9247/02.07.2014 г. по адм. дело № 5304/2014 г. на ВАС. Следва да се посочи, че обосноваването на допустимостта на защитата по реда на чл. 257 от АПК от страна адв. Стойчев, с мотивите на решение № 6915/10.06.2015 г. по адм. дело № 12585/2014 г. на ВАС, е неоснователно. В цитираното решение е посочено, че "чл. 256 и чл. 257 от АПК уреждат особен вид защита и затова не могат да бъдат ползвани за аналогия при преценка на приложното поле на закон, който включва общите състави на отговорността на държавата и общините за вреди. Всъщност като незаконосъобразно по смисъла на чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди следва да се определи бездействието на административния орган да извърши всички дължими по закон фактически и правни действия, посредством които се изпълнява възложената му административна дейност. " Изложените съображения идват да направят уточнение в обхвата на незаконосъобразните бездействия по см. на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, които могат да бъдат въведени като основание на иска за обезвреда, но същите не могат да се тълкуват като аргумент, че е допустима самостоятелна защита по реда на чл. 257 от АПК против неизвършването на дължими по закон правни действия, респ. против забавата или неиздаването в срок на административни актове. При така изложеното и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, първоинстанционното решение следва да бъде обезсилено като недопустимо, а образуваното пред АССГ дело прекратено. При този изход на делото, първоинстанционното решение следва да бъде обезсилено и в частта му, с която в полза на "жалбоподателя" са присъдени съдебни разноски в размер на 157,50 лева. Доколкото искането на касационния жалбоподател за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е бланкетно направено в хода на делото по същество и не съдържа конкретен размер на претенцията, настоящият съдебен състав намира, че така направеното искане следва да бъде оставено без уважение. В. В. административен съд, трето отделение