Решение № 6649 от 2.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2166/2021 г.

Решение № 6649 от 2.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2166/2021 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" (ИА "ОП "НОИР") срещу Решение № 7144/09.12.2020 г. на Административен съд София-град (АССГ) постановено по административно дело № 5131/2020 г. С обжалваното решение, по жалба на Е. Д. е отменена Заповед № ЧР-П-04/29.05.2020 г. издадена от изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР", с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение на Е. Д. за длъжността "главен експерт" в дирекция "Администрация и управление", считано от 01.06.2020 г. и ИА "ОП "НОИР" е осъдена да заплати разноски по делото. Касационният жалбоподател обжалва решението като неправилно поради нарушение на материалния закон и необосновано – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че обжалваното решение е постановено при неправилно изследване на релевантната фактическа обстановка, като съдът е кредитирал единствено доводите на жалбоподателя, без да обсъди и вземе предвид изложените от ответника аргументи и приложени доказателства. Оспорва извода на съда, че съкратената длъжност продължава да съществува, поради аргумента, че нямало промяна в общата численост на служителите в изпълнителната агенция и дирекция "Администрация и управление" (Д "АУ") и длъжността продължавала да съществува като нормативно определена позиция. Сочи, че съдът не е обсъдил намаляването на общата бройка на главните експерти в Д "АУ" и не е направил сравнение между длъжностните характеристики на заеманата от жалбоподателката длъжност и ново трансформираната длъжност. Твърди, че са налице съществени разлики, както и че е налице реално съкращаване на щата. Прави подробен анализ на длъжностните разписания към 10.02.2020 г. и към 01.06.2020 г. и на длъжностните характеристики на длъжностите "главен експерт" и "старши експерт" преди и след изменението на длъжностното разписание. Излага съображения, че първоинстанционният съд е отменил заповедта на база собствената си преценка на целесъобразността на извършеното съкращаване, но целесъобразността е извън обхвата на съдебния контрол. Излага подробни съображения, за разлики във функциите и задачите на дирекция "Финансово планиране, счетоводство и плащания" (Д "ФПСП) и Д "АУ", както и защо е съкратена длъжността заемана от Д.. Моли обжалваното решение да се отмени. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрк. С. -П.. Ответникът по касация – Е. Д. оспорва касационната жалба по съображения изложени в писмен отговор. Моли същата да се остави без уважение, а обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски. Представя писмени бележки и Списък на разноските. Ответникът по касация се представлява от адв. М.. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира, че касационната жалба е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. По делото от фактическа страна е установено следното: Е. Д. е изпълнявала длъжността "главен експерт" в Д "АУ" в ИА "ОП "НОИР". Със Заповед № ЧР-П-2/01.02.2019 г. на изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР" е прекратено служебното й правоотношение, на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл. С влязло в сила Решение № 3904/10.06.2019 г. на АССГ, постановено по адм. дело № 1872/2019 г., потвърдено с Решение № 5455/11.05.2020 г. по адм. дело № 9502/2019 г. на Върховния административен съд (ВАС), заповедта е отменена като незаконосъобразна. На 15.05.2020 г. Е. Д. подава Заявление вх. № 94-83, за възстановяване на работа. Със Заповед № РД-09-106 от 20.05.2020 г., Д. е допусната на заеманата по служебно правоотношение длъжност "главен експерт" в дирекция "АУ", която длъжност е заемала преди уволнението й. Е. Д. се е явила на работа на 22.05.2020 г., за което е съставен протокол. С Доклад № 80811-292/26.05.2020 г. директора на Д "АУ" изразява становище за необходимостта от експерт, който да поеме бюджетно-финансовите аспекти на управлението и прави предложение за трансформиране на една от трите длъжности "главен експерт" в "старши експерт" с икономически профил. Прави и предложение да бъде прекратено служебното правоотношение със Е. Д.. Със Заповед № РД 09-110/27.05.2020 г. на изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР" е утвърдено ново длъжностно разписание на Агенцията, в сила от 01.06.2020 г. Със Заповед № РД 09-112 от 28.05.2020 г. на изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР" е утвърдена нова функционална характеристика на дирекциите ИА "ОП "НОИР". Като доказателства по делото съдът е събрал длъжностната характеристика за длъжността "главен експерт" в Д "АУ", длъжностните разписания на изпълнителната агенция в сила от 10.02.2020 г. и от 01.06.2020 г., щатните списъци на агенцията към 01.06.2020 г., длъжностна характеристика за длъжността "старши експерт" в Д "АУ", разработена на 26.05.2020 г. и утвърдена на 06.06.2020 г., обявление за конкурс за "старши експерт" в Д "АУ" с приложена информация за тази длъжност; функционална характеристика на дирекциите, утвърдена към 28.05.2020 г.; функционална характеристика на дирекциите, утвърдена към 04.12.2017 г.; Извлечение от наръчник за управление на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" - Глава 16 "Техническа помощ", утвърден със Заповед № РД09-39/02.03.2020 г.; длъжностни характеристики за длъжности в Д "АУ" преди 27.05.2020 г.; длъжностни характеристики за длъжности в Д "АУ" към дата 27.05.2020 г.; Удостоверение за професионално обучение № 00015/29.06.2012 г., Удостоверение № 127/28.09.2012 г. на МОМН, ЦРЧРРИ, Удостоверение за професионално обучение № 203-19/01.07.2011 г., Диплома № 203-19/01.07.2011 г. и Удостоверение на Институт по публична администрация № 38797/22.06.2012 г.; Заповед № РД 09-222/22.11.2018 г. на изпълнителния директор на ОП "НОИР". Въз основа на така установените факти, съдът от правна страна е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган – изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР", в изискуемите форма и съдържание съобразно изискванията на чл. 108, ал. 1 ЗДСл, но в нарушение на материалния закон и целите на закона. За този си извод е посочил, че по делото е установено, че длъжността заемана от жалбоподателката – главен експерт в Д "АУ", след преструктурирането не е премахната като нормативно определена позиция. Тази длъжност продължава да съществува и като система от функции, задължения и изисквания. Не е налице и намаление на броя на служителите – общо 115 в цялата агенция, непроменен е и броя на служителите в Д "АУ" – 11 щ. бр. Посочил е, че от Доклад № 80811-292/26.05.2020 г. се установява, че трансформирането на една от длъжностите "главен експерт" в "старши експерт" с икономически профил, е обоснована с "увеличение на дейностите по управление и контрол на средствата от ЕС при нарастващи изисквания към органите за управление по отношение на мерките за повишаване на капацитета, включително и на бенефициентите". Трансформацията се налагала и поради "необходимостта от финансови анализи и бюджетни прогнози в планирането, изпълнението и отчитането на средствата". Извел е извод, че тъй като в изпълнителната агенция съществува цяла дирекция "Финансово планиране, счетоводство и плащания" с два отдела – "Счетоводство и плащания по Оперативната програма" – с 6 щ. бр. и "Счетоводство и плащания на Изпълнителната агенция" също с 6 щ. бр., с оглед функциите на тази дирекция съгласно чл. 10 от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж", новосъздадената длъжност "старши експерт" с икономическа насоченост, всъщност ще изпълнява същите функции, за които отговаря цяла дирекция. Посочил е, че в представената нова функционална характеристика на дирекциите в изпълнителната агенция, утвърдена на 28.05.2020 г., задачите и функциите на Д "АУ" по нищо не се различават от заложените в предишната такава, утвърдена на 05.12.2017 г. В новата функционална характеристика не са заложени изисквания, обосноваващи разкриването на новата длъжност – "старши експерт" с икономическа насоченост. Поради това е приел, че реални действия по оптимизиране работата на Д "АУ" не са предприемани и такива изобщо не са целени. Създадено е формално, съгласно изискванията на закона, ново длъжностно разписание единствено с цел да бъде прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката. Приел, че действията на изпълнителния директор индикират за недобросъвестно упражняване на правомощията на органа по назначаване, което е в противоречие с целта на закона и принципите, залегнали в чл. 6, ал. 1 АПК. Решението е неправилно Съдът, при коректно изяснена фактическа обстановка, е достигнал до правно необосновани изводи за материална незаконосъобразност на оспорената заповед и за противоречието й с целта на закона и принципите, залегнали в чл. 6, ал. 1 АПК. С оспорената пред първоинстанционния съд Заповед № ЧР-П-04/29.05.2020 г. на изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР", на основание чл. 106, ал. 2 ЗДСл, е прекратено служебното правоотношение на Е. Д. с ИА "ОП "НОИР". Като причина за прекратяването е посочено "съкращаване на длъжността". Както правилно е отбелязал и решаващият съд, за да е съкратена една длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл трябва да са налице кумулативно две предпоставки: 1. – длъжността вече да не фигурира като наименование (нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на административната единица или ако съществува, то да е намален броят на длъжностите, при запазване на системата от функции, задължения и изисквания, т. е. намалява се броят на служителите, които изпълняват длъжността, но тя остава да съществува и 2. Длъжността като системата от функции, задължения и изисквания утвърдени с длъжностната характеристика вече не съществува. От доказателствата по делото се установява, че съгласно утвърденото от изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР" длъжностното разписание на ИА "ОП "НОИР" в сила 10.02.2020 г. общата численост на персонала на Агенцията е 115 щатни бройки (щ. бр.). В Д "АУ" общата численост е 11 щ. бр., от които 1 щ. бр. "директор на дирекция", 8 щ. бр. "главен експерт", 1 щ. бр. "старши експерт" и 1 щ. бр. "главен специалист". Видно от поименното длъжностно разписание към дата 10.02.2020 г. в Д "АУ" е налице една вакантна позиция "главен експерт", която след възстановяването на Е. Д. е заета от нея. Съгласно утвърденото от изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР" длъжностното разписание на ИА "ОП "НОИР" в сила 10.02.2020 г. общата численост на персонала на Агенцията е 115 щатни бройки (щ. бр.). В Д "АУ" общата численост е 11 щ. бр., от които 1 щ. бр. "директор на дирекция", 7 щ. бр. "главен експерт", 1 щ. бр. "старши експерт", 1 щ. бр. "системен администратор" и 1 щ. бр. "главен специалист". Видно от доклада на директора на Д "АУ" и от утвърдените длъжностни характеристики за длъжността "старши експерт" (утвърдена на 05.03.2019 г.) и за длъжността "системен администратор" (утвърдена на 27.05.2020 г.) щатната бройка "системен администратор" е от трансформирането на щатната бройка "старши експерт", а новата щатна бройка "старши експерт" е от трансформирането на една щатна бройка "главен експерт". Видно от поименното длъжностно разписание към дата 01.06.2020 г. вакантни длъжности "главен експерт" няма. Налице е вакантна длъжност "старши експерт". За заемането на тази длъжност от доказателствата по делото се установява, че е обявен конкурс. От изложеното следва извод, че е налице първата предпоставка на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл – длъжността "главен експерт" съществува като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на ИА "ОП "НОИР", но е намален броят на длъжностите. Противно на приетото от съда, запазената общата численост на администрацията, в т. ч. и на дирекцията, в която е работила касационната жалбоподателка, е без значение за преценката налице ли е реално съкращаване на част от бройките за длъжността "главен експерт" от длъжностното разписание. Видно от представените по делото длъжностни характеристики за длъжността "главен експерт", утвърдени на 25.03.2019 г. и връчени съответно на Л. Б. и М. С. -П. и утвърдената на 20.05.2020 г. и връчена на 22.05.2020 г. на Е. Д. длъжностна характеристика за длъжността "главен експерт", изпълняваната от тези служителки длъжност "главен експерт", като системата от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика, е еднаква. Останалите длъжности "главен експерт", видно от представените длъжности характеристики, са с различни функции, задължения и изисквания, поради което макар и да съвпадат като наименование с длъжността заемана от Д., същите не са съпоставими с нейната длъжност. Налице е и втората предпоставка на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Видно от представените по делото длъжностни характеристики за съкратената длъжност "главен експерт" и новосъздадената длъжност "старши експерт" има различия в целите на длъжността, областите на дейност, в преките задължения, в изискванията за заемане на длъжността. Изложените в касационната жалба съображения, че е налице реално съкращаване на щата са основателни. Неправилно и необосновано съдът е извел извод, че след като в ИА "ОП "НОИР" съществува цяла Дирекция "ФПСП" и новосъздадената длъжност ще изпълнява същите функции, за които отговаря цяла дирекция, липсва съкращаване на длъжността заемана от Д. Съдът не е събрал като доказателства по делото длъжностните характеристики за длъжностите в Д "ФПСП", не е сравнил същите с преките задължения предвидени за новосъздадената длъжност, за да направи извод за припокриване на функциите и задълженията на новопредвидената длъжност с тези от Д "ФПСП". Поради това този му извод е необоснован. Отделно от това трансформирането на длъжности е само в рамките на Д "АУ". Сравнението и анализът на присъщите характеристики на длъжностите "главен експерт" и "старши експерт", очертани в длъжностните характеристики показва, че не е налице сходство във възложените функции, задачи и цели, обуславящо извод за извършена формална трансформация от органа по назначаване. Няма припокриване на функции и задачи на новоразкритата длъжност с длъжността, заемана от служителката. В Класификатора на длъжностите в администрацията двете длъжности са на различно ниво и имат различни нормативно очертани професионални задачи и в случая тези обстоятелства са съобразени в съдържанието на длъжностите характеристики. Основателно в касационната жалба се сочи, че преценката на органа относно начина на организиране на администрацията, с цел оптимизация на работата на административната единица, е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Съкращаването на длъжност следва да цели оптимизиране на дейността на администрацията, като примерно същата дейност се изпълнява от по – малко на брой служители, но по – квалифицирани или поради намаления обем на работата, е необходимо да се извърши реорганизация. Не подлежи на съдебен контрол въпроса дали действително е целесъобразно съкращаването. Вярно е, че при преценката на законосъобразността на съкращаването трябва да се съобрази, както правото на органа по назначаването да го извършва по – собствената си преценка, при условията на оперативна самостоятелност, така и стабилитета на държавната служба, прогласен в чл. 81 ЗДС и общите принципи залегнали в АПК и най – вече принципа на съразмерността – чл. 6 АПК, който задължава административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. В обхвата на съдебната проверка се включва съобразяването на издадения административен акт с целта на закона – чл. 146, т. 5 АПК. В случая изводите на решаващия съд, че органът по назначаване е упражнил правомощията си в противоречие с целта на закона и принципите, залегнали в чл. 6, ал. 1 от АПК, са неправилни. Видно от представения Доклад № 80811-294/26.05.2020 г. на директора на Д "АУ" подробно е обоснована необходимостта от реорганизация на длъжностите в дирекцията, с оглед адекватното и ефективно изпълнение на функциите на Д "АУ". Обоснована е необходимостта от експерт с икономически профил, който да поеме задачите, свързани с бюджетно-финансовите аспекти на управлението и изпълнението на приоритета за техническа помощ. Изрично е посочено, че в дирекцията има трима служители на длъжност "главен експерт", чиито служебни функции и задължения са насочени към административно-правното обслужване на агенцията (правна помощ, процесуално представителство, обществени поръчки). Резултатите от дейността на дирекцията и наблюденията върху работната натовареност на експертите показвали, че обемът на работата в тази област не изисква ангажираността на трима експерти. В периода ноември 2019 – май 2020 г. всички задължения, свързани с правното обслужване са се изпълнявали успешно от двама служители с юридически профил. Промяната в длъжностното разписание е обусловено от промяна на нуждите на структурата и необходимост от служител с икономически профил. В утвърдената на 28.05.2020 г. Функционална характеристика на дирекциите в ИА "ОП "НОИР" като нова функция на Д "АУ" е определено: "Организира, участва в подготовката и управлява бюджетните линии по приоритетна ос 4 "Техническа помощ" на АП НОИР". Тази новоопределената функция кореспондира с мотивите на директора на Д "АУ" в Доклад № 80811-294/26.05.2020 г. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма. При служебно извършената проверка по чл. 218, ал. 2 АПК съдът констатира, че оспорваното решение е валидно и допустимо. По изложените съображения обжалваното решение, като неправилно следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да се отхвърли жалбата на Е. Д. срещу Заповед № ЧР-П-04/29.05.2020 г. издадена от изпълнителния директор на ИА "ОП "НОИР". С оглед изхода на спора своевременно направената от касатора претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, и тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. по тълкувателно дело № 5/2009 г. на Върховния административен съд, следва да се уважи. С оглед предмета на спора, фактическата и правна сложност на делото съдът определя същото в размер на 100 лева. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, пето отделение