Решение № 12539 от 19.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14204/2016 г.

Решение № 12539 от 19.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14204/2016 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Образувано е по оспорване, подадено от Л. П. П. срещу Заповед № 957/23.11.2016 г. на министъра на околната среда и водите, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение за длъжността "младши експерт", ранг II младши, дирекция "Фондове на ЕС за околна среда", отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Биоразнообразие" на Министерство на околната среда и водите (МОСВ).

Жалбоподателката твърди, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправните разпоредби и при несъобразяване с целта на закона. Жалбоподателката изтъква, че според нея не е налице съкращаване на длъжността, която е заемала, а фактическото основание, което е посочено вече е преклудирано поради позоваването на същото и във вече отменена заповед от 2015 г. Иска да бъде отменена оспорената заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането са изложени в жалбата. Претендира присъждане на разноски.

Ответникът - министърът на околната среда и водите изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения в писмени бележки. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на разноските на другата страна.

Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения:

С оспорената Заповед № 957/23.11.2016 г. на министъра на околната среда и водите на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Л. П. П. за длъжността "младши експерт", ранг II младши, дирекция "Фондове на ЕС за околна среда", отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Биоразнообразие" на МОСВ. Издаването на заповедта е мотивирано с ПМС № 58 от 14.03.2014 г. за изменение и допълнение на актове на Министерски съвет (ДВ бр. 27/2015 г. в сила от 25.03.2014 г.) и утвърдено длъжностно разписание от 18.12.2015 г.

Заповедта е връчена на жалбоподателката на 23.11.2016 г., а оспорването е подадено на 7.12.2016 г., с което е спазен срока по чл. 149 от АПК във връзка с чл. 124 от ЗДСл.

Като доказателства по делото са представени всички документи, представляващи част от административната преписка по издаване на оспорената заповед, включително длъжностните разписания на длъжностите в МОСВ в сила от 25.03.2014 г. и от 18.12.2015 г. и съдебни решения, постановени по повод оспорване на предходни заповеди за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателката.

Между страните не се спори, че последната заемана от Л. П. П. длъжност е "младши експерт", ранг II младши, дирекция "Фондове на ЕС за околна среда", отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Биоразнообразие" на МОСВ по силата на Заповед № 956/23.11.2016 г. на министъра на околната среда и водите, издадена на основание чл. 122, ал. 1 от ЗДСл въз основа на подадена заявление и влезли в сила съдебни решения на Върховния административен съд.

Тази дирекция и отдел не съществуват в представените по делото длъжностни разписания. Видно съдържанието на Устройствения правилник на МОСВ той е претърпял изменения и допълнения в сила от 25.03.2014 г., с които са закрити дирекция "Кохезионна политика за околната среда" и дирекция "Фондове на Европейския съюз за околната среда" - чл. 31 от Устройствения правилник на МОСВ (както други две дирекции в специализираната администрация). Тази промяна е в резултат от преструктуриране на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" и двете закрити дирекция "Кохезионна политика за околната среда" и дирекция "Фондове на ЕС за околна среда" са обединени в Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда". Със същите изменения и допълнения на Устройствения правилник на МОСВ от 25.03.2014 г. е намалена общата численост на персонала от 436 щатни бройки на 413 щатни бройки - видно от Приложението към чл. 16, ал. 2 от него, а след тази дата не е променяна общата численост на персонала.

Следователно към 23.11.2016 г., на която дата е издадена заповедта за възстановяване на държавната служителка на заеманата от нея длъжност "младши експерт", ранг II младши, дирекция "Фондове на ЕС за околна среда", отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Биоразнообразие" на МОСВ тази длъжност въобще не е съществувала от дълъг период от време и на практика органът по назначаването не е изпълнил задължението си по чл. 122, ал. 1 от ЗДСл след влизане в сила на съдебно решение, с което заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е отменена като незаконосъобразна. Н. Л. П. е връчена заповед за възстановяване на позиция, каквато липсва в длъжностното разписание и едновременно с това отново е прекратено служебното й правоотношение на основание утвърдено длъжностно разписание от 18.12.2015 г. и изменение и допълнение на Устройствения правилник на МОСВ от 2014 г., съществували преди съдебното решение, което е повод за подаване на заявлението по чл. 122, ал. 1 от ЗДСл.

От представените по делото влезли в сила съдебни решения е възможно да бъде проследена част от хронологията на служебното правоотношение на Л. П. с МОСВ както следва:

1. Заповед № 702/11.03.2013 г. на министъра на околната среда и водите за прекратяване на служебното правоотношение на Л. П., отменена с влязло в сила на 16.04.2014 г. на решение на Върховния административен съд.

1. Заповед № 441/28.04.2014 г. на министъра на околната среда и водите за прекратяване на служебното правоотношение на Л. П., отменена с влязло в сила на 1.12.2015 г. на решение на Върховния административен съд.

1. Заповед № 1007/18.12.2015 г. на министъра на околната среда и водите за прекратяване на служебното правоотношение на Л. П., отменена с влязло в сила на 8.11.2016 г. на решение на Върховния административен съд.

1. Заповед № 957/23.11.2016 г. на министъра на околната среда и водите за прекратяване на служебното правоотношение на Л. П., предмет на настоящото производство.

При този не малък брой заповеди за прекратяване на служебното правоотношение на един служител в рамките на около три години и половина е обяснима допуснатата грешка в писмената защита на процесуалния представител на МОСВ, в която са обосновавани правни изводи на база Заповед № 957 с датата на издаване 23.11.2014 г., каквато не съществува и е пропуснат факта: издаване на Заповед № 1007/18.12.2015 г., отменена от Върховния административен съд.

Предвид така установеното от фактическа страна и при извършената проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт по реда на чл. 168 АПК съдът намира следното:

Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона.

Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Според чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството.

Оспореният акт е издадена от министъра на околната среда и водите, който е компетентният орган в предвидената от закона форма - съдържа реквизитите по чл. 108 ЗДСл - същият е писмен и в него са посочени правното основание за прекратяването, дължимите обезщетения и придобитият ранг на държавния служител.

Съгласно утвърдената и непротиворечива съдебна практика извършените структурни и персонални промени в администрацията в периода от време от датата на издаване на отменената заповед за прекратяване на служебно правоотношение на държавен служител до датата на влизане в сила на съдебното решение за нейната отмяна не следва да бъдат преценявани като обективна пречка пред органа по назначаването да изпълни влязлото в сила съдебно решение. Съгласно чл. 122, ал. 1 от ЗДСл при отменяне на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение от органа по назначаването или от съда държавният служител се възстановява на предишната длъжност, ако се яви в съответната администрация в двуседмичен срок от влизането в сила на административния акт или на съдебното решение. Формалното издаването на заповед на основание чл. 122, ал. 1 от ЗДСл, което е съпроводено с едновременно издаване на нова заповед за прекратяване на служебното правоотношение на същия служител без той да е възстановен на предишната заемана от него длъжност, на практика има правни последици на неизпълнение на влязло в сила съдебно решение.

След влизане в сила на съдебното решение, с което е отменена като незаконосъобразна заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Л. П. тя е заявила в срок желанието си да бъде възстановена на предишната заемана от нея длъжност, органът по назначаването е бил длъжен да осигури на възстановения служител възможност да изпълнява служебните си функции. В конкретния случай това задължение не е изпълнено, а служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено отново, въпреки че са налице предпоставките на чл. 122, ал. 1 ЗДСл и в нарушение на цитирания текст, по силата на който служебното правоотношение е следвало да бъде възстановено във вида, в който е съществувало преди отмяната заповедта за уволнение. Формалното издаване на заповед за възстановяване заедно с нова заповед за прекратяване на "възстановеното" правоотношение от една и съща дата не представлява изпълнение на съдебното решение.

Предпоставките за прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателката по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл не са изпълнени и поради обстоятелството, че последното длъжностно разписание е в сила от 18.12.2015 г. и то не е ново длъжностно разписание спрямо възстановяването на служителката на заеманата преди уволнението длъжност. Това длъжностно разписание не е възможно да представлява фактическо основание за издаване на заповед по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, защото промяната в щатната численост не само е съществувала към момента на предпоследното прекратяване на служебното правоотношение на Л. П., но и защото утвърждаването на новата щатна численост на администрацията също е извършено преди възстановяването й на длъжността след влизане в сила на 8.11.2016 г. на последното съдебно решение, а и преди издаване на втората от описаните заповеди за прекратяване на служебно правоотношение (т. е. отново в период, в който тя не е била на работа). Изменението и допълнението на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. е основание за издаване на отменената Заповед № 441/28.04.2014 г., а длъжностното разписание от 18.12.2015 г. е основание за издаване на отменената Заповед № 1007/18.12.2015 г., поради което не могат да бъдат разглеждани като основание за издаване на аналогична по съдържание заповед от 23.11.2016 г.

Органът по назначаването не може да се позовава на предходни длъжностни разписания и промени в административната му структурата, утвърдени по време, когато държавният служител не е бил на работа поради незаконното му уволнение. Материалноправното основание на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл следва да съществува към момента на издаване на административния акт. За съкращавано па длъжност би могло да се говори, ако в конкретния случай след възстановяването на жалбоподателката на длъжността, която е заемала, са настъпили промени в длъжностното разписание, в резултат на които длъжността е престанала да съществува, като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и отговорности, респективно е намален броя на лицата, които упражняват тези функции. Описаните в обстоятелствената част на оспорената заповед факти са настъпили през 2014 г. и не обуславят съкращение на длъжността през 2016 г., а издадената заповед въз основа на тях заповед противоречи на материалния закон и неговата цел, защото има за последица преодоляване на влезли в сила съдебни решения, в които тези основания са обсъждани по повод други административни актове със същия предмет.

Настоящият съдебен състав намира, че доводите на Л. П. за неблагоприятно третиране по смисъла на § 1, т. 7 от допълнителните разпоредби на Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр) не покриват и минималните стандарти за установяване на дискриминация дори и при разместена доказателствена тежест по чл. 9 от ЗЗДискр, защото не са свързани с конкретен защитим признак по чл. 4 от ЗЗДискр, поради което се явяват неоснователни.

При цялостната служебна проверка на законосъобразността на оспорения административен акт, настоящият съдебен състав констатира, че той е издаден от компетентен орган, при спазване на установената форма и административнопроизводствените правила, но не съответства на материалния закон и е издаден в несъответствие с целта му.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно, налице са хипотезите на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, поради което оспорената Заповед № 957/23.11.2016 г. на министъра на околната среда и водите за прекратяване на служебното правоотношение на Л. П. за длъжността "младши експерт", ранг II младши, дирекция "Фондове на ЕС за околна среда", отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Биоразнообразие" трябва да бъде отменена.

По водене на делото жалбоподателката е направила разноски в размер на 1000 лв. за адвокатско възнаграждение (л. 58), които с оглед изхода на спора и направеното искане следва да й бъдат присъдени. Възражението за прекомерност на претендираните реално направени разноски е неоснователно с оглед действителната фактическа и правна сложност на спора. Следва да се има предвид, че не всяко договорено и заплатено възнаграждение за правна защита и съдействие, което надвишава минималните размери се явява прекомерно, а само това, което не съответства на действителната правна и фактическа сложност на делото.

По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение