Решение № 8143 от 25.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2231/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г. (ОПРР) срещу Решение 78 от 09.01.2025 г. на Административен съд Велико Търново по адм. дело 809/2022 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-02-36-1149 от 14.12.2022 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Община Свищов е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор 94-Д-417 от 30.06.2020 г., с К. СД ООД по Обособена позиция (ОП) 1 и по Договор 94-Д-376 от 11.06.2020 г. по ОП 2, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 и чл. 59, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.). Касационният жалбоподател ръководителят на УО на ОПРР, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Обосновава подробни доводи в полза на защитната си теза и счита, че съдът не е изложил мотиви по всички спорни въпроси, намира изводите на съда за липса на нередност за неправилни, незаконосъобразни и несъответстващи с доказателствения материал по делото. Счита, че първоинстанционният съд неправилно е тълкувал и приложил решение от 04.10.2024 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-175/23 г., като е налице противоречие в мотивите на съда. От една страна приема, че е налице нарушение, а от друга, че липсва нередност. Намира, че от представените по делото доказателства се установява по категоричен начин, че изискването е следвало да бъде изпълнено към момента на подаване на офертите, което от своя страна обуславя нарушение на чл. 59, ал. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП. Прави искане решението да бъде отменено като неправилно. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на платеното юрисконсултско/адвокатско възнаграждение ако не съответства на действителната фактическа и правна сложност на делото и в съответствие с тълкуването на СЕС по дело С-438/22 г. Ответникът Община Свищов, счита касационната жалба за неоснователна, а съдебното решение за правилно. Излага подробни възражения по релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски за касационната инстанция съгласно представен списък. Ответникът са представлява от адв. Д. Ганева Софийска адвокатска колегия. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна следното: На 26.06.2020 г. между Управляващия орган на ОПРР и Община Свищов е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) РД-02-37-38 по процедура за директно предоставяне BG16 RFOP 001-1.001-039 Изпълнение на Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 - Свищов за изпълнение на Проектно предложение BG16RFOP001-1.036-0007 Подобряване и реновиране на градска среда [улица]и [жк] в гр. Свищов , на стойност 1 388 170,00 лева, от които 14 000,00 лева собствен принос на бенефициера. На 20.02.2020 г., с Решение 219-РД-01-03, кметът на Община Свищов открива процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет: Изпълнение на инженеринг - проектиране, изпълнение на СМР и упражняване на авторски надзор по време на строителството във връзка с подобряване и реновиране на градската среда в гр. Свищов: Обособена позиция 1 Подобряване и реновиране на градска среда на [улица], гр. Свищов и Обособена позиция 2 Обновяване на градската жизнена среда - [жк], гр. Свищов . Документацията за обществената поръчка е публично достъпна на интернет адрес: https://www.aop.bg/case2.php?mode=show_case&case_id=378354. В Раздел III.1.3) от обявлението за поръчката Технически и професионални възможности , възложителят изисква участникът да разполага с персонал и/или с ръководен състав с определена професионална компетентност за изпълнение на поръчката, включващ най-малко: Б) Технически ръководител, който да отговаря на изискванията на чл. 163а от Закона за устройство на територията (ЗУТ). На 11.06.2020 г. Община Свищов сключва Договор 94-Д-376 с Инфраинжстрой ЕООД по Обособена позиция 2 - Обновяване на градската жизнена среда - [жк], гр. Свищов , на стойност 684 160,76 лева без ДДС. На 30.06.2020 г. Община Свищов сключва Договор 94-Д-417 с К. - СД ООД по Обособена позиция 1 - Подобряване и реновиране на градска среда на [улица], гр. Свищов , на стойност 412 850,00 лева без ДДС. На 18.02.2022 г. е издадено Решение РД-02-36-191 на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Община Свищов е определена финансова корекция в размер на 10 % от допустимите разходи по сключените договори по ОП 1 и ОП 2, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 и чл. 59, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП, квалифицирано по т. 10, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. С Решение 133 от 28.04.2022 г. по адм.д. 117/2022 г. на Административен съд Велико Търново, оставено в сила с Решение 10644 от 23.11.2022 г. по адм.д. 5589/2022 г. на Върховния административен съд, е отменено Решение РД-02-36-191 от 18.02.2022 г. на ръководителя на УО на ОПРР. На 28.11.2022 г. ръководителят на УО на ОПРР уведомява Община Свищов за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 07.12.2022 г. Община Свищов представя възражение. На 14.12.2022 г. с Решение РД-02-36-1149, издадено на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), ръководителят на УО на ОПРР определя на Община Свищов финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор 94-Д-417 от 30.06.2020 г., с К. СД ООД по ОП 1 и по Договор 94-Д-376 от 11.06.2020 г. по ОП 2, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 и чл. 59, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. По делото е представена Заповед РД-02-14-790 от 17.08.2022 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. С Определение 59 от 08.03.2023 г. по адм.д. 809/2022 г. на Административен съд Велико Търново, е отправено преюдициално запитване до СЕС и е спряно производството по делото, на основание чл. 631, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), до произнасянето на СЕС. С решение от 04.10.2024 г. на СЕС по дело С-175/23 г. е прието, че член 143, параграф 2 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета следва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която всяко нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки представлява нередност по смисъла на член 2, точка 36 от този регламент, която води автоматично до прилагането на финансова корекция, чийто размер се определя въз основа на предварително определена скала на единните ставки на корекцията. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, от формална страна в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Излагайки подробно фактите по делото, първоинстанционният съд приема, че с оглед мотивите на Решение 10644 от 23.11.2022 година на ВАС следва да приеме, че жалбоподателят бенефициер е нарушил разпоредби на ЗОП (чл. 59, ал. 2 и чл. 2, ал. 2). Първоинстанционният съд установява, че няма как да приложи релевантната редакция на разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата, нито следва да съобразява посочените в Приложение 1 видове нередности, предвид преходната разпоредба на § 13 от ПР на Постановление 248 на МС от 5.07.2024 г. за изменение и допълнение на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с Постановление 57 на Министерския съвет от 2017 и казуистичното им описание, което се съдържа в тях. Съдът установява, че в един от документите, които съдържат мотиви и аргументи за приемането на изменението на Наредбата, не са изложени мотиви, от които да се установява, че при казуистичното формулиране на съставите на нередности, посочени в съответните приложения на Наредбата, е съобразено предварително във всички случаи наличието на причинна връзка между нарушението на норма или институт на ЗОП и настъпването на вреда за бюджета на Съюза (съответната оперативна програма, по която се финансира бенефициера), респ. наличието на реална опасност от настъпването на такава вреда. Посоченото, според първоинстанционния съд, налага излагането на релевантни мотиви в самия индивидуален административен акт, след като той се позовава бланкетно на неприложима от гледна точка на Общностното право национална подзаконова нормативна уредба, за да установи наличие на резултат, който да покрива състава на чл. 2, параграф 36 от Регламента. В това отношение съдът констатира, че единствените мотиви, които са релевантни към това обстоятелство са в смисъл, че е нанесена вреда на средствата на ЕСИФ при неспазване на принципите на ЗОП, тъй като въпросното нарушение има разубеждаващ ефект спрямо потенциалните икономически оператори, поради което се е стигнало до намаляване на конкуренцията чрез неподаване на оферти от икономически оператори, които биха могли да изпълнят поръчката, ако условието е било законосъобразно формулирано, като това е довело и до невъзможност да се избере най изгодната оферта и това е негативният финансов ефект. Въпросните мотиви първоинстанционният съд намира, че не са релевантни към факта на наличие на вреда или възникването на потенциална опасност от настъпване на вреда за съответния фонд във връзка с нарушението на ЗОП. Дори да се приеме, че описаните в решението обстоятелства са от естество да доведат до настъпване на вреди, респ. до пораждане на потенциална опасност от настъпване на вреди, то никакви доказателства за такива обстоятелства не са посочени като съобразени. Съдът приема и че размерът на корекцията не е определен законосъобразно и при спазване на принципа на пропорционалност. В мотивите на оспорения административен акт въобще липсва анализ на конкретиката на процесния случай касателно естеството и тежестта му, и оттам липсва мотивиране на приложената ставка, като единствено е посочено, че следва да се приложи единната ставка от 5%, тъй като е налице минимално ниво на конкуренция и просто е описан подвида на нередността в съответното систематично място на Приложение 1, проявлението на който е автоматично скрепено с предварително установения процентен показател. Въз основа на горното, съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя. Решението е неправилно. Основателни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Преди да пристъпи към изясняване на въпроса за законосъобразността на нередността, съдът следва да изложи мотиви относно законосъобразността на твърдяното от административния орган нарушение на ЗОП. Препращането към мотивите на Решение 10644 от 23.11.2022 г. по адм.д. 5589/2022 г. на ВАС не може да замести задължението на съда по чл. 172а, ал. 2 АПК. Съдебното решение е постановено без да са обсъдени и анализирани посочените от органа фактически и правни основания, послужили за издаване на оспорвания административен акт и наведените от жалбоподателя подробни възражения. След като първоинстанционният съд не е разгледал фактическите и правни основания, въз основа на които е издаден оспорваният в настоящото производството административен акт, касационната инстанция не може за първи път да излага доводи в тази насока с оглед на забраната на чл. 220 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК. Отмяната на процесния административен акт, при липса на обосновани правни изводи на съда досежно посоченото от административния орган нарушение на ЗОП, препятства възможността на съда да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. За пълнота и във връзка с мотивите на първоинстанционния съд относно размера на финансовата корекция, както и във връзка с решение от 04.10.2024 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-175/23 г. следва да се има предвид, че нито в националната уредба, нито в съдебната практика на националния съд се приема, че всяко нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки представлява "нередност" по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013, която води автоматично до прилагането на финансова корекция, чийто размер се определя въз основа на предварително определена скала на единните ставки на корекцията. Във всеки отделен случай се разглеждат конкретните особености на нарушението при проверката дали същото осъществява състав на нередност. Пропорционалният метод за определяне на финансова корекция се прилага само в случаите, когато не може да се установи реалният финансов ефект. Невъзможността за реално и точно изчисляване на финансовото отражение на нарушението не означава липса на финансово влияние. Самият СЕС постановява в решение от 14 юли 2016, Wroclaw, С-406/14, че "неспазването на правилата за възлагане на обществени поръчки съставлява нередност... доколкото не може да се изключи възможността то да има отражение върху бюджета на съответния фонд". И при приложение на пропорционалния метод ставките са различни за отделните видове нередности, като е отчетено именно тяхното естество и сериозност, а в някои случаи на административния орган е предоставена възможност допълнително да индивидуализира размера на финансовата корекция (напр. при осигурено ниво на конкуренцията; в зависимост от процента изпълнение на заложените индикатори; на база материален интерес и др.), т. е. корекцията има различно изражение във всеки отделен случай. С оглед на изложеното, настоящият съдебен състав приема, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което налага отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да изложи мотиви по всички фактически и правни основания за издаване на акта, да обсъди всички доводи на страните, да обсъди приетите по делото доказателства в тяхната съвкупност и въз основа на тях да извърши преценка за законосъобразността на акта. При действието на чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение