Решение № 4333 от 6.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8005/2016 г.

Решение № 4333 от 6.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8005/2016 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационни жалби на Областния управител на О. К., гр. К., бул. "Б." ..№... и на "Горубсо - К." АД, седалище и адрес на управление гр. К., ул. "Р." ..№... срещу Решение № 51 от 22.04.2016 г. на Административен съд, гр. К., постановено по административно дело № 23/2016 г.

С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбите на областния управител и на "Горубсо - К." АД срещу Решение № 9 по Протокол № 4 от 28.12.2015 г., потвърдено с Решение № 16 по Протокол № 5 от 22.01.2016 г. на Общински съвет - К., с които е отменен действалият и приет нов раздел I "Такса битови отпадъци" на глава втора "Местни такси" от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. К.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - Областният управител на О. К., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК.

Неправилен счита извода на съда за липса на допуснати съществени нарушения на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Съдът не отчел, че липсват точни, ясни и относими мотиви, което е основание да се приравнят на липса на мотиви. В противоречие с чл. 8 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ) и при липса на мотиви органът определил различен размер на таксата за битови отпадъци на жилищни и нежилищни имоти, което е видно от Решение № 10 от 28.10.2015 г. на общинския съвет. Неправилен счита извода на съда за липса на нарушение на чл. 95 и 96 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - К., неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (Правилника). Сочи, че приемането на нормативен административен акт, като засягащ интересите на неопределен кръг лица, подлежи на по-строг контрол и следва да бъде при спазване на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА. Съдът не съобразил и чл. 49 и сл. от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).

Неправилен счита извода на съда за материалната законосъобразност на оспорените решения. Счита, че чл. 24, ал. 1, т. 1 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. К. (Наредбата) съответства на правилото на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, но излага доводи за незаконосъобразност на чл. 25 от Наредбата, тъй като предвиденият в него ред не обезпечава установения в чл. 67, ал. 2 ЗМДТ ред на начините на определяне на размера на таксата. Липсата на основания за несъгласуваност, неопределеността на времето и начина на проверка на изхвърлянето на битовите отпадъци и декларирането на неверни данни прави разпоредбата на чл. 25 от Наредбата незаконосъобразна. Неправилен счита и извода на съда досежно приетия с чл. 25, ал. 8 от Наредбата начин на определяне на размера на таксата.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени обжалваните решения на Общинския съвет К.

2. Касационният жалбоподател - "Горубсо - К." АД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Неправилно съдът приел, че оспорените решения са постановени при спазване на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Прави подробен анализ на мотивите за приемане на нормативния административен акт и счита, че само формално са спазени изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА, което води до пълна липса на мотиви и с оглед на това до отменителното основание по чл. 146, т. 3 АПК. Неправилно съдът приел липса на нарушение и на чл. 7 и 8 ЗМДТ, без да отчете липсата на финансова обосновка за определянето на таксата. Счита, че е налице нарушение на чл. 66, ал. 1 от Правилника, поради което изводът на съда за липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила е необоснован.

Неправилни и необосновани счита изводите на съда за съответствие на решенията с материалния закон. Съдът не отчел, че чл. 24 и 25 от Наредбата са в нарушение на чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ. Прави подробен анализ на относимата законова уредба и счита, че чл. 25, ал. 4 от Наредбата съдържа неясни критерии за определяне на таксата, а чл. 25, ал. 8 - противоречаща на закона процедура за съгласуване на заявленията по чл. 24 от Наредбата. Счита, че е налице и нарушение на чл. 66, ал. 3 ЗМДТ, тъй като въз основа на невлязло в сила Решение № 9 е определен размерът на таксата за 2016 г. Прави анализ на Решение № 10 на общинския съвет и излага доводи за неговата незаконосъобразност. Съдът не обсъдил доводите му за несъответствие на оспорените решения с целта на закона.

Неправилен счита извода на съда за липса на нищожност на оспорения акт, тъй като общинският съвет определил размера на таксите за 2016 г. въз основа на невлязъл в сила акт. Не отчел, че налице са особено тежки нарушения на материалния закон, административнопроизводствените правила и целта на закона, които правят оспорените разпоредби на Наредбата нищожни.

Счита, че обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост в резултат на съществено нарушение на чл. 170 АПК. Съдът изместил доказателствената тежест върху оспорващите страни като постановил акта си при липса по делото на доказателства за материалната законосъобразност на решението съгласно чл. 7, ал. 8 ЗМДТ. Тъй като изместването на доказателствената тежест съдът извършил в хода на решаване на делото счита, че делото не следва да бъде връщано на същия съд за ново разглеждане.

Моли съда да отмени обжалваното решение и вместо него да постанови друго, с което да обяви нищожността, алтернативно да отмени като незаконосъобразни обжалваните решения на общинския съвет. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Е. С., Софийска адвокатска колегия.

3. Ответникът по касационните жалби - Общински съвет К., счита касационната жалба на областния управител за неоснователна. Излага фактите по приемането на Наредбата и счита за правилен и обоснован извода на съда за спазване на административнопроизводствените правила при приемане на акта. Излага фактите по конституирането на помощните органи на общинския съвет и избора на негов председател и счита за неоснователни доводите на касатора за нарушение на Правилника. Позовава се на чл. 49, ал. 1, т. 2 ЗМСМА. Обосновава необходимостта от неотложно приемане на решенията с оглед на Решение № 7019 от 12.06.2015 г. на Върховния административен съд.

Счита, че чл. 24, ал. 1 от Наредбата е в съответствие с чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ, главният способ за определяне на размера на таксата е съгласно количеството битови отпадъци, а в мотивите за приемане на решенията подробно е обосновано защо не може да се ползва способа определяне на таксата на ползвател. Позовава се на Закона за гражданската регистрация. Неоснователни счита и доводите за незаконосъобразност на чл. 25 от Наредбата, защото процедурата за съгласуване е наложена в практиката на местното самоуправление в повечето общини в страната и е въз основа на ясни критерии за определяне на таксата чрез "Ориентировъчни диференцирани норми на натрупване на твърди отпадъци", приети въз основа на ръководството на Министерството на околната среда и водите.

Моли съда да остави без уважение касационната жалба.

Ответникът не взема становище по касационната жалба на "Горубсо - К." АД.

4. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Правилно съдът приел, че обжалваните решения са приети при спазване на административнопроизводствените правила и са материално законосъобразни. Правилни са изводите на съда за съответствие със закона на чл. 24 и 25 от Наредбата. Неоснователен е доводът на касатора "Горубсо - К." АД за нищожност на оспорените решения. Решението на съда следва да бъде оставено в сила.

II. По допустимостта на касационните жалби:

Върховният административен съд счита касационните жалби за допустими - подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледани по същество касационните жалби са неоснователни.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 06.10.2014 г., с Решение № 55, постановено по административно дело № 70/2014 г., Административен съд, гр. К. отменя чл. 24, ал. 1 и 2 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. К. Съдът приема, че разпоредбите са приети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, а чл. 24, ал. 1 и ал. 2, т. 2 и 3 и в противоречие с материалноправни разпоредби и целта на закона.

2. На 14.10.2014 г., с Решение № 190 по Протокол № 9 Общински съвет К. приема изменения на чл. 24 от Наредбата, както следва:

"Чл. 24. Годишният размер на таксата се определя с решение на Общинския съвет, както следва:

(1) (Изменена с Решение № 190/30.10.2014 г. на Общински съвет-К.) За жилищни имоти на граждани и на предприятия - пропорционално върху данъчната оценка съгласно Приложение № 2 от ЗМДТ.

(2) За нежилищни имоти:

1. (Допълнена с Решение № 190/30.10.2014 г. на Общински съвет-К.) За услугите по сметосъбиране и сметоизвозване и обезвреждане на битовите отпадъци в депа или др. съоръжения, таксата се определя в лева, според количеството на отпадъците, събирани в стандартен съд, разположен в границите на имота, /кофа 110 л., кофа 120 л., кофа 240 л., съд "Бобър"1 - 100 л./, и при определената по реда на чл. 21, ал. 1 честота на извозване на съда за годината, при подадено Заявление по чл. 25, ал. 1.

2. (Допълнена с Решение № 12/20.01.2011 г. на Общински съвет-К., изменена с Решение № 190/30.10.2014 г. на Общински съвет-К.) За услугата по поддържане чистотата на териториите за обществено ползване в населените места, таксата се определя пропорционално върху отчетната стойност за имоти на предприятия и данъчната оценка за имоти на граждани.

3. (Допълнена с Решение № 12/20.01.2011 г. на Общински съвет-К., допълнена с Решение № 190/30.10.2014 г. на Общински съвет-К.) Когато не може да се определи количеството на отпадъците (не е подадено Заявление по чл. 25, ал. 1), размерът на таксата за сметосъбиране и сметоизвозване и обезвреждане на битовите отпадъци в депа или др. съоръжения, за нежилищните имоти се определя пропорционално върху отчетната стойност на имоти на предприятия и данъчната оценка за имоти на граждани. "

3. На 12.06.2015 г., с Решение № 7019, постановено по административно дело № 14479/2014 г., Върховният административен съд оставя в сила Решение № 55.

4. На 30.11.2015 г. на електронната страница на общината е публикувано предложение на кмета на общината и проект за изменение на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. К. с мотиви.

5. На 18.12.2015 г. 22 общински съветници искат, на основание чл. 23, ал. 4, т. 2 ЗМСМА, да бъде свикано на 28.12.2015 г. заседание на общинския съвет с посочен дневен ред, включващ: т. 1. Избор на председател на Общински съвет К.; т. 2. Промени в Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. К.; т. 3. Приемане на план-сметка за дейностите по управление на отпадъците и определяне на размера на таксата за битови отпадъци за 2016 г.

6. На 21.12.2015 г. кметът на О. К. изпраща до общинския съвет предложения за разглеждане на заседанието на общинския съвет през м. декември 2015 г., като между тях са и: 1. Промени в Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. К.; т. 2. Приемане на план-сметка за дейностите по управление на отпадъците и определяне на размера на таксата за битови отпадъци за 2016 г.

7. На 21.12.2015 г. на електронната страница на общинския съвет е публикувана покана за свикване на заседание на общинския съвет с посочен дневен ред, включващ т. 1. Избор на председател на Общински съвет К.; т. 2. Промени в Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. К.; т. 3. Приемане на план-сметка за дейностите по управление на отпадъците и определяне на размера на таксата за битови отпадъци за 2016 г.

8. На 21.12.2015 г. на електронната страница на общинския съвет е публикувана докладна записка за разглеждане на предстоящото заседание на общинския съвет относно изменението на Наредбата.

9. На 22.12.2015 г. поканата за заседанието на общинския съвет е публикувана във в. "Нов живот".

10. На 28.12.2015 г. е проведено заседание на общинския съвет с участието на 38 от общо 41 общински съветници, което с 25 гласа "за" и 13 "против" приема Решение № 9, с което отменя раздел I "Такса битови отпадъци" на глава втора "Местни такси" от Наредбата и приема нов раздел I, глава втора "Местни такси". Новият раздел съдържа 11 члена - от чл. 20 до чл. 30, като текстът на чл. 24, ал. 1 и на чл. 25 гласи:

"Чл. 24 (1) Годишният размер на таксата се определя с решение на Общинския съвет.

1. Размерът на таксата се определя в левове според количеството на битовите отпадъци.

2. Основа за определяне на таксата за битови отпадъци за услугите по сметосъбиране и сметоизвозване и обезвреждане на битовите отпадъци в депа или други съоръжения е количеството на битовите отпадъци, събирани в стандартен съд, разположен в границите на имота (кофа 110 л., кофа 120 л., кофа 240 л., съд "Бобър" 1100 л.) и при определената по реда на чл. 21, ал. 1 честота на извозване на съда за годината.

3. За услугата по почистване на териториите за обществено ползване в населените места, таксата се определя на база квадратен метър разгъната застроена площ на имота.

4. Когато не може да се определи количеството на битовите отпадъци за всеки отделен имот за услугите по сметосъбиране, сметоизвозване и обезвреждане на битови отпадъци, таксата се определя на база квадратен метър разгъната застроена площ на сградите.

Чл. 25 (1) За определяне на таксата според количеството на битовите отпадъци, лицата по чл. 22 подават "Заявление за определяне на таксата за сметосъбиране и сметоизвозване и обезвреждане на битовите отпадъци на база количеството отпадъци" (Приложение № 1). Със заявлението се посочва вида и броя съдове, които ще се използват през годината, съобразно обявената честота на извозването на битовите отпадъци, както и базови параметри за недвижимия имот. Всеки наемател попълва самостоятелно декларация за базовите параметри на нает имот (Приложение № 2), неразделна част от заявлението.

(2) Видът и броят на необходимите съдове за битови отпадъци за имота се съгласуват в отдел "Опазване на околната среда" на Общинска администрация - К., съобразно базовите параметри на недвижимите имоти.

(3) Попълненото в 2 екземпляра Заявление, се подава в Дирекция "Местни приходи" към Общинска администрация К., в срок до 30 ноември на предходната година и се завежда с входящ номер в отделен регистър. Заявлението се приема, но поражда последици само след съгласуването и от длъжностно лице от отдел "Опазване на околната среда" при Общинска администрация - К. Несъгласуваните заявления се връщат с придружително писмо на подателя.

(4) По внесеното заявление се извършва проверка, включително и за генерираното количество битови отпадъци, въз основа на "Ориентировъчни диференцирани норми на натрупване на твърди битови отпадъци в недвижими имоти" (Приложение № 3) към настоящата наредба и емпирични данни от контролен пункт. Длъжностното лице от отдел "Опазване на околната среда" удостоверява с подписа си и печат на община К. съгласуването на Заявлението и го предава по служебен ред, в Дирекция "Местни приходи" в община К.

(5) Дирекция "Местни приходи" представя до 10 декември на текущата година в отдел "Опазване на околната среда" обобщена справка за данните на всички имоти, за които е подадено заявление за плащане на база количество отпадъци.

(6) Един екземпляр от Заявлението се съхранява в отдел "Опазване на околната среда" до изтичане на текущата година, след което се предава за съхранение в учрежденски архив за срок от 3 години.

(7) За придобитите или влезли в експлоатация през годината недвижими имоти, Заявлението се подава в 60-дневен срок от датата на придобиването им, или издаването на разрешение за ползване.

(8) Когато за имот не е подадено Заявление в срок, или не е съгласувано, или са заявени неверни данни, или битовите отпадъци не се изхвърлят в определените за целта съдове, годишната такса се заплаща на база квадратен метър разгъната застроена площ на имота съгласно чл. 24, ал. 1, т. 2 и т. 3. От размера на дължимата годишна такса се приспада платената част, като върху разликата се дължат законови лихви, съгласно сроковете за плащане. "

11. На 04.01.2016 г. на областния управител е предоставена преписката по Протокол № 4 от заседанието на общинския съвет от 28.12.2015 г.

12. На 11.01.2016 г., със Заповед № РД-09-3, областният управител върнал за ново разглеждане Решение № 9 по Протокол № 4 с мотиви за нарушение на чл. 8 и 67, ал. 1 ЗМДТ, чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 ЗНА.

13. На 22.01.2016 г. общинският съвет, с Решение № 16 по Протокол № 5, при гласували 22 "за" от общо 41 общински съветници, приема повторно Решение № 9.

14. На 29.01.2016 г. на областния управител е предоставена преписката по Протокол № 5.

15. На 05.02.2016 г., със Заповед № РД-09-32, областният управител оспорва пред съда Решение № 9 от 28.12.2016 г. и Решение № 16 от 22.01.2016 г. на общинския съвет.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че предмет на оспорване, с оглед на чл. 45, ал. 11 ЗМСМА, е Решение № 16, с което е потвърдено Решение № 9, но тъй като Решение № 16 е само потвърдително, "то е ясно, че съдържанието му не се отличава от това на първото и контролът за законосъобразност на съда по същество, така или иначе, ще е относно законосъобразността на Решение № 9 от 28.12.2015 г., потвърдено с Решение № 16 от 22.10.2016 г. "

Съдът приема, че Решение № 9 и Решение № 16 са приети от компетентен орган - чл. 76, ал. 3 АПК във вр. с чл. 21, ал. 2 във вр. с ал. 1, т. 7 ЗМСМА във вр. с чл. 9 ЗМДТ, при спазване на изискванията за кворум и в исканата от закона писмена форма. Неоснователни приема доводите за нарушение на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като проектът на Наредбата е публикуван на електронната страница на общината на 28.11.2015 г., т. е. 28 дни преди приемането, като в предложението на кмета на общината са изложени мотиви за приемането на изменението.

С оглед на служебно известния на съда факт за неизбран към 28.12.2015 г. и към 22.01.2016 г. председател на общинския съвет и за неформирани комисии по чл. 46, ал. 1 от Правилника съдът приема липса на нарушение на чл. 95 и 96 от Правилника. Излага доводи за значението на помощните комисии като помощен орган на общинския съвет, както и за факта, че приетото при същите условия Решение № 10 за утвърждаване на план-сметка за дейностите по управление на отпадъците и определяне на размера на таксата за битови отпадъци за 2016 г. не е оспорено от областния управител. Сочи, че е налице хипотезата на чл. 66, ал. 1 от Правилника, защото е налице неотложност от приемане на изменението на Наредбата с оглед на влязлото в сила Решение № 55 на Административен съд, гр. К., и чл. 66, ал. 3 ЗМДТ във вр. с чл. 19, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО).

Съдът приема за неоснователен довода на "Горубсо - К." АД за нищожност на Решение № 9 и Решение № 16, тъй като не е налице порок на решенията, който да обоснове нищожността им.

Съдът сочи, че областният управител и "Горубсо - К." АД макар да оспорват Решение № 9 и Решение № 16 в цялост доводите, които излагат за тяхната незаконосъобразност са единствено относно чл. 24 и 25 от Наредбата. Съдът приема, че предвидените в чл. 24, ал. 1, т. 1, 2 и 3 от Наредбата способи за определяне на количеството битови отпадъци са в съответствие с чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ. Поради това за неоснователен счита довода за превръщането на таксата за битови отпадъци в данък, когато количеството битови отпадъци се определя на база квадратен метър разгъната застроена площ на сградата. Прави анализ на релевантната нормативна уредба и приема, с оглед на § 13, ал. 1 и § 6 ЗМДТ, че за общинския съвет към процесния период е налице правна възможност да определи размера на таксата, когато не може да се определи количеството на битовите отпадъци, на ползвател или пропорционално на определена от него основа. Позовава се на практика на Съда на Европейския съюз. Като допълнителен довод за законосъобразността на чл. 24, ал. 1 от Наредбата се позовава и на § 13а ЗМДТ.

Съдът приема за законосъобразна разпоредбата на чл. 25 от Наредбата, тъй като регламентираната процедура на съгласуване на заявленията се прилага в повечето общини в страната, като приетите критерии не са неясни, а са в съответствие с Ръководството на Министерството на околната среда и водите за определяне на броя и вида на необходимите съдове и техника за събиране на отпадъци. Посочва обективната необходимост от съгласуване на подадените заявления.

По отношение на останалите разпоредби на раздел I съдът приема, че са изцяло в съответствие със Закона за местните данъци и такси.

Въз основа на горното съдът прави извод за законосъобразност на оспорените разпоредби и на Решение № 9 и Решение № 16 и отхвърля оспорването.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Касаторите считат обжалваното съдебно решение за неправилно поради нарушение на материалния закон. Касаторът "Горубсо - К." АД счита обжалваното решение за неправилно и поради порока необоснованост. Сочи, че съдът нарушил правилото за разпределение на доказателствената тежест, т. е. допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, но изрично декларира, че не поддържа този порок на съдебното решение, а счита това нарушение за относимо към порока противоречие с материалния закон и необоснованост и моли съда да не отменя съдебното решение на това основание.

Съгласно чл. 218, ал. 1 АПК съдът обсъжда само посочените в жалбата пороци на решението, а съгласно чл. 218, ал. 2 АПК служебно дължи произнасяне по валидността, допустимостта и съответствието на съдебното решение с материалния закон. Поради това и с оглед на изрично заявеното от касатора "Горубсо - К." АД неподдържане на порока съществено нарушение на съдопроизводствените правила касационният съд не дължи произнасяне по порока съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

Доводите на двамата касатори за неправилност на съдебното решение са идентични, поради което съдът ще ги разгледа едновременно. Доводите на касаторите, за прегледност на изложението, следва да бъдат групирани като такива, свързани с преценката на съда за спазването на административнопроизводствените правила при издаване на оспорения акт, с преценката за съответствието с материалноправните разпоредби и с целта на закона.

1. Спазването на административнопроизводствените правила:

Основните доводи на касаторите са за неправилност на преценката на съда за спазването от органа на административнопроизводствените правила по чл. 28, ал. 2 ЗНА, както и по чл. 95 и 96 от Правилника.

Преди всичко следва да се посочи, че разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗНА не съдържа административнопроизводствено правило по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК, както твърдят касаторите. Административнопроизводствените правила са онези, установени в нормативен акт производствени действия, които обезпечават законността при упражняване на правомощието на административния орган да регламентира определено административно правоотношение, т. е. при издаването на един административен акт. Тяхното основно предназначение е да гарантират пълно, всестранно и обективно изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая. С оглед на това им предназначение те са динамичния фактически състав, който води до постановяването на административния акт, защото всяко едно производствено правило регламентира действие, което макар да няма самостоятелно правно значение преди завършването на цялото производство обезпечава развитието на производството и гарантира постигането на крайната му цел - издаването на акт. По отношение на издаването на нормативен административен акт такова правило съдържа разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА, редакция към процесния период. Такива правила могат да се съдържат и в правилника по чл. 21, ал. 3 ЗМСМА на общинския съвет.

Но разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗНА не съдържа такова административнопроизводствено правило, а регламентира съдържанието на мотивите на проекта на нормативен административен акт. Мотивите на всеки административен акт са изключително важен елемент на неговата форма и именно поради това законодателят изрично ги е посочил като задължителен елемент на формата на всеки административен акт - чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Но мотивите на нормативен административен акт са не просто фактически и правни основания по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Мотивите за издаване на един административен нормативен акт трябва да изпълнят специфичната задача да разяснят причините за приемане на акта, неговата цел, средствата, необходими за прилагане на новата уредба, очакваните резултати, както и съответствието на проекта с правото на Европейския съюз, за да могат първо, заинтересованите правни субекти да упражнят ефикасно правото си по чл. 26, ал. 2 ЗНА, редакция към процесния период, второ, съдът да извърши ефикасен контрол за законосъобразност, и трето, тълкуването и прилагането на нормативния административен акт да бъде в максимална степен съобразено с целите на акта. Именно поради това законодателят изрично в чл. 28, ал. 2 ЗНА е посочил съдържанието на мотивите на проекта на нормативен акт.

В случая, видно от приложеното по делото и достъпно на електронната страница на общината предложение на кмета за отмяна на раздел I от Наредбата и за приемането на нов раздел I е, че предложението е придружено от мотиви. Следователно от формална страна е спазено изискването на чл. 28, ал. 3 ЗНА, редакция към процесния период. Касаторите твърдят, че мотивите не са ясни, точни и относими, поради което следва да бъдат приравнени на липса на мотиви. Този довод е неоснователен.

Предложението на кмета на общината и мотивите към проекта на изменение на Наредбата са публикувани на електронната страница на общинския съвет на 28.11.2015 г. Видно от мотивите на проекта причина за предложеното изменение е "обективната невъзможност за определяне на такса за битови отпадъци на база количество отпадъци, съгласно изискванията на чл. 67, ал. 1 от ЗМДТ". В предложението на кмета на общината е посочено още: 1) влязлото в сила Решение № 55 на Административен съд, гр. К., с което са отменени чл. 24, ал. 1 и 2 от Наредбата; 2) изменението на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ в сила от 01.01.2016 г. и 3) липсата на "утвърдена методика на национално ниво за определяне на основата, с която да се определи размера на такса смет". Тези мотиви обосновават извод в предложението, "че е невъзможно определянето на такса битови отпадъци според генерираното количество отпадъци".

Какво показват фактите досежно приетите мотиви за изменението на Наредбата?

Първо. С Решение № 55 от 06.10.2014 г., влязло в сила на 12.06.2015 г., Административен съд, гр. К., отменя чл. 24, ал. 1 и 2 от Наредбата. Но още на 30.10.2014 г. общинският съвет с Решение № 190 по протокол № 9 приема изменение на чл. 24, ал. 1 и 2 от Наредбата като определя за жилищни имоти таксата да се определя пропорционално върху данъчната оценка на имота съгласно приложение № 2 към чл. 21 ЗМДТ, а за нежилищни имоти приема таксата да се определя според количеството на битовите отпадъци събирани в стандартен съд, при подадено заявление по чл. 25 от Наредбата; за услугата поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване приема таксата да се определя пропорционално върху отчетната стойност на имота за имоти на предприятия и върху данъчната оценка на имота за имоти на граждани; когато не може да се определи количеството на битовите отпадъци - не е подадено заявление по чл. 25, таксата се определя пропорционално върху отчетната стойност, съответно върху данъчната оценка на имота.

Тези разпоредби няма данни по делото да са обжалвани, същите са посочени като действащ нормативен акт на електронната страница на общинския съвет - http:/www. kardjali. bg/?pid=8,4, поради което и с оглед на чл. 78, ал. 3 АПК именно тази редакция на чл. 24 от Наредбата е била в сила към датата на публикуване на предложението на кмета, на проекта и на мотивите на проекта за изменение на Наредбата.

Следователно, твърдяния в предложението на кмета факт на отмяна от съда на чл. 24, ал. 1 и 2 от Наредбата е бил ирелевантен, защото още преди влизане в сила на отменителното съдебно решение общинският съвет е бил приел нова редакция на отменените разпоредби.

Второ. Към датата на публикуване на предложението и на проекта на изменение на Наредбата на електронната страница на общинския съвет - 28.11.2015 г., в сила е изменението на § 13, Д. вестник, бр. 105 от 19.12.2014 г., съгласно който редакцията на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, която забранява за основа да се използва данъчната оценка, балансовата стойност или пазарната цена на недвижимите имоти, влиза в сила от 01.01.2016 г.

С оглед на това, мотива на кмета на общината за действаща от 01.01.2016 г. забрана за използване като основа на данъчната оценка, отчетната стойност или пазарната цена на недвижимите имоти е правилен. Тази забрана, съотнесена към действащата към 28.11.2015 г. редакция на чл. 24, ал. 1 и 2 от Наредбата, които определят като основа за определяне на таксата данъчната оценка и съответно отчетната стойност на недвижимите имоти безспорно обуславят неизбежна необходимост от приемане на изменение на чл. 24 от Наредбата, за да е съответна на законовата разпоредба.

Трето. Ноторно е, че към 28.11.2015 г. няма утвърдена методика за изготвяне на план-сметка с необходимите разходи за дейностите и за видовете основи, които служат за определяне на размера на таксата за битови отпадъци посочена в § 13а ЗМДТ. Предвиденият в § 13а ЗМДТ срок за нейното приемане е 30.03.2015 г., който не е спазен.

С оглед на това посоченият от кмета мотив за приемане на изменението на Наредбата е основателен.

Но, към датата на приемане на Решение № 9 и Решение № 16 е налице промяна в законодателството. В Д. вестник, бр. 95 от 08.12.2015 г. е обнародвано изменение на § 13 ЗМДТ, съгласно което влизането в сила на изменената разпоредба на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, съдържаща забрана за използване на данъчната оценка, отчетната стойност и пазарната цена на недвижимите имоти като основа, е отложено до 01.01.2018 г.

С оглед на това, както правилно сочи и съдът, към датата на приемане на Решение № 9 и Решение № 16 общинският съвет е имал законовото правомощие да определи основа за определяне на таксата за битови отпадъци съобразно действащата редакция на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, която не го ограничава в избора на основата. Това значи, че определената в чл. 24, ал. 1 и 2 от Наредбата, редакция към Решение № 190 на общинския съвет, основа е била законосъобразна с оглед на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ.

Но действащата редакция на чл. 24, ал. 1 и 2 от Наредбата, редакция към Решение № 190, безспорно не съдържа механизъм за определяне на таксата за битови отпадъци за жилищните имоти на база количеството битови отпадъци. Такъв механизъм съществува само за нежилищните имоти - чл. 25 от Наредбата.

С оглед на това, макар и не съвсем прецизен, мотивът на проекта за изменение на Наредбата - невъзможност за определяне на таксата на базата на количеството битови отпадъци, като се изключи факта, че невъзможността не е обективна, а нормативна, с оглед на липсата на регламентация в Наредбата, и факта, че става въпрос само за жилищните имоти - е верен.

Вярно е, както твърдят касаторите, че мотивите на проекта са безкрайно кратки, изключително лаконични, но с оглед на гореизложеното те не се явяват неотносими, неясни и неправилни.

Очевидна е и целта на изменението - да се създаде нормативна основа за определяне на размера на таксата съобразно правилото на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, което значи и да се създаде ред за заплащане на таксата за жилищните имоти на база на количеството битови отпадъци чрез което да се гарантира непрекъсваемостта на предоставянето на услугата, защото без приходи от таксата общината не би могла да предоставя услугата, а приходите могат да постъпят в общината само, ако съществува нормативно установен механизъм за определяне на размера на таксата в съответствие със закона.

Налице е и финансова обосновка на проекта. И до приемането на изменението услугата е предоставяна от общината, таксата е администрирана и необходимия за това финансов ресурс няма да претърпи промяна с приемането на изменението на наредбата. С чл. 25 от Наредбата е бил създаден механизъм за отчитане на количеството битови отпадъци относно нежилищните имоти и прилагането на този механизъм и за жилищните имоти не би довел до промяна на необходимия финансов ресурс.

Посочени са и очакваните резултати от изменението, както и съответствието с правото на Съюза. Факта, че в очакваните резултати е посочено повишаване на събираемостта на таксата, а не подобряване на механизма на нейното определяне, както сочи касаторът - "Горубсо - К." АД, макар и по принцип да е верен, не води до извод за липса на формулиран очакван резултат, защото целта на всеки механизъм е да бъде законосъобразен и максимално справедлив, което гарантира в значителна степен и доброволното, своевременно плащане на таксата.

Видно от изложеното оспореното решение на общинския съвет, с което е прието изменението на Наредбата, има отговарящи на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотиви.

Касаторите считат, че съдът неправилно приел липса на нарушение на административнопроизводствените правила на чл. 95 и 96 от Правилника. Безспорно е, че съгласно чл. 95 от Правилника председателят на общинския съвет разпределя проекта на наредба между постоянните комисии на общинския съвет като определя коя е водеща, а съгласно чл. 96 постоянните комисии формират становище, което общинският съвет изслушва преди да обсъжда и гласува проекта.

Но ноторен факт за съда и за страните по делото, който е виден и от доказателствата по делото е, че общинските избори, на които е избран съставът на общинския съвет в процесния мандат - 2015 г. - 2019 г., са проведени на 25.10.2015 г. като нито към 28.12.2015 г., нито към 22.01.2016 г. общинският съвет има избран председател на общинския съвет и сформирани постоянни комисии.

Вярно е, че съгласно чл. 23, ал. 3 ЗМСМА, съответно чл. 9 от Правилника, общинският съвет избира председател на първото си заседание, но от факта, че такъв не е бил избран на първото заседание, а очевидно и на следващи заседания, не може да се направи извод, че общинският съвет не следва да изпълнява установените му в закон правомощия. Общинският съвет, като орган на местното самоуправление, възниква с прекия избор от населението на общината и полагането на клетва от избраните общински съветници - чл. 30, ал. 1 ЗМСМА като с провеждането на първото заседание на новоизбрания общински съвет органът е конституиран. Следователно, независимо от неизбирането на председател на общинския съвет Общинският съвет К. към датата на приемане на Решение № 9 и Решение № 16 е бил надлежно конституиран орган, който не само може, но и е длъжен да изпълнява правомощията си. Председателят има само технически правомощия по организиране на производството по приемане на проекта за изменение на наредбата, поради което липсата на председател в конкретния случай не се е отразила на законосъобразността на производството.

Вярно е също, че съгласно чл. 21, ал. 1, т. 1 ЗМСМА, съответно чл. 45 от Правилника, общинският съвет създава постоянни комисии и избира техните членове, но от несъздаването от съвета на постоянни комисии, т. е. от неизползване на предвидената в закона и правилника възможност за организиране на дейността на съвета не може да се направи извод, че общинският съвет не следва да упражнява правомощията си. Правомощията на постоянните комисии са да подпомагат общинския съвет като дадат становище по проекта на нормативния административен акт.

Създалата се към датата на приемане на решенията специфична ситуация на неизбран председател и на несъздадени постоянни комисии, както обосновано приел съдът, в конкретния случай не се отразява на законосъобразността на проведената процедура по приемане на изменението на наредбата. Общинските съветници са имали възможността да обсъдят предложенията и да изразят становище, както и да изразят желанията на своите избиратели, което очевидно е станало видно от протоколите на заседанията.

Наред с това, както приел и съдът, налице е била неотложност от включване на въпроса в дневния ред както на заседанието от 28.12.2015 г., така и на това от 22.01.2016 г. поради необходимостта от спазване на законосъобразен срок. Вярно е, че не е налице изричен законово установен срок за съобразяване на нормативния административен акт със закона - това е законово задължение на оправомощения да издаде акта орган, което е дължимо незабавно - към момента на издаване на акта, но факта, че става въпрос за такса за битови отпадъци, която се определя по размер за една календарна година и за която изрично чл. 66, ал. 3 ЗМДТ установява, че ако не се определи до края на предходната година се събира такса на база действащия към 31 декември на предходната година размер, съотнесен към факта, че нормативният административен акт не съдържа регламентация за определянето на таксата на базата на количеството битови отпадъци за жилищните имоти е достатъчно основателна причина за приемането на изменението на наредбата преди края на текущата година. Противното би значело притежателите на жилищни имоти да продължат да плащат такса при установен в противоречие със закона начин на нейното определяне.

Видно от изложеното в случая действително е била налице неотложност и независимо от наличието на организационни проблеми общинският съвет е следвало да вземе решение за определяне на начина на изчисляване на таксата за битови отпадъци, за да може да изпълни законовите си задължения по чл. 66, ал. 1 и чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ.

Касаторът - "Горубсо - К." АД, счита за съществено нарушение на административнопроизводствените правила нарушението на чл. 7, ал. 1 ЗМДТ, тъй като изменението на наредбата е прието, без да са представени доказателства за необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата. Този довод на касатора е неоснователен, защото разпоредбата на чл. 7, ал. 1 ЗМДТ е относима за решението на общинския съвет по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ, т. е. за решението, с което се определя конкретния размер на таксата за съответната година, не и за решението, с което се приема начина на определяне на размера на таксата. Начинът на определяне на таксата - според количеството битови отпадъци или когато количеството не може да се определи на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет, при посочените в закона изключения, е нещо съвсем различно от размера на таксата. Именно защото с решението по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ общинският съвет определя размера законодателят изрично е посочил, че това става въз основа на план-сметка за всяка дейност, която включва необходимите за видовете услуги разходи, и за всяка година. Цитираната от касатора съдебна практика е относима за решението по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ, защото имено то определя конкретния размер.

С оглед на горното изводът на съда за недопуснати в хода на административното производство съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на изискванията за форма на оспорения акт са обосновани и правилни, в съответствие със закона.

2. Съответствие с материалноправните разпоредби:

а) чл. 24 от Наредбата:

Касаторите считат, че чл. 24 от Наредбата противоречи на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ. Този довод е неоснователен.

Както обосновано приел съдът, а видно и от съдържанието на самата разпоредба, чл. 24, ал. 1 от Наредбата повтаря изцяло чл. 67, ал. 1 ЗМДТ. В т. 1 органът изрично посочил, че основа за определяне на таксата за услугите сметосъбиране, сметоизвозване и обезвреждане на битови отпадъци е количеството на битовите отпадъци, събирани в стандартен съд, разположен в границите на имота при определената със заповедта на кмета по чл. 63, ал. 2 ЗМДТ честотата. В разпоредбата е дефинирано и съдържанието на понятието стандартен съд. Това е кофа - 110 л., 120 л., 240 л., както и съд тип "Бобър" 1 100 лв.

Следователно, в изпълнение на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ общинският съвет създал механизъм за отчитане на количеството на битовите отпадъци и именно въз основа на това количество определил размера на таксата. С оглед на това разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 1 от Наредбата съответства на материалния закон.

В т. 3 на алинея 1 органът регламентирал начина на определяне на таксата тогава, когато количеството на битови отпадъци за услугите сметосъбиране, сметоизвозване и обезвреждане не може да бъде определено. В тези случаи, както и за услугата почистване на териториите за обществено ползване - т. 2, таксата е определена от общинския съвет "на база квадратен метър разгъната застроена площ на сградите".

Съдът направил подробен анализ на изключително динамичната релевантна нормативна уредба и правилно установил, че към 28.12.2015 г. и към 22.01.2016 г. е в сила редакция на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, която позволява на общинския съвет, когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци, размерът на таксата да се определя в лева на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет. Разпоредбата, която забранява тази основа да бъде данъчната оценка, балансовата стойност или пазарната цена на недвижимия имот, с оглед на извършените изменения на закона - Д. вестник, бр. 101 от 22.11.2013 г., Д. вестник, бр. 105 от 19.12.2014 г., Д. вестник, бр. 95 от 08.12.2015 г., не е била в сила към процесния период. Тя и понастоящем не е в сила с оглед на поредното изменение, обнародвано в Д. вестник, бр. 97 от 06.12.2016 г. и съгласно което изменение би следвало да влезе в сила от 01.01.2018 г.

При липсата в действащата към процесния период редакция на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ на ограничения относно основата, на която може да бъде определен размерът на таксата, тогава, когато не се определя на база на количеството битови отпадъци, за да се прецени законосъобразна ли е основата е необходимо да се установи съответства ли приетата от общинския съвет основа на дефиницията на това понятие.

Съгласно чл. 37, ал. 2 и 3 от Указ 833 от 24.04.1997 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ 833), ако се налага отклонение от общоприетия смисъл на дума или ако при прилагане на нормативния акт могат да възникнат съмнения относно смисъла на употребената дума с допълнителна разпоредба се определя смисъла на думата за съответния нормативен акт. Следователно, за да се определи точния смисъл на употребената в разпоредбата на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ дума "основа" следва тя да се тълкува само и единствено в съответствие с дадената нарочна дефиниция в § 1, т. 16 ЗМДТ.

Съгласно § 1, т. 16 ЗМДТ "основа" за определяне на размера на таксата за битови отпадъци е обективен показател в стойностно изражение, на базата на който се определя процентът или промилът на пропорционалната такса, или натурален показател, въз основа на който таксата се определя на единица (например лв./1 човек, лв./куб. м.). Така формулирана дефиницията сочи, че за законодателя са налице два вида основи - основа, която е обективен показател в стойностно изражение, и основа, която е натурален показател. Видно е, че законодателят е дал дефиниция на двата вида основи като е използвал други понятия от които за едното е дал примери, а за другото не е.

За понятието обективен показател в стойностно изражение законодателят не е дал пример, който да служи като насока за тълкуване на съдържанието на понятието. Поради това и в съответствие с чл. 36 и 37, ал. 1 от Указ 833 смисъла на израза трябва да бъде смисъла на думите, които го съставят в общоупотребимия български език. Ключово за установяване на съдържанието на понятието е думата "стойностно". С. Б. тълковен речник, Наука и изкуство, С., 2008, с. 928, стойност значи това, което струва дадена вещ, цена. Ако се приеме този смисъл на думата "стойностно" "основа", която е обективен показател в стойностно изражение, би следвало да бъде данъчната оценка, отчетната стойност, пазарната цена или някаква друга стойност на недвижимите имоти. За натурален показател законодателят е дал примери, което прави ясен смисъла на понятието - човек, кубически метър или друг подобен показател.

Безспорно е, че начинът на определяне на размера на таксата на двата вида основи е различен. Самият законодател в § 1, т. 16 ЗМДТ сочи, че при основа, която е обективен показател в стойностно изражение, таксата се определя в процент или в промил, а при основа, която е натурален показател - таксата се определя на единица.

Въпросът по делото, с оглед на така съществуващата нормативна уредба, е приетата от общинския съвет основа - квадратен метър разгъната застроена площ, какъв вид показател е и с оглед на това съответства ли на установеното в чл. 67, ал. 2 ЗМДТ?

С оглед на гореизложеното относно видовете основи основата "квадратен метър разгъната застроена площ" не е обективен показател в стойностно изражение. Един квадратен метър разгъната застроена площ не е стойност на нищо. Тя е мярка. Тя е натурален показател. За един квадратен метър разгъната застроена площ общинският съвет би могъл да определи такса в лева и това би било такса на единица.

Но в чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, действаща към процесния период редакция, законодателят е разрешил на общинския съвет да определи размер на таксата на основата на "левове на ползвател", т. е. натурален показател, или "пропорционално върху основа, определена от общинския съвет". При заместване в разпоредбата на съдържанието на понятието "основа" следва, че от една страна, законодателят изрично е определил определянето на таксата на база "левове на ползвател", а от друга - е дефинирал понятието "основа" чрез натурален показател, който включва "левове на ползвател" и чрез обективен показател в стойностно изражение. Логичното тълкуване - чрез заместване на съдържанието на понятието "основа", води до извод, че съгласно чл. 67, ал. 2 във вр. с § 1, т. 16 ЗМДТ общинският съвет може да определи размера на таксата на базата на 1) "левове на ползвател", или 2) "пропорционално върху основа", която може да бъде: а) "обективен показател в стойностно изражение" или б) "натурален показател, въз основа на който таксата се определя на единица".

Това изключително своеобразно законодателно решение - на извеждане на един от натуралните показатели и на включване на натуралните показатели в съдържанието на понятието "основа" поставя въпроса какво е искал да направи законодателят - да изключи натуралните показатели от съдържанието на понятието "основа" или да допусне тълкуване на израза "пропорционално върху основа" по начин, който допуска изключване на пропорционалността?

В хипотеза като настоящата, когато езиковото и логическото тълкуване водят до очевидно противоречие между основната норма и нормата, която дефинира употребеното в основната норма понятие, съдът е изправен пред необходимостта да установи целта на законодателя, за да може да изпълни задължението си по чл. 127, ал. 2 АПК, т. е. да реши поставения пред него правен спор. Това задължение произтича и от изричната разпоредба на чл. 46, ал. 1 ЗНА. Целта на закона би могла да бъде посочена от законодателя в изрична правна норма, но с оглед на чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА задължително би следвало да бъде посочена в мотивите на закона. Факта, че разпоредбата на чл. 28, ал. 1, т. 2 ЗНА е в сила от 12.06.2007 г. не променя това обстоятелство, защото до тогава идентично съдържание имаше чл. 14, ал. 2, т. 2 от Указ 833.

Разпоредбата на чл. 67, ал. 2, в относимата редакция, и на § 1, т. 16 са обнародвани в Д. вестник, бр. 119 от 27.12.2002 г. В мотивите на Закона за изменение и допълнение на Закона за местните данъци и такси е посочено следното:

"Основното е, че таксата се определя в левове на ползвател съобразно количеството на битовите отпадъци, а когато то не може да се установи - пропорционално, върху основа за облагане, определена от общинския съвет. Такава основа може да бъде данъчната оценка на имота, но може да се избере и друг показател - изразходваната вода в домакинството, изразходваната електроенергия и т. н."

Този мотив на законопроекта дава твърде малко информация за целта на законодателя за приетия начин на определяне на "основата" по чл. 67, ал. 2 ЗМДТ. Но от посоченото е видно, че законодателят е искал да създаде алтернативни способи за определяне на "основата" - "данъчната оценка на имота" е безспорно основа, при която се прилага пропорция, но другите "показатели" са безспорно натурални, което автоматично значи изключване на пропорцията. Така приетата алтернативност на начина на определяне на основата показва, че за законодателя целта е била не да ограничи общинския съвет до един натурален показател - "левове на ползвател" като под "основа" приеме само "обективен показател в стойностно изражение", но и да създаде възможност за определяне на таксата на базата на "основа" (или "показател", съгласно употребения в мотивите на закона израз), която е натурален показател. С оглед на това извеждането на натуралния показател "левове на ползвател" изрично в чл. 67, ал. 2 ЗМДТ не би следвало да води до извод, че основата не може да бъде натурален показател, защото това прави дефиницията безсмислена във втората й част. То по-скоро следва да се тълкува в смисъл, че когато се използва "основа", определена на базата на натурален показател, изискването за "пропорционално", визирано в чл. 67, ал. 2 ЗМДТ не следва да се прилага.

Вярно е, че с тези мотиви и тази редакция на чл. 67, ал. 2 и § 1, т. 16 ЗМДТ законодателят е създал доста неясна за тълкуване правна уредба. Вместо да използва установените в самия закон видове такси - проста и пропорционална, чл. 7, ал. 2 ЗМДТ, законодателят в хипотезата на чл. 67, ал. 2 във вр. с § 1, т. 13 ЗМДТ, подходил понятийно в отклонение на приетото в самия закон като включил в понятието "основа" и натуралните показатели за определяне на такса на единица. Това налага съдът, за да провери правилността на тълкуването, което прие по-горе, да използва и метода reduction ab absurdum. Ако се приеме, че с разпоредбата на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ законодателят е искал да допусне прилагането само на един натурален показател - "левове на ползвател", то той не би дал това определение на "основа" в § 1, т. 16 ЗМДТ, защото даденото определение очевидно прави абсурдно това тълкуване на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ.

С оглед на горното съдът счита, че определеният от общинския съвет показател "квадратен метър разгъната застроена площ на сградата" е законосъобразно определена основа, в съответствие с действащата редакция на чл. 67, ал. 2 във вр. с § 1, т. 16 ЗМДТ. Съдът, като установил тази законосъобразност, правилно тълкувал и приложил материалния закон.

б) чл. 25 от Наредбата:

Касаторите считат, че съдът неправилно приел за законосъобразна разпоредбата на чл. 25 от Наредбата като не отчел, че тя противоречи на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, защото поставя приложимостта на установения в чл. 24, ал. 1, т. 1 от Наредбата принцип на определяне на таксата според количеството битови отпадъци в зависимост от изпълнението на допълнителни условия и най-вече в зависимост от съгласието на общинската администрация. Този довод е неоснователен.

Видно от съдържанието на чл. 25 от Наредбата общинският съвет действително създал процедура, спазването на която гарантира на задължените лица определяне на таксата съобразно количеството битови отпадъци.

Какво предвижда процедурата и как установеното в нея се отразява на правото на задълженото лице да заплати таксата съобразно количеството битови отпадъци?

За да е приложим принципът на определяне на таксата съобразно количеството битови отпадъци общинският съвет поставил изискване задължените лица да подадат до 30 ноември на предходната година заявление по образец до общинската администрация с посочени вида и броя на съдовете, както и базовите параметри на недвижимия имот. Но така подаденото заявление, за да породи правото на определяне на таксата съобразно количеството битови отпадъци, е необходимо да бъде съгласувано от длъжностно лице в отдел "Опазване на околната среда" в общината - чл. 25, ал. 3 от Наредбата.

Така установеният начин на деклариране на желанието на задълженото лице таксата да бъде определена на база на количеството битови отпадъци по никакъв начин не препятства и не нарушава установения в чл. 67, ал. 1 ЗМДТ принцип. Декларирането на вида и броя на съдовете е всъщност предварителна заявка на лицето да ползва услугите в определен от него обем при отчитане на честотата на предоставяне, установена в заповедта на кмета по чл. 63, ал. 2 ЗМДТ. Това предварително заявяване е необходимо, първо, за да може общинският съвет да направи план-сметката за необходимите средства за предоставяне на услугата, второ, за да може таксата за битовите отпадъци да бъде определена при спазване на изискванията на чл. 7, ал. 1 ЗМДТ, и трето, за да може извършващото услугите предприятие или общината, ако сама предоставя услугите, да организира предоставянето.

Факта, че направената заявка от лицето, което ще ползва услугите по чл. 62 ЗМДТ като таксата му се определя на база на количеството битови отпадъци, следва да бъде съгласувана с длъжностно лице от общинската администрация по никакъв начин не нарушава чл. 67, ал. 1 ЗМДТ. Това съгласуване, първо, е гаранция за реалността на заявката, т. е. за съответствие между действително създадените и предоставените за събиране, извозване и обезвреждане отпадъци. И второ, за качественото изпълнение на услугите от страна на общината, т. е. за ефикасно събиране на всички действително произведени от задължените лица отпадъци. Последното е изключително важно, защото чрез тази публична услуга общината не само създава условия всеки производител на битови отпадъци да изпълни задължението си по чл. 7, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО) за събиране, транспортиране и третиране на създадените от дейността му отпадъци, но и гарантира необходимия стандарт на живот на съответната урбанизирана територия. Без обективност и предварителна яснота по количеството създадени битови отпадъци и следователно по необходимото количество съдове, чрез които да се измери количеството битови отпадъци създадено и предоставено за събиране и извозване, нито съответното задължено лице би могло да изпълни законовото си задължение по чл. 7, ал. 1 ЗУО, нито общината би могла да осигури ефикасност на предоставената услуга.

Касаторите твърдят, че въведената в чл. 25 от Наредбата процедура нарушава чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, защото предоставяла на задължените лица право на избор на начина на определяне на размера на таксата, вместо да прилага начин на определяне по смисъла на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ само, когато не е възможно определянето на количеството битови отпадъци.

Преди всичко следва да се посочи, че правилото на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ е проявление на принципа "замърсителят плаща" в областта на битовите отпадъци. Принципът "замърсителят плаща" е основен принцип в правото на Европейския съюз - чл. 191 (2) от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), съответно съображение 26 и чл. 14 и 15 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 г. относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (Директива 2008/98). Същността на този принцип е възлагането на отговорността за третирането на отпадъците на замърсителя. Съгласно т. 2 от приложението към Препоръка 75/436/Евратом, ЕОВС, ЕИО на Съвета от 3 март 1975 г. относно разпределението на разходите и действията на държавните власти в областта на екологията (Препоръката, OB, L, 25 юли 1975, с. 1) опазването на околната среда не трябва по принцип да зависи от политики, които разчитат на държавни помощи и които прехвърлят бремето на борбата със замърсяването на обществото (общината).

Значението на принципа "замърсителят плаща" за опазване на околната среда е решаващо, защото той насърчава замърсителите да избягват и да намаляват замърсяването. Съгласно т. 4, б. "б" от Препоръката целта на принципа, и на налаганите въз основа на него такси, е да се насърчи замърсителят да предприеме необходимите мерки, за да намали замърсяването, което причинява възможно най-евтино (стимулираща функция) и/или да го накара да плати своя дял за колективните мерки (преразпределителна функция).

Таксите, дължими за изпълнение на задължението, трябва да се прилагат в зависимост от количеството замърсяване, което замърсителят произвежда. Установяването на зависимост между задължението от принципа "замърсителят плаща" и количеството замърсяване, произвеждано от този замърсител, е проявление на принципа на пропорционалност (решение от 29 април 1999, Standley, С-293/97, EU: C: 1999:215, т. 52), както и на принципа на равно третиране. Поради това Съдът на Европейския съюз приема, че не е съвместимо с принципа "замърсителят плаща" лица, които са участвали в създаването на отпадъци, да могат да се отклоняват от финансовите си задължение (решение от 24 юни 2008, Commune de Mesquer, С-188/07, EU: C: 2008:359, т. 72). Но наред с това Съдът приема, че никой не би следвало да бъде принуждаван да понася тежестите, свързани с премахването на замърсяване, за което не е допринесъл (решение от 29 април 1999, Standley, С-293/97, EU: C: 1999:215, т. 51).

Отчитайки горното и с цел да създаде условия за изпълнение на задължението "замърсителят плаща" при спазване на изискването за понасяне на тежестта съобразно създаденото количество замърсяване и за минимизиране на възможностите за отклоняване от това задължение общинският съвет е създал процедура за деклариране на количеството съдове, въз основа на които ще се извършва изчисляването на количеството битови отпадъци и съответно ще се определя размера на таксата. Тъй като определянето на количеството битови отпадъци е въз основа на декларация от самото лице, очевидно е, че общинските власти трябва да имат възможност за контрол върху съответствието на декларираното с действителното създаденото и предоставено за събиране и извозване количество битови отпадъци. Противното би поставило изпълнението на принципа "замърсителят плаща" единствено на преценката на замърсителя и би довело да прехвърляне на задължението на общината, което е пряко нарушение на принципа.

С оглед на горното доводите на касатора - "Горубсо - К." АД за нарушение от чл. 25, ал. 3 и 4 от Наредбата на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ е неоснователен. Що се отнася до правото на защита на задълженото лице в хипотезата на чл. 25, ал. 3 от Наредбата отказът на съответното длъжностно лице да съгласува заявлението, доколкото засяга права и законни интереси на заявителя, и доколкото за този отказ не е налице законова забрана за оспорване по съдебен ред би следвало да подлежи на оспорване по съдебен ред. Отделен е въпросът, че непрекъсваемостта на процеса на създаване на битови отпадъци и следователно, непрекъсваемостта на задължението на техния създател за обезвреждане, при оспорване по съдебен ред, би следвало да не води до суспензивен ефект на жалбата, защото в противен случай задължението на замърсителя за обезвреждане на битовите отпадъци следва да бъде изпълнявано самостоятелно, т. е би могло да не е в интерес на самия създател на битови отпадъци. Тази непълнота на нормативната уредба не прави разпоредбата противоречаща на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, както твърди касаторът - "Горубсо - К." АД.

Правото на защита на задълженото лице в хипотезата на чл. 25, ал. 8 от Наредбата също е гарантирано, защото законосъобразността на изводите на съответните длъжностни лица ще бъдат предмет на преценка от съда в производството по оспорване на акта за установяване на задължение по декларация по смисъла на чл. 107, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Приетото от органа е релевантно за размера на задължението и неизбежно ще бъде предмет на съдебен контрол.

Неоснователен е и довода на касатора - "Горубсо - К." АД, за използването в чл. 25, ал. 4 от Наредбата на неясни критерии за определяне на таксата чрез позоваването на ориентировъчни диференцирани норми за натрупване на битови отпадъци. Първоинстанционният съд много точно е цитирал решение от 16 юли 2009, Immobiliare, EU: C: 479, т. 51, което илюстрира разбирането на Съда на Европейския съюз за възможността таксата за целите на финансирането на управлението и обезвреждането на битовите отпадъци да се определя на базата на предполагаемия обем на създаваните битови отпадъци. Следва също така да се посочи, че за "Горубсо - К." АД не е налице право на оспорване на нормите, защото дружеството не е доказало, че притежаваните от него недвижими имоти попадат в някоя от 15 хипотезите на нормите, а чужди права без изрична правна норма никой не може да защитава - чл. 26, ал. 2 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във вр. с чл. 144 АПК.

Изложеното прави неоснователен и довода на касатора - "Горубсо - К." АД, за нищожност на чл. 24 и 25 от Наредбата. За да е нищожен един административен акт е необходимо да страда от съществен, основен порок, който го лишава от същността му на властническо волеизявление, поради което не може да произведе целените правни последици. Това значи да е издаден от некомпетентен орган, да не е в исканата от закона задължителна писмена форма, да нарежда извършването на едно явно престъпление или явно невъзможни положения или да се основа на нищожен административен акт. В случая нито един от тези пороци не е налице. Другите пороци не водят до нищожност, а до унищожаемост.

Неотносими към предмета на спора са доводите на касатора - "Горубсо - К." АД, за нарушение на чл. 66, ал. 1 ЗМДТ поради приетото от общинския съвет Решение № 10 въз основа на невлязла в сила разпоредба на чл. 24 и 25 от Наредбата. Решение № 10 не е предмет на настоящото съдебно производство, поради което съдът не следва да обсъжда тези доводи на касатора. Поради същата причина неоснователен е и довода на касатора - областният управител, за приетия с Решение № 10 различен размер на таксата за жилищните и нежилищни имоти.

Видно от изложеното доводите на двамата касатори за неправилност и необоснованост на обжалваното съдебно решение в частта досежно материалната законосъобразност на чл. 25 от Наредбата са неоснователни.

в) по останалите разпоредби на раздел I:

Както сочи и съдът в мотивите си, макар двамата касатори да оспорват целия приет нов раздел I доводите им за незаконосъобразност са единствено досежно чл. 24 и 25 от Наредбата. Доводи за неправилност на извода на съда относно законосъобразността на останалите разпоредби в раздела касаторите не сочат. Изводът на съда за законосъобразност на останалите разпоредби е правилен.

3. Съответствие с целта на закона:

С оглед на установената правилност на изводите на съда за законосъобразност на всички разпоредби от раздел I на Наредбата правилен е и извода за съответствие на изменението с целта на закона. С направеното изменение общинският съвет постигнал целта си - да създаде процедура за спазване на установения в чл. 67, ал. 1 ЗМДТ принцип "замърсителят плаща". С оглед на това приетите разпоредби и в частност тези на чл. 24 и 25 от Наредбата са в съответствие с целта на Закона за местните данъци и такси, която макар и да не е формулирана изрично в закона е посочена в чл. 191 (2) ДФЕС и вторичното право на Съюза.

Без правно значение за изхода от делото, само за прецизност, следва да се посочи, че съгласно изричната разпоредба на чл. 45, ал. 11 ЗМСМА на съдебен контрол подлежи повторният акт на общинския съвет. Вярно е, че в хипотезата на повторно взет идентичен акт от фактическа гледна точка - извън преценката за спазване на процедурата и изискванията за вземане на решение, е налице идентичност на мотивите, но в хипотезата на чл. 45, ал. 11 ЗМСМА законодателят е приел решение различно от това по чл. 145, ал. 2, т. 1 и 2 АПК. Поради това достатъчно е да бъде отменено повторното решение, за да е постигнат искания от оспорващите ефект.

Видно от изложеното съдът правилно установил фактите по делото, въз основа на тях направил обосновани фактически изводи, правилно тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора съдът следва да не уважава направеното от касатора "Горубсо - К." АД искане за присъждане на разноски. Ответникът не е поискал присъждане на разноски, поради което такива не следва да му бъдат присъждани.

Съдът счита за необходимо да посочи, че съгласно чл. 228 във вр. с чл. 194 АПК съдебното решение следва да се обнародва по начина, по който е бил обнародван оспорения акт.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд