Решение № 3893 от 5.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3960/2015 г.

Решение № 3893 от 5.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3960/2015 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Росица Василева Гетова-Стайкова срещу решение № 667/09.02.2015 г., постановено по адм. д. 9091/2014 г. по описа на Административен съд - София-град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата й против заповед № II-23/22.08.2014 г. на председателя на Патентно ведомство (ПВ), с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното й правоотношение. Касационната жалбоподателка оспорва съдебното решение като твърди, че то е необосновано и неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Иска да бъде отменено обжалваното съдебно решение и оспорената заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането са изложени в касационната жалба. Претендира разноски. Ответникът председателят на ПВ оспорва касационната жалба по съображения в писмени бележки. Претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна. С обжалваното решение № 667/09.02.2015 г., постановено по адм. д. 9091/2014 г. по описа на АССГ е отхвърлена жалбата на Росица Василева Гетова-Стайкова против заповед № II-23/22.08.2014 г. на председателя на ПВ, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение. Административният съд е приел за установено от събраните по делото доказателства, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган и при спазване на процесуалните и материалните изисквания на закона, защото длъжността "държавен експерт" в отдел "Опозиция", дирекция "Марки и географски означения" в ПВ, заемана от жалбоподателката, е съкратена като е трансформирана в длъжност "младши експерт" в същия отдел и дирекция на ПВ. Решаващият съд е изложил мотиви, че е налице реално съкращаване на длъжността, а ЗДСл не въвежда изискване за извършване на подбор между служителите като преценката кои от служителите да останат на работа е изцяло предоставена на органа по назначаването и не може да бъде контролирана от съда. Така постановеното съдебно решение е неправилно. Правилно в съответствие със събраните по делото доказателства АССГ приема за установено, че оспорената заповед № II-23/22.08.2014 г. на председателя на ПВ, с която служебното правоотношение на Росица Василева Гетова-Стайкова е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2, от ЗДСл, е издадена от компетентния орган, но изводът му за съответствие с материалния закон е необоснован и незаконосъобразен. Решаващият съд се е позовал на Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (Наредбата, приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., обн., ДВ, бр. 49 от 29.06.2012 г., в сила от 1.07.2012 г.), за да обоснове извода си, че е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката, но е допуснал неправилно тълкуване на разпоредбите на ЗДСл и Наредбата. Като доказателства за установяване наличието на материалноправните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл са представени и приети длъжностите разписания на ПВ в сила от 25.08.2014 г . и от 01.09.2014 г., поименните разписания на длъжностите в ПВ в сила от 25.08.2014 г. и от 01.09.2014 г., Заповед № 353/22.08.2014 г. на председателя на ПВ и длъжностна характеристика за длъжността "държавен експерт", връчена на Росица Гетова на 23.07.2013 г. Съгласно трайната и непротиворечива съдебна практика, за да е налице съкращение в щата следва да се установи, че длъжността, заемана от служителя като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Наредбата, не съществува или ако длъжността е запазена, е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение. В случая тези фактически основания не са установени и доказани, съобразно правилно извършено от решаващият съд разпределение на доказателствената тежест в процеса (чл. 170, ал. 1 от АПК). Оспорената пред АССГ заповед е издадена на 22.08.2014 г. и с нея е прекратено служебното правоотношение на Росица Гетова - Стайкова за длъжност "държавен експерт", ранг IV старши, отдел "Опозиция", дирекция "Марки и географски означения" в ПВ, считано от 01.09.2014 г. Според отбелязването в тази заповед тя се издава на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, чл. 5, т. 8 от Устройствения правилник на ПВ в сила от 01.09.2014 г. и Заповед № 353/22.08.2014 г. за извършени промени в длъжностното разписание на ПВ. Разпоредбата на чл. 5, т. 8 от Устройствения правилник на ПВ е нормата, която предвижда като правомощие на председателя на ПВ да определя и утвърждава структурата и длъжностните разписания на ПВ. При внимателен анализ на динамиката на уредбата относно основните въпроси, свързани с организацията, дейността, функциите и числеността на работещите в ПП и на неговите основни административни звена се установява, че за периода от 21.01.2014 г. до 01.12.2015 г. са приети четири устройствени правилника - 1. Устройствен правилник на Патентното ведомство, (отменен), издаден от Патентното ведомство на Република България, обн., ДВ, бр. 9 от 31.01.2014 г., в сила от 21.01.2014 г., отм., бр. 76 от 12.09.2014 г., в сила от 1.09.2014 г. 2. Устройствен правилник на Патентното ведомство, (отменен), издаден от Патентното ведомство на Република България, обн., ДВ, бр. 76 от 12.09.2014 г., в сила от 1.09.2014 г., отм., бр. 14 от 20.02.2015 г., в сила от 20.02.2015 г. 3. Устройствен правилник на Патентното ведомство на Република България, (отменен), Обн., ДВ, бр. 14 от 20.02.2015 г., в сила от 20.02.2015 г., отм., бр. 93 от 1.12.2015 г., в сила от 1.12.2015 г. 4. Устройствен правилник на Патентното ведомство на Република България, Обн., ДВ, бр. 93 от 1.12.2015 г., в сила от 1.12.2015 г. В първите три от тях общата численост на персонала е 115, а само в последния, който е действащ и към настоящия момент общата численост на персонала е намалена на 114 щатни бройки. При сравнение на устройствените правилници действащи преди и след издаване на оспорената пред АССГ заповед не се констатира промяна в общата численост на персонала, не се констатира и съществена промяна във функциите и задачите на Дирекция "Марки и географски означения", установени в чл. 12 и в двата отменени Устройствени правилника в сила от 21.01.2014 г. и от 01.09.2014 г. Налице е отпадане само на т. 14 на чл. 12, според която дирекцията участва в състави за разглеждане на искания за определяне на марката като общоизвестна или ползваща се с известност на територията на Република България, която дейност може да бъде определена като юридическа по своя характер. Със Заповед № 353/22.08.2014 г. на председателя на ПВ е разпоредено извършване на структурни промени в ПВ, считано от 01.09.2014 г., включително и трансформиране на 1 щ. бр. по служебно правоотношение от длъжност "държавен експерт", ранг III младши, в отдел "Опозиция", дирекция "Марки и географски означения" в длъжност "младши експерт", ранг V - 1 щ. бр. по служебно правоотношение. Не е посочено, че за длъжността "младши експерт" се поставя изискване да бъде заета от лице с юридическо образование/правоспособност. Според длъжностната характеристика, връчена на Росица Гетова на 23.07.2013 г. тя е "държавен експерт" с ранг III младши, но в заповедта за прекратяване на служебното й правоотношение, последната заемана от нея длъжност е посочена като "държавен експерт" с ранг IV старши. При внимателно сравнение между щатното разписание и поименното разписание се констатира, че преди издаване на Заповед № 353/22.08.20154 г. на председателя на ПВ в отдел "Опозиция", дирекция "Марки и географски означения" на ПВ съществува вакантна длъжност "младши експерт" и след промяната в щатното разписание в сила от 01.09.2014 г. за тази позиция ще са налице две свободни щатни бройки, а се намалява броя на "държавните експерти", независимо, че всички щатни бройки за тази длъжност са реално заети и не е налице намаляване обема на възложената работа за този вид специалисти. Според промените в Устройствения правилник на ПВ от задълженията на отдела са отпаднали само задачи, които имат юридически характер, респективно доводите на ответната страна, че е необходимо назначаването нов човек с юридическо образование не кореспондират с представените по делото доказателства. Утвърдената на 11.08.2014 г. длъжностна характеристика за длъжност "младши експерт-юрист" не кореспондира с нито едно от двете приети по делото длъжностни разписания, в които не фигурира такава длъжност. Със заповед № 353/22.08.2014 г. на председателя на ПВ, която е издадена след разработване и утвърждаване на цитираната длъжностна характеристика, също не се създава считано от 01.09.2014 г. длъжност "младши експерт-юрист" (каквато длъжност и не съществува в класификатора), а е посочено, че се трансформира длъжността "държавен експерт" в "младши експерт". Административният съд не е съобразил и обстоятелството, че жалбоподателката заема длъжност "държавен експерт", ранг IV старши, а трансформираната длъжност според Заповед 353/22.08.2014 г. на председателя на ПВ е "държавен експерт", ранг III младши. При наличие на още четири щатни бройки за "държавен експерт" в същия отдел и дирекция не може да се приеме, че е налице правно основание за издаване на оспорената заповед и прекратяване на служебното правоотношение именно на Росица Гетова-Стайкова, която различен ранг. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира за необоснован правния извод на АССГ, че при издаване на оспорената заповед № заповед № II-23/22.08.2014 г. на председателя на ПВ, са били налице фактическите и правни основания посочени в нея. По делото не са установени всички факти от хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., поради което оспорената заповед подлежи на отмяна на основание чл. 146, т. 4 от АПК. По отношение доводите в касационната жалба, че в ПВ са приети и действат правила за подбор при съкращаване в щата, които е следвало да бъдат съобразени, настоящата инстанция намира, че приетите като доказателство по делото Вътрешни правила за подбор, назначаване, повишаване в длъжност, оценка на изпълнението и обучение на служителите в ПВ не съдържат разпоредби, регламентиращи хипотезата на "съкращение в щата" и въобще прекратяване на служебните правоотношения, а регламентират подбор при назначаване и повишаване на служителите. Действително разумно и предвидимо би било тези правила да бъдат използвани от председателя на ПВ и при определяне кои служители да останат на работа на основание чл. 6 от АПК, но не по силата на КТ или Тълкувателно решение № 2/25.06.2012 г. на Върховния административен съд. Независимо, че ЗДСл не изисква извършване на подбор при съкращаване на държавните служители и такива правила не са установени в ПВ, целта на закона е да останат на работа по-високо квалифицираните и с по-голям професионален опит държавни служители. В конкретния случай, при запазване на свободни щатни бройки в дирекцията и трансформиране на длъжността "държавен експерт" в незаета длъжност от по-ниско експертно ниво, по същество се цели заобикаляне на закона, чрез промяна само на нормативно определената позиция на длъжността, но при запазена нужда от извършване на задачите и функциите й. Докладът на Магдалена Радулова относно необходимостта от назначаване на "младши експерт-юрист" е по повод изменение в Закона за марките и географските означения от 10.03.2011 г., а трансформацията е считано от 01.09.2014 г. и дори не е открита точно такава длъжност "младши експерт-юрист" (каквато длъжност и не съществува в класификатора), а още една вакантна длъжност "младши експерт" при наличие на свободна щатна бройка за "младши експерт" в отдела. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). Посочената от ответната страна в съдебната фаза на производството цел на трансформацията - назначаване на лице с юридическо образование не се подкрепя от доказателствата по делото, но дори и да е реална и оправдана е било възможно да бъде постигната по-благоприятен за обществото начин като се запазят квалифицираните държавни служители, изпълняващи реално поставените им задачи, които не са променени и се заеме свободната щатна бройка за "младши експерт", в чиято длъжностна характеристика при необходимост се внесат корекции относно изискванията за образование. По делото не е се установява и не е посочена като цел на извършената реорганизация оптимизация на работата на администрацията чрез намаляване на разходите, защото не е са настъпили съществени изменения във възложените функции както на цялата организационна структура, така и на отдела и дирекцията. На практика административният орган е избрал само най-икономичната възможност за постигане на необозначена цел - икономия на разходи, като е съкратил длъжност, която предполага заплащане на по-високо възнаграждение и я е заменил с такава, за която се дължи по-ниско възнаграждение и то останала незаета за продължителен период от време заедно с друга длъжност от същата степен. Освободен е от длъжност специалист, който притежава образователния ценз и професионален опит, с което е засегнато неговото право на труд в несъразмерно по-висока степен от необходимото за постигане единствено на неформулирана целта да бъдат намалени разходите за заплащане на разликата между неговото възнаграждение за "държавен експерт" и това на новооткритата длъжност "младши експерт". Следователно целта за финансови икономии като законна цел не е постигната с най-благоприятната както за служителя, така и за обществото, мярка. Обществото при всички случаи има интерес от това държавната служба да се изпълнява от по-високо квалифицирани и опитни държавни служители, вместо функциите на изпълнителната власт да не се изпълняват поради създаване на "вакантни щатни бройки" за по-ниско квалифицирани, респективно и по-ниско заплатени служител. Проверката за спазването на основните принципи на АПК е част от задължителната проверка относно законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или по целесъобразност. При вземане на това решение за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение именно с един от държавните експерти и то неотговарящ по ранг на длъжността, която се трансформира, са допуснати нарушения и на други съществени принципи, въз основа на които следва да функционира администрацията. Съгласно чл. 2 от ЗА администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. В случая извършените четири изменения в устройствения правилник на ПВ за по-малко от две календарна година, без да са настъпили същностни изменения във функциите и задачите на самата организационна структура като цяло и без да са синхронизирани със съответни на брой изменения в относимите материални закони, могат да бъдат определени като противоречащи на описаните принципи и целта на закона независимо, че са извършени от компетентен орган в кръга на неговите правомощия. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно и защото са налице хипотезите на чл. 146, т. 5 от АПК, а като е достигнал до противоположен правен извод АССГ е постановил незаконосъобразно съдебно решение, което подлежи на отмяна при условията на чл. 221, ал. 1 от АПК. С оглед обстоятелството, че по делото не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и не са наведени такива касационни основания, след отмяна на съдебното решение трябва да бъде постановено друго, с което да бъде отменена заповед № II-23/22.08.2014 г. на председателя на Патентно ведомство. Не подлежат на обсъждане от касационната инстанция оплакванията за допуснати нарушения на КТ, свързани със синдикалното членство и семейното положение на жалбоподателката, които изискват установяване на нови фактически обстоятелства, което е недопустимо на основание чл. 220 от АПК. По водене на делото Росица Стайкова е направила разноски в размер на 970 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане ответната страна й дължи. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение