Решение № 17619 от 20.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9771/2019 г.

Решение № 17619 от 20.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9771/2019 г., V о., докладчик съдията Тинка Косева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Агенция "Митници" гр. С., чрез процесуалния му представител, против решение № 3852 от 06.06.2019 г., постановено по адм. дело № 13239/2017 г. по описа на Административен съд С.-град, с което е отменена негова заповед № 4262/27.10.2017 г., с която на И. А. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на постановеното съдебно решение, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че първоинстанционният съд не е обсъдил всички доказателства и неправилно е приел, че в заповедта не се съдържат мотиви и описание на конкретни действия и бездействия на държавния служител, които нарушават Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Твърди, че за реализиране на дисциплинарната отговорност на служителя е без значение развитието и изхода на наказателното производство, където би била реализирана наказателната отговорност на лицето по чл. 89, ал. 4 от ЗДСл. и двете производства не се намират в отношение на преюдициалност. Според касатора няма пречка събраните в хода на друго производство данни да се ползват за установяване на фактите, релевантни за дисциплинарното производство. При спазена процедура, назначеният дисциплинарен съвет е обсъдил всички събрани в дисциплинарното производство материали, изискани от досъдебното производство. Установени са фактическите и правните основания за издаване на заповедта, като изводите на съда за противното са необосновани и в противоречие с материалния закон. Иска се отмяна на обжалваното съдебно решение и да бъде потвърдена заповедта за уволнение. Претендират се разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Алтернативно при постановяване на решение за оставяне в сила на съдебното решение се прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответната страна. Ответникът - И. А. не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящият състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното съдебно решение Административен съд С.-град е отменил заповед № 4262/27.10.2017 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която на основание чл. 90, ал1, т. 5 от ЗДСл. за извършени дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 от ЗДСл. на Атанасов е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение за длъжността "старши митнически инспектор" в Митница Столична, Агенция "Митници", с ранг III - ти младши. За да постанови този резултат решаващият съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган и в изискуемата форма, но при допуснати съществени процесуални нарушения и в нарушение на материалния закон. По отношение на първото вменено с обжалваната заповед дисциплинарно нарушение, че със закъснение от 8 дни е уведомил за повдигнатото му обвинение по ДП № 141/15 г. на ГДБОП в нарушение на т. 1 от заповед №ЗАМ -1097/14 г., с което е нарушил чл. 24, ал. 1 и чл. 21, ал. 2 във вр. с чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 2 то ЗДСл., съдът е приел, че заповедта е издадена след изтичане на преклузивния двумесечен срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. за търсене на дисциплинарна отговорност, поради което същата е процесуално незаконосъобразна в тази част. Относно второто дисциплинарно нарушение, визирано в заповедта, че с деянията си в периода м. 02. 15 г. - 19.05.17 г. допринесъл да бъде привлечен като обвиняем на 19.05.2015 г., респ. допринесъл за широкото медийно отразяване в медийното пространство на противоправно поведение на служители от митническата администрация, накърнил престижа на Агенция "Митници", разколебал у органа увереността, че може да му се довери и разчита на него, като нарушил нормите за етично поведение по т. 2, 3, 4, 6, 12 и 15 КПМС вр. чл. 17, ал. 1, т. 5 от ЗМ, чл. 2, ал. 1, 2, 3 и 5 и чл. 5, ал. 2, чл. 8, ал. 1, чл. 17, ал. 1 вр. чл. 22 от КПСДА, вр. чл. 28, ал. 1 от ЗДСл. и връчена му длъжностна характеристика, вр. чл. 21, ал. 2 и чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от ЗДСл., съдът е счел, че заповедта е процесуално и материално незаконосъобразна. Изложил е съображения, че е било нарушено правото на защита жалбоподателя, тъй като не му е бил предоставен достатъчен срок за запознаване с дисциплинарната преписка, с което е бил лишен от реалната възможност да представи писмени обяснения и доказателства. Съдът е счел допуснатото процесуално нарушение за съществено, тъй като ако не било допуснато, заповедта би имала друго съдържание. Освен констатираните съществени процесуални нарушения, съдът е приел, че заповедта е материално незаконосъобразна, тъй като имената на жалбоподателя не са споменати в 90 те публикации на медиите, а е споменато името на друг служител от Агенцията. Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат. Незаконосъобразни са изводите на съда, че по отношение на първото визирано в заповедта дисциплинарно нарушение, заповедта е издадена след изтичане на двумесечния срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл., поради което е процесуално незаконосъобразна. Съгласно цитираната разпоредба на чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. дисциплинарните наказания се налагат не по - късно от два месеца от откриване на нарушението и не по - късно от една година от извършването му. Оспорената заповед е издадена на 27.10.2017 г., като нарушението се счита за открито на 17.10.2017 г., датата на която дисциплинарно наказващия орган се е запознал с резултатите от дисциплинарното производство и директора на Агенция "Митници" е поставил резолюция върху докладна записка от председателя на дисциплинарния съвет. Именно в цитираната докладна записка се съдържат всички материали и протоколи от проведените заседания на дисциплинарния съвет, квалификация на деянието на Атанасов и становището му за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДсл. С оглед на горното, нарушението следва да се счита за открито по смисъла на чл. 94, ал. 1 от ЗДСл на 17.10.2017 г., когато всички материали са постъпили при дисциплинарно наказващият орган и същият разполага с пълната информация за нарушението и извършителя, включително с данните от производството пред дисциплинарния съвет, тъй като тогава ДНО е известен напълно за действията и бездействията на служителя. Заповедта е издадена на 27.10.2017 г., следователно в рамките на преклузивния срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. и не страда от порока процесуална незаконосъобразност. Изводите на съдебния състав за допуснати съществени нарушения на разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. не намират опора в нормативната уредба и не се споделят от настоящата съдебна инстанция. Процедурата по налагане на наказание е проведена при спазване изискванията на закона. Служителят Атанасов е наказан след като са приети писмените му обяснения - такива са изискани от дисциплинарно наказващия орган с писмо рег. № 32 - 29312 от 20.10.2017 г. на директора на Агенция "Митници", получено от служителя на 23.10.2017 г. С писмото служителят е поканен да се яви на 24.10.2017 г. в 8. 30 ч. да се запознае с материалите по дисциплинарната преписка и на същата дата в 9. 30 ч. да се яви в кабинета на директора на Агенция "Митници" за изслушване и даване на писмени обяснения. Преди налагане на дисциплинарното наказание, служителят е изслушан от дисциплинарно наказващият орган, видно от протокол №П -112 от 24.10.2017 г. за времето от 11. 10 ч. до 11. 20 ч., като му е даден срок до 12. 30 ч. на 25.10.2017 г. да представи писмените си обяснения. На 25.10.2017 г. служителят Атанасов е депозирал обяснения във връзка с образуваното срещу него дисциплинарно производство, в които е посочил, че едва на 24.10.2017 г. се е запознал с материалите и предвид дадения му твърде кратък срок от 24 часа, не би могъл да даде пълни и адекватни обяснения и да представи доказателства по образуваното производство. Смисълът на нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. е да гарантира правото на защита на държавния служител като му предостави възможност да изрази становище във връзка с твърдяното нарушение или нарушения, да обясни поведението си, да направи възражения и да представи доказателства, като същевременно осигурява на дисциплинарно наказващия орган възможност да получи непосредствени впечатления от поведението на служителя и да си създаде мнение за отношението му към нарушението или нарушенията, като по този начин формира лично становище относно вината и отговорността. В случая изискванията на разпоредбата са изпълнени и правото на служителя на защита не е накърнено, тъй като устните обяснения са дадени във връзка с описаните в заповедта за налагане на наказание дисциплинарни нарушения и са дадени непосредствено пред дисциплинарно наказващият орган. Съображенията на първоинстанционният съд, че на служителя не е дадена реална възможност да се запознае с представените доказателства и да представи писмени обяснения, поради предоставеният кратък срок от 24 часа, с което е нарушено правото му на защита са направени в противоречие с изискванията на закона. На първо място в разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. не е регламентиран както минимален, така и максимален размер на срока, който дисциплинарно наказващият орган е длъжен да предостави на служителя за даване на писмени обяснения. С оглед на горното преценката за продължителността на този срок е предоставена на административният орган, с оглед на събраните по делото доказателства и дадените преди това устни обяснения и представени пред него доказателства. Предвид изложеното не може да бъде споделен изводът на решаващият съд, че правото на защита на служителя е било нарушено, поради предоставения му кратък срок за писмени обяснения. На следващо място противно на възприетото от съда в дадените писмени обяснения пред ДНО на 25.10.2017 г. служителят не е поискал удължаване на срока за представяне на обяснения, а единствено е възразил, че срокът му е недостатъчен. Ето защо правилно в оспорената заповед ДНО е приел, че даденото писмено обяснение не съдържа факти, обстоятелства и доказателства, освобождаващи служителя от дисциплинарна отговорност. Обстоятелството, че в депозираните писмени обяснения служителят не е изложил по същество становище и не е представил доказателства, относно вменените му нарушения, не може да се вмени във вина на ДНО, както и да обуслови нарушение на разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. и отмяна на заповедта само на това основание, предвид нормата на чл. 93, ал. 2 от ЗДСл. В случая писмените обяснения по същество не са дадени в определения срок по вина на служителя, поради което правото му на защита не е накърнено, както неправилно е приел първонистанционният съд. Поради изложеното настоящата инстанция приема, че кумулативните изисквания на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. са изпълнени - на служителят е предоставена възможност да се запознае с материалите по дисциплинарната преписка, както и преди налагането да представи писмени обяснения и да направи устни възражения при изслушването му от ДНО, както и да представи доказателства. Ето защо изводът на първонистанционният съд за нарушение на изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. е направен в противоречие със закона. Съдът намира, че изводите на съда за материална незаконосъобразност на обжалваната заповед, макар и лаконични и кратки са правилни. Относно първото визирано в заповедта дисциплинарно нарушение, за това, че Атанасов не е уведомил незабавно за повдигнатото срещу него на 20.05.2017 г. обвинение по ДП № 141/2015 г. по описа на ГДБОП - МВР и е допуснал забава от осем дни, с което е нарушил разпоредбите на т. 1 от заповед № 3 АМ -1097/24.11.2014 г. на директора на Агенция "Митници", като по този начин не е изпълнил служебните си задължения, съгласно т. V. 25 от длъжностната характеристика и разпоредбите на чл. 24, ал. 1 и чл. 21, ал. 2 от ЗДСл., което представлява дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗДСл. По делото не е спорно, че с докладна записка от 22.05.2017 г. служителят Атанасов е уведомил началника на митница Столична, че на 18.05.2017 г. е бил временно задържан във връзка с разследване от ГДБОП - МВР и СП за изясняване на фактите и обстоятелствата, след което е бил освободен. С докладна записка от 25.05.2017 г. служителят уведомява началника на митница Столична, че е узнал от адвоката си, че е необходимо да внесе парична гаранция за освобождаването му, но не може да представи документ тъй като не му е представен обвинителен акт и не е информиран за наличието на такъв. С писмо от 29.05.2017 г. И. А. уведомява началника на митница Столична, за привличането му към наказателна отговорност по ДП № 141/2015 г. по описа на ГДБОП - МВР, като представя копие от привличането му като обвиняем от 19.05.2017 г., предявено му в 00: 10 ч. на 20.05.2017 г. Не е спорно по делото, че служителят е бил задържан след повдигане на обвинението за 24 часа на 19.05.2017 г. и впоследствие на 20.05.2017 г. освободен, като е изпълнил задължението си, съгласно заповед №ЗАМ -1097/24.11.2014 г. на директора на Агенция "Митници" и в първия възможен момент на 22.05.2017 г. е уведомил началника на митница Столична, че е бил задържан и обвиняем по ДП № 141/29015 г., т. е непосредствено след като е освободен от ареста. Следователно налице е била обективна пречка незабавно да уведоми за повдигнатото срещу него обвинение. Съдът правилно е ценил и свидетелските показания на разпитания по делото свидетел Паунов/адвокат на служителя при задържането ми/ в съвкпуност с писмените доказателства по делото, които безспорно установяват че постановлението за задържането на служителя се е намирало в адвоката и поради отсъствието му от страната не му е било предадено, с оглед на което е била налице обективна пречка за представянето му преди 29.05.2017 г. С оглед изложеното, съдът намира, че нарушението е недоказано както от обективна, така и от субективна страна и незаконосъобразно е ангажирана дисциплинарната отговорност на служителя. Дори да беше допуснато извършването на това нарушение само по себе си, то същото би било несъразмерно с наложеното най - тежко наказание "уволнение" на служителя. Обосновани, с оглед доказателствата по делото и съобразени с нормите на материалния закон са изводите на съда за незаконосъобразност на оспорената заповед, относно второто вменено нарушение, поради противоречието й с материалния закон. Като изпълнително деяние на приетото за извършено от Атанасов нарушение на служебните задължения и на изискванията на нормите за етично поведение е посочен само фактът, че на същия в резултат на проведена специализирана операция на ГДБОП под ръководството на СП е повдигнато обвинение за участие в организирана престъпна група с цел да вършат в страната престъпления, като групата е създадена с користна цел и с участието на длъжностни лица, като с цел да набави за себе си, е възбудил и поддържал заблуждение у неустановен брой митнически служители, ползващи БИМИС, като е разпространил зловреден код до компютърната система БИМИС, представляваща защитена от закона тайна, участвал е в корупционни прояви, като вследствие действията си е допринесъл да бъде задържан от компетентните органи и впоследствие на 19.05.2017 г. е привлечен към наказателна отговорност. Според дисциплинарно наказващият орган с действията си служителят е допринесъл за широкото отразяване в медийното пространство на противоправното поведение на служители от митническата администрация, с което Атанасов е накърнил престижа на Агенция "Митници", разколебал е увереността у органа, чиято дейност подпомага, че може да му се довери и разчита на него и е нарушил етичните правила за поведение на КПМС, посочени в заповедта и Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, с което е осъществил състава на дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от ЗДСл. Настоящият състав счита, че както специализираната операция и задържането, така и медийните публикации във връзка с тях, които ги правят обществено достояние, са факти настъпили извън волята на служителя. Взетите по отношение на него мерки за процесуална принуда и повдигнатото обвинение не могат да заместят задължението на органа да изложи съображения за причините, поради които описаното в заповедта поведение е несъвместимо с морала. Изводът, направен от дисциплинарно наказващия орган за нарушение на правила от Кодекса за етично поведение на държавните служители е основан само на предположение, че жалбоподателят е извършител на престъплението, за което е обвинен. Упражнената спрямо служителя държавна принуда и медийния отзвук не заместват обаче мотивите на органа, обосноваващи поведение в нарушение на морално-етични правила, уронващо престижа на службата, каквито в случая не са изложени, т. е. в тази част на акта липсват фактически основания, очертаващи допуснатото дисциплинарно нарушение. Първоинстанционният съд е изяснил спора от фактическа страна и въз основа на преценка на релевантните юридически факти е изложил обосновани изводи, които изцяло се възприемат от настоящата инстанция. Обосновано е заключението на Административен съд С.-град за незаконосъобразност на обжалваната заповед поради липса на мотиви и неправилно приложение на материалния закон. Дисциплинарните нарушения, за които е ангажирана дисциплинарната отговорност на държавния служител и съответно е наложено най-тежкото наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл се основава на проведената специализирана акция, вследствие на която на Атанасов е повдигнато обвинение и е наложена мярка за неотклонение. Дисциплинарнонаказващият орган е приел съпричастност на служителя в извършване на престъпление без наказателното производство, което е образувано срещу него, да е приключило с влязла в сила присъда. Настоящата съдебна инстанция намира, че това е нарушение на презумпцията за невиновност, прогласена в чл. 31, ал. 3 от Конституцията на Република България и в чл. 16 от Наказателно-процесуалния кодекс. До приключване на наказателното производство с влязла в сила присъда визираните по-горе обстоятелства, както и широкият обществен отзвук вследствие на медийното им отразяване, не съставляват нарушение на правилата на Етичния кодекс и не могат да бъдат квалифицирани като нарушение на служебните задължения. Наред с това, безспорно е, че дисциплинарната отговорност се носи отделно от наказателната, но в хода на настоящото дисциплинарно производство не е извършено самостоятелно разследване на поведението на служителя и в заповедта не са посочени конкретните фактически действия или бездействия, с които според дисциплинарнонаказващия орган той е нарушил цитираните в нея нормативни разпоредби и текстове от длъжностната характеристика. Надлежни доказателства в този смисъл не могат да бъдат данните, съдържащи се в документи, съставени от органите на МВР и прокуратурата във връзка с образуваното досъдебно производство по реда на НПК, по което Атанасов е привлечен като обвиняем и срещу същия е образувано и дисциплинарното дело по реда на ЗДСл. За нуждите на дисциплинарното производство и до издаване на крайния акт, с който то приключва, следва да бъдат установени всички обстоятелства, послужили като фактически основания за налагане на конкретното дисциплинарно наказание. По аналогични съображения не може да се възприеме твърдението в касационната жалба, че общественият отзвук от проведената специализирана акция на прокуратурата и образуваното в тази връзка досъдебно производство срещу митническите служители, сред които и Атанасов, уронва престижа на службата и на Агенция "Митници". В хода на дисциплинарното дело не е установено поведение, което да бъде свързано с неизпълнение на конкретни служебни задължения или етични правила, за да бъде квалифицирано като нарушение на същите. Анализът на относимите доказателства, съдържащи се в административната преписка и приобщени към делото, не установяват конкретни факти и обстоятелства, които да осъществяват нарушение на служебни задължения или етичните правила за поведение. Предвид гореизложеното, неясни и недоказани остават наведените в процесната заповед доводи, че като е участвал в корупционни прояви и е получавал облаги, които не му се следват, служителят виновно е нарушил служебните си задължения, с което е уронил престижа на митническата администрация и на държавната служба, както и е създал неувереност у органа, чиято дейност подпомага, че може да му се довери и да разчита на него. По аргумент от чл. 142, ал. 1 от АПК, към момента на издаване на заповедта не е могло да се направи несъмнен и обоснован извод за извършено от Атанасов деяние в противоречие със закона и установените правила за обществено и лично поведение на служителите в държавната администрация, което да е довело до уронване престижа на държавната служба или да представлява несъвместима с неговите задължения и отговорности дейност, съгласно визираните като нарушени разпоредби на КПСДА. С оглед гореизложеното касационната инстанция споделя решаващият извод на Административен съд С.-град за незаконосъобразност на оспорената заповед на директора на Агенция "Митници". Не се установяват сочените в жалбата касационни основания, поради което съдебното решение като правилно следва да се остави в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, пето отделение,