Решение № 14874 от 7.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8789/2009 г.

Решение № 14874 от 7.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8789/2009 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 145 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 30, ал. 1 от Закон за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (ЗПРКИ). Министърът на образованието и науката изпраща на ВАС решение № Р03-2/10.04.2009 г., с което установява наличие на конфликт на интереси на Сийка Атанасова Георгиева-директор на Професионална гимназия по туризъм (ПГТ) гр. Смолян, свързан със съпруга й Георги Райчев Георгиев, за налагане от Върховния административен съд на предвиденото в Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (ЗПРКИ) административно наказание и за произнасяне по чл. 33, ал. 2 и 3 от закона. Ответницата - Сийка Атанасова Георгиева чрез процесуалния си представител адв. Апостолов взема становище за липса на предпоставките за налагане на административно наказание по реда на ЗПРКИ. Върховният административен съд, състав на пето отделение, за да се произнесе взе предвид следното: Производството по установяване на конфликт на интереси пред министъра на образованието и науката започва по писмен сигнал, подаден на 29.01.2009 г., в Министерство на образованието и науката (МОН), на база на който министърът издава заповед № РД-09-280/16.02.2009 г., с която нарежда на длъжностни лица към министерството да извършат проверка в Професионалната гимназия по туризъм в гр. Смолян на достоверността на данните в сигнала. Проверяващите изслушват проверяваното лице - директора на гимназията Сийка Георгиева и изготвят доклад, входирн в МОН на 13.03.2009 г. с № 8002-0019, с който е предложено на министъра на образованието и науката да издаде решение, с което да установи конфликт на интереси на Сийка Георгиева-директор на гимназията по следните съображения: Професионалната гимназия по туризъм е държавно училище, а неговият директор е орган на управление съгласно чл. 37, ал. 1 от Закона за народната просвета (ЗНП). Посоченото качество на Георгиева я поставя в категорията лица, заемащи публична длъжност по смисъла на ЗПРКИ, определена в чл. 3, т. 23. Същата назначава съпруга си Георги Райчев Георгиев с трудов договор № 115/24.03.2006 г. на длъжност работник по строителство и ремонти в поверената и гимназия, с определен срок до 30.09.2006 г. на непълно работно време, който договор се превръща в безсрочен. Според проверяващата комисия съпругът е "свързано лице" със Сийка Георгиева по смисъла на § 1, т. 1 от ЗПРКИ, а последната има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на нейните директорски правомощия. Частният интерес е изразен в дохода от пари от трудови възнаграждения и получаване на работа на свързаното с директора на гимназията лице - Георги Райчев Георгиев, с което поведение е изпълнена хипотезата на чл. 2, ал. 1 от ЗПРКИ, при която възниква конфликт на интереси. В декларацията по чл. 12, т. 2 от закона, подадена на 22.01.2009 г. Сийка Георгиева отразява факта, че съпругът и работи в училището, на което тя е директор. Министърът на образованието и науката възприема безкритично фактическите обстоятелства и направеното въз основа на тях предложение за издаване на решение по чл. 28 от ЗПРКИ и постановява административния акт № Р03-2/10.04.2009 г=, с който установява наличие на конфликт на интереси на Сийка Атанасова Георгиева - директор на ПГТ гр. Смолян, свързан със съпруга и Георги Райчев Георгиев. При изложената фактическа обстановка настоящият състав на ВАС намира следното от правна страна: Законът за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси обн. ДВ, бр. 94 от 31.10.2008 г., в сила от 01.01.2009 г., изм. бр. 10 от 06.02.2009 г., изм. и доп. бр. 26 от 07.04.2009 г., в сила от 31.03.2009 г. определя правилата за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси на лица, заемащи публични длъжности. Сред основните причини, които налагат приемането на общ закон за конфликта на интереси, посочени в мотивите към проекта на закона са необходимостта от въвеждане на единна система за управление на конфликта на интереси, който е един от главните източници за корупция, липсата на ясна институционална рамка на ангажиментите във връзка с конфликта на интереси. В глава първа на закона е определено приложното поле, което обхваща законодателната, съдебната и изпълнителната власт, както и местното самоуправление и има действие спрямо всички лица, които са еднолични органи, членове на колегиални органи, служители в администрацията или са назначени на ръководни длъжности от органи на изпълнителната власт. В нея е дефинирано понятието "конфликт на интереси" чрез последователното въвеждане на още две понятия, обясняващи основното, а именно- "частен интерес" и "облага" (чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗПРКИ). По този начин законодателят цели посочване на същностните характеристики на явлението, които да са приложими към широк кръг ситуации в които лице, заемащо публична длъжност по смисъла на закона може да попадне. А в глава четвърта на закона са регламентирани последиците при констатиране на конфликт на интереси, които са в две основни насоки. Първата е свързана с последиците спрямо лицето, което заема публична длъжност - в зависимост от характера и тежестта на нарушението. Те са свързани с реализиране на наказателна отговорност, административнонаказателна отговорност, дисциплинарна отговорност, имуществена отговорност, както и освобождаване от заеманата длъжност, а втората последица е по отношение на актове, сключени договори и действия в условията на конфликт на интереси. В конкретния случай обективираната с решение № РОЗ-2/10.04.2009 г. на министъра на образованието и науката ситуация на "конфликт на интереси" в която попада директора на Професионалната гимназия по туризъм гр. Смолян произтича от факта на назначаване на нейния съпруг на работа в училището, отразен в декларацията по чл. 12, т. 2 от ЗПРКИ. По този начин властовата позиция на Сийка Георгиева според административния орган предопределя нейния частен интерес изразен чрез облагата - получаване на работа и трудово възнаграждение от Георги Георгиев за периода на констатирания конфликт на интереси. Както бе посочено по-горе една от последиците спрямо лицето, което заема публична длъжност е понасянето на административнонаказателна отговорност за неизпълнение на разпоредбите на закона. Предвид издателя на акта и неоспорването му по съдебен ред, съгласно разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от ЗПРКИ Върховният административен съд е компетентен да наложи предвиденото в този закон административно наказание и за произнасяне по чл. 33, ал. 2 и 3 от ЗПРКИ. Административното наказване е вид държавна принуда, която се прилага за да бъдат защитени определени ценности, които държавата счита за особено съществени за обществото и неговите членове. Законът с кодификационен характер развиващ принципите, общите норми и правила на административнонаказателното производство е Законът за административните нарушения и наказания. Извън него редица закони съдържат административнонаказателни разпоредби, които да отразят спецификата на защитата в областта на съответните обществени отношения. Такива норми съдържа и Законът за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси. Те са съсредоточени в глава девета от закона. За произнасянето по искането на министъра на образованието и науката за налагане на административно наказание за установеното от него нарушение на ЗПРКИ настоящата инстанция намира, че следва да обсъди налице ли са законовоустановените условия за това, като прецени дали отразеното в административния акт фактическо положение осъществява хипотезата на чл. 2 от ЗПРКИ за възникнал конфликт на интереси. Разгледано през призмата на тези разсъждения решението на министъра на образованието и науката е констативния акт - предпоставка за налагане на административно наказание. То следва да отразява фактическото положение, което да представлява нарушение на разпоредбите на Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси, за да обуслови налагането на административно наказание. За административно нарушение по смисъла на ЗПРКИ в акта на административния орган е прието наличието на конфликт на интереси, изразяващ се в назначаването на съпруга на ответницата-заемаща публична длъжност- на работа в поверената и гимназия, който по силата на този факт става "свързано лице" по смисъла на ЗПРКИ. Неговата дейност по трудовото правоотношение води до възникване на конфликт на интереси. От данните към административната преписка безспорно е установено, че Георги Райчев Георгиев е назначен от Сийка Георгиева на трудов договор през 2006 г. В този момент не е налице правна уредба, която да регламентира съответните негативни последици като противодействие на конфликта на интереси. На следващо място установено е по делото, че в качеството и на лице с публична длъжност Георгиева декларира това обстоятелство в срока по § 2 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗПРКИ в декларацията по чл. 12, т. 2 от закона за наличие на "свързани лица" по смисъла на § 1, т. 1 от закона, след което в същия срок по § 2 отправя 30-дневно предизвестие на Георги Райчев Георгиев за прекратяване на трудовото правоотношение. С посочените действия ответницата изпълнява коректно и в срок задълженията по предотвратяване на конфликта на интереси, спазвайки изискванията на закона. От анализа на обсъдените обстоятелства, релевантни за предмета на делото настоящата инстанция намира, че съображенията в решението на министъра на образованието и науката, обосноваващи конфликт на интереси за Сийка Георгиева не намират опора в закона. На първо място нормативният акт, определящ правилата за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси на лица, заемащи публични длъжности влиза в сила на 01.01.2009 г. и действа за в бъдеще. Обратна сила с нарочна норма не му е придадена, което означава, че законът не намира приложение спрямо фактите и отношенията, които той заварва. Следователно възникналото през 2006 г. трудово правоотношение между директора на гимназията и Георгиев - неин съпруг не попада в хипотезата на чл. 2 от ЗПРКИ. Не е налице частен интерес за Георгиева както сочи административния орган, произтичащ от полученото трудово възнаграждение на свързаното лице. Частният интерес съгласно чл. 2, ал. 2 във връзка с ал. 3 е всяка облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение, която облага от своя страна може да е всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на привилегия или почести, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие. Престираният труд като "работник поддръжка на сгради" от Георгиев по редовно сключено трудово правоотношение и получаваното за него възнаграждение е законовоустановената еквивалентна връзка в това правоотношение и не може да бъде определено като облага по чл. 2, ал. 3 от закона, тъй като смисълът вложен в това понятие и тълкуван според Български тълковен речник, издателство Наука и изкуство, 2001 г. е получаване на изгода, печалба, полза. Следователно облагата е получаване на нещо недължимо, респективно нещо повече от дължимото извън рамките на възнаграждението по законното трудово правоотношение. Като облага в ситуация на конфликт на интереси действително може да се приеме получаването на работа, но само когато тази проявна форма възникне след влизане на ЗПРКИ в сила, каквото обстоятелство в конкретния случай не е налице. На следващо място при спазване на теоретично застъпения принцип за "законовоустановеност на административните нарушения и определените за тях наказания" за административно нарушение следва да се приеме само това, което е обявено за наказуемо с административно наказание, налагано по административен ред. А изложената фактическа обстановка в констативния акт за нарушение на министъра на образованието и науката не обективира административно нарушение, за което да е предвидено административно наказание в глава девата - Административнонаказателни разпоредби на ЗПРКИ. По изложените съображения съдът намира, че не е налице конфликт на интереси на Сийка Атанасова Георгиева - директор на ПГТ - гр. Смолян свързан със съпруга и Георги Райчев Георгиев, поради което решение № Р03-2/10.04.2009 г. на министъра на образованието и науката следва да бъде отменено, а искането за налагане на административно наказание по реда на ЗПРКИ и произнасяне по чл. 33, ал. 2 и 3 от закона е неоснователно и следва да бъде отхвърлено. Водим от горното, на основание чл. 172, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 30, ал. 1 от ЗПРКИ, Върховният административен съд, пето отделение,