Решение № 11742 от 3.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6871/2016 г.

Решение № 11742 от 3.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6871/2016 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Румяна Монова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба, подадена от министъра на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, срещу решение № 5812 от 17.05.2016 г., постановено по адм. дело № 1240/2015 г. на Върховен административен съд, осмо отделение, с което се отменят разпоредби на Наредба № 4 от 4.03.2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти /Обн. ДВ бр. 21 от 20.03.2009 г.; с изм. и допълнения, посл. обн. бр. 95/2014 г. от 18.11.2014 г./ на Министъра на здравеопазването на Р. Б., както следва: чл. 46, ал. 3, в частта относно думите "магистър фармацевт"; чл. 47а в частта относно думите "магистър фармацевт"; чл. 47б, ал. 1, 2, 3, 4 и 5 и § 1, т. 7 от Преходните и заключителни разпоредби. Изложените в жалбата твърдения са за неправилност на решението, като постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в противоречие на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По-конкретно твърденията са за неправилни и необосновани изводи на съда, че съдържанието на мотивите към проекта за нормативен акт не дава възможност да бъде извършена проверка за спазване на принципите при подготовка на подзаконовия нормативен акт. В жалбата се твърди, че при изготвянето на мотивите към проекта за подзаконов нормативен акт, административният орган действа при условията на оперативна самостоятелност и сам преценява на какво да базира мотивите към представения проект. Това е въпрос на целесъобразност и съдебен контрол в тази част е недопустим. По тези съображения касационният жалбоподател моли обжалваното решение да бъде отменено като неправилно и да бъде постановено друго такова по същество на спора, с което да бъде отхвърлена депозираната жалба срещу процесните текстове на Наредба № 4 от 4.03.2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти с произтичащите от това последици. Ответникът по подадената касационна жалба - "М. Т." ООД гр. В., в представен писмен отговор и в откритото съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна. Претендира направените по делото разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховен административен съд, петчленен състав на Първа колегия, като взе предвид разпоредбата на чл. 218 от Административнопроцесуалния кодекс, преценява следното: Касационната жалба е допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: С решение № 5812 от 17.05.2016 г., постановено по адм. дело № 1240/2015 г. по описа на ВАС, Върховен административен съд, осмо отделение, отменя разпоредби на Наредба № 4 от 04.03.2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти /Обн. ДВ бр. 21 от 20.03.2009 г.; с изм. и допълнения, посл. обн. бр. 95/2014 г. от 18.11.2014 г./ на Министъра на здравеопазването на Р. Б., както следва: чл. 46, ал. 3, в частта относно думите "магистър фармацевт"; чл. 47а в частта относно думите "магистър фармацевт"; чл. 47б, ал. 1, 2, 3, 4 и 5 и § 1, т. 7 от Преходните и заключителни разпоредби. С решение № 10910 от 19.10.2016 г., постановено по адм. дело № 1240/2015 г. по описа на ВАС съдът е допуснал поправка на очевидна фактическа грешка в мотивите и в диспозитива на Решение № 5812 от 17.05.2016 г. по адм. д. № 1240/2015 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, относно систематичното място на отменения § 1, т. 7 от Наредба № 4 от 4.03.2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти /Обн. ДВ бр. 21 от 20.03.2009 г.; с изм. и допълнения, посл. обн. бр. 95/2014 г. от 18.11.2014 г./ на Министъра на здравеопазването на Р. Б., като навсякъде в текста на мотивите и диспозитива на съдебното решение вместо "от Преходните и заключителни разпоредби" следва да се чете "от Допълнителната разпоредба". Настоящата съдебна инстанция приема, че предмет на съдебен контрол, в производство по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс, пред първата инстанция са били разпоредбите на чл. 46, ал. 3, чл. 47а, чл. 47б, ал. 1, 2, 3, 4 и 5 и § 1, т. 7 от допълнителните разпоредби на Наредба № 4 от 4.03.2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти /Обн. ДВ бр. 21 от 20.03.2009 г.; с изм. и допълнения, посл. обн. бр. 95/2014 г. от 18.11.2014 г./ на Министъра на здравеопазването на Р. Б. /Наредба № 4 от 4.03.2009 г./. За да отмени оспорените текстове от Наредба № 4 от 04.03.2009 г. съдът е отчел, че мотивите към Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти (обн. - дв, бр. 68 от 2014 г., в сила от 15.08.2014 г.) не съдържат информация за нито един от изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Първоинстанционният съд е приел, че тези елементи на съдържанието на мотивите са инструмент и гаранция за спазване на основните принципи при изработване на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. Настоящият съдебен състав намира така постановеното решение на Върховен административен съд, тричленен състав, за правилно. В конкретния случай с § 5, 6 и 7 от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти (обн. - дв., бр. 68 от 2014 г., в сила от 15.08.2014 г.) се изменя и допълва Наредба № 4 от 4.03.2009 г., като се прави изменение в чл. 46, създават се нови чл. 47а и чл. 47б и в § 1 на допълнителната разпоредба се създават т. 7 и 8. Изработеният проект за изменението и допълнението на процесния нормативен акт е публикуван на интернет страницата на министерство на здравеопазването заедно с документ озаглавен "мотиви". В него е преразказано съдържанието на новите текстове, като бланкетно е посочено, че изменението и допълнението на Наредба № 4 от 2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти се налага с оглед "прецизиране на действащи текстове от наредбата" и "внасяне на яснота по отношение на реда за отпускане на лекарствени продукти". Мотивите към проекта и доклада към него не отговарят на изискванията поставени с чл. 28, ал. 2 ЗНА за тяхното съдържание. Според цитираната правна норма те трябва да съдържат: причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Краткият преразказ на предлаганите изменения и допълнения на отделни разпоредби на процесната наредба не е тъждествен на мотивирането й. В случая съдържанието на т.нар "мотиви" е изчерпано с бланкетно по своя характер изявление. Изцяло липсва изложение на конкретните причини, които налагат изменението, липсват целите и очакваните резултати, които се преследват. Не е направен анализ за необходимите средства за прилагането на новата уредба, нито е изследвано дали има приложимо европейско законодателство, което касае процесните изменения. Задълженията на съставителя на проекта, предвидени в чл. 28, ал. 2 от ЗНА да включи определено съдържание в мотивите, респ. в доклада, са императивно зададени и целят гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. По този начин Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението или формалното изпълнение на посочените процедурни правила, изразяващо се повторение на самите проектни норми, представлява съществено нарушение. В този смисъл релевираните в касационната жалба доводи, с които се прави опит да бъдат доразвити "мотивите" към проекта за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 2009 г. за условията и реда за предписване и отпускане на лекарствени продукти, съдът счита за неотносими. Излагането на релевантните мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА е следвало да бъде извършено преди издаването на подзаконовия административен акт, тъй като посочването им едва в съдебно заседание е свързано с възможност за подмяна на съображенията, мотивирали преценката на органа, което е недопустимо. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните, следователно изискването за мотивиране при прилагане на правните норми е условие за законосъобразността на издавания акт. Само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледище на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт. Крайният извод на настоящата касационна инстанция е, че обжалваното е съобразено с материалния закон, обосновано е и при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените и същото като правилно следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора на касационния жалбоподател не се дължат разноски. Такива с оглед своевременно направеното искане, се дължат на ответното дружество - "М. Т." ООД, предвид факта, че последното е доказало основанието и размера на сторените разноски - заплатен адвокатски хонорар. По отношение размера на претендираното адвокатско възнаграждение е направено възражение за прекомерност, което следва да се съобрази. С оглед фактическата и правна сложност на делото, съдът намира, че адвокатското възнаграждение следва да бъде намалено и да бъдат присъдени разноски - адвокатско възнаграждение, възлизащи на 1000 лв., вместо поисканите 1980.28 лв., който размер съответства на действителната фактическа и правна сложност на спора. В този смисъл касационният жалбоподател следва да заплати на "М. Т." ООД дължимите разноски общо в размер на 1000 лв. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, от АПК, Върховен административен съд, петчленен състав на Първа колегия,