Решение № 9985 от 21.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9475/2019 г.

Решение № 9985 от 21.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9475/2019 г., IV о., докладчик председателят Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационен протест, подаден от К. Маринов – прокурор в Окръжна прокуратура Сливен против решение № 113 от 20.06.2019 г., постановено от Административен съд - Сливен, по адм. д. № 101/2019 г., в частта му, с която е отхвърлен частично неговия протест срещу чл. 7, ал. 1 и чл. 9, ал. 1 в частта: "за срок до 50 години за" от Наредба за управление и разпореждане със земеделски земи от общинския поземлен фонд и водни ресурси в Община Сливен /Наредбата/, приета с решение № 126 от 29.03.2012 г. на Общински съвет - Сливен. Твърди се, че оспорената Наредба представлява нормативен административен акт по определението на чл. 75, ал. 1 АПК и като такъв е недопустимо да пренебрегва ограничението, въведено в чл. 76, ал. 3 АПК, според което общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. В протестът се сочи, че Общинският съвет /ОбС/ - Сливен не е съобразил разпоредбата на чл. 24а, ал. 5 ЗСПЗЗ, съгласно която срокът на договора за отдаване под наем на земите от общинския поземлен фонд не може да бъде по-дълъг от 10 години, докато в чл. 7, ал. 1 от процесната Наредба на ОбС - Сливен срокът е лимитиран незаконосъобразно от 1 до 3 години. Изложено е становище, че правилото, посочено в чл. 9, ал. 1 от атакуваната Наредба, допускащо предоставяне под аренда на земи от ОбПФ за срок от 4 до 50 години противоречи на чл. 4, ал. 1 от Закона за арендата в земеделието /ЗА3/, в която норма е предвиден само минимален срок на договорите за аренда от 5 стопански години и не е визиран максимален срок на договора, какъвто е посочен в оспорената Наредба. С касационния протест се претендира отмяна на съдебното решение, в частта му, с която е отхвърлен протеста и постановяване на ново решение, с което да бъдат отменени посочените разпоредби на процесната Наредба като противоречащи на нормативен акт от по-висок ранг. Подадена е и касационна жалба от Общински съвет – Сливен, чрез процесуален представител А. Кънева /служител с висше юридическо образование/ против горепосоченото решение, в частта му, с която са отменени разпоредбите на чл. 7, ал. 2 в частта "за една стопанска година" и чл. 9, ал. 1 в частта: "от 4 " от Наредба за управление и разпореждане със земеделски земи от общинския поземлен фонд и водни ресурси в Община Сливен. С тази жалба се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК - неправилност на съдебното решение, поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Касационният жалбоподател оспорва изводите на първоинстанционния съд относно чл. 7, ал. 2 от оспорената Наредба – "за една стопанска година", като счита, че в чл. 24а, ал. 6 от ЗСПЗЗ няма изрично определен срок, поради което няма пречка собственикът на земята, какъвто в случая се явява Общинският съвет, да определи такъв срок за отдаване под наем или аренда на земи от ОПФ без търг или конкурс. Касаторът твърди, че в оперативната самостоятелност на Общинския съвет, съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове е да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, поради което определеният срок за една стопанска година за отдаване под наем или аренда на земи от ОПФ представлява решение по целесъобразност, тъй като отдаването за по-дълъг срок по преференциален ред би нарушило стабилни социално-икономически параметри. По същите аргументи счита отменената със съдебното решение разпоредба на чл. 9, ал. 1, в частта "от 4" от протестираната Наредба за правилна и мотивирана от редица фактори от местно значение. Касационният жалбоподател иска отмяна на решението в обжалваната част и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационния протест и за неоснователност на касационната жалба, защото с разпоредбата на чл. 24а, ал. 5 ЗСПЗЗ е дадена възможност на общинските съвети да определят с наредба условията и реда за отдаването на земите от общинския поземлен фонд, с изключение на пасищата, мерите и ливадите по ал. 6, т. 4, под наем или аренда чрез търг или конкурс, като законодателят е определил, че срокът на договора за наем не може да бъде по-дълъг от 10 години. Счита, че в по въпроса за срока не е предоставена законова делегация на общинските съвети да регламентират продължителността на договорите. Според участващия по делото прокурор като са приели обратното ОбС- Сливен и съдът са разширили неправомерно нормотворческата компетентност на общинския съвет, тъй като срокът на договора не е въпрос на условия и ред за отдаване на земите от общинския поземлен фонд под наем или аренда чрез търг или конкурс, а на договаряне в рамките на определения от закона максимален срок по чл. 24а, ал. 5, изр. последно ЗСПЗЗ, съответно – на предвидения в чл. 4 от Закона за арендата в земеделието минимален срок. Като прецени доводите на страните и данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационният протест и касационната жалба за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМИ - подадени от надлежни страни в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледани по същество касационната жалба е неоснователна, а касационният протест е частично основателен по следните съображения: С обжалваното решение № 113 от 20.06.2019 г. е отхвърлен протест на прокурор при Окръжна прокуратура Сливен срещу чл. 7, ал. 1 и чл. 9, ал. 1 в частта: "за срок до 50 години за" от Наредба за управление и разпореждане със земеделски земи от общинския поземлен фонд и водни ресурси в Община Сливен; отменени са разпоредбите на чл. 7, ал. 2 в частта "за една стопанска година" и чл. 9, ал. 1 в частта: "от 4" от горепосочената наредба; осъден е Общински съвет- Сливен да заплати на Окръжна прокуратура – Сливен разноски в размер на 20 лева. За да достигне до този резултат решаващият състав на Административен съд - Сливен е приел, че процесният подзаконов нормативен акт е приет в предписаната от закона форма и от териториално и материално компетентен орган. Според първоинстанционния съд при приемане на решението е бил налице необходимият кворум, тъй като на заседанието на ОбС Сливен са присъствали повече от половината от общия брой общински съветници – чл. 27, ал. 2 ЗМСМА (присъствали са 34 от общо 41 общински съветници, като "за" са гласували 31 от тях). Преценено е, че при приемането на оспорения нормативен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Първостепенният съд е счел подадения протест за основателен по отношение на чл. 7, ал. 2 в частта "за една стопанска година" и частично за чл. 9, ал. 1 в частта "от 4" от Наредбата. Посочил е, че съгласно приетия чл. 7, ал. 2 от Наредбата земи от ОПФ могат да се отдават под наем или аренда без търг или конкурс за една стопанска година: 1. / Земи, заети с трайни насаждения; 2. / Земи, които не са ползвани две или повече стопански години; 3. / В случаите по чл. 37"в" ал. 10 ЗСПЗЗ; 4. / В други случаи, определени в чл. 24, ал. 5 от Закона за собствеността. Съдът е приел, че тъй като в чл. 24а, ал. 6 ЗСПЗЗ липсва регламентиран както минимален, така и максимален срок относно този вид наемни или арендни правоотношения, поради което като е въвел ограничителен такъв за една стопанска година Общински съвет- Сливен недопустимо е лимитирал като период тези правоотношения. Съдът е съобразил изискванията на чл. 24а, ал. 5 ЗСПЗЗ, съгласно който срокът за отдаване под наем на земи от ОПФ е определен с максимум от 10 години, както и чл. 4, ал. 1 ЗАЗ, регламентиращ минимален срок на договора за аренда от 5 години, поради което е направил извод, че Наредбата, в чл. 7, ал. 2 в частта "за една стопанска година" е незаконосъобразна и я е отменил. По отношение на оспорения в протеста чл. 9, ал. 1 от Наредбата съдът е посочил, че под аренда се предоставят земи от ОбПФ за срок от 4 до 50 години за: а) земите от ОбПФ с трайни насаждения; б) земите, отдадени за възстановяване на трайни насаждения и в) земите, отдадени под аренда за дългосрочно инвестиране – създаване на масиви с трайни насаждения. В мотивите на обжалваното решение е отразено, че съгласно нормата на чл. 4, ал. 1 ЗАЗ, минималният срок на договора за аренда е 5 години, с който срок Наредбата не е съобразена, поради което е счетена частта на оспорената разпоредба: "от 4" на чл. 9, ал. 1 за незаконосъобразна и я е отменил. За неоснователен е приет протеста на прокурора в частта му "до 50 години за" от чл. 9, ал. 1 от Наредбата, защото в ЗАЗ не е уреден максимален срок и определенето на такъв от ОбС-Сливен не е в противоречие с приложимия закон. Административният съд е приел, че оспорената подзаконова разпоредба на чл. 7, ал. 1 от Наредба за управление и разпореждане със земеделски земи от общинския поземлен фонд и водни ресурси в община Сливен, съгласно която срокът за отдаване под наем на свободните земи от ОПФ е от 1 до 3 години не противоречи на чл. 8 ЗНА и на чл. 24а, ал. 5 ЗСПЗЗ, защото попада в обхвата на определения от законодателя максимален срок на договорите за наем от 10 години. Според настоящия съдебен състав обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо постановено, но е неправилно в частта, с която е прието, че с чл. 7, ал. 1 от Наредба за управление и разпореждане със земеделски земи от общинския поземлен фонд и водни ресурси в община Сливен административният орган не е постановил материално незаконосъобразен нормативен акт. Не се споделят изложените мотиви от съда, че с определянето на по-кратък срок за отдаване под наем от законовия такъв, не е налице противоречие между наредбата и закона. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. При положение, че по-високият по степен нормативен акт, какъвто е ЗСПЗЗ, допуска отдаването под наем на земите от общинския поземлен фонд за срок до 10 години, Общинският съвет- Сливен недопустимо ограничава този срок от 1 до 3 години. Следва да се има предвид, че във всеки отделен случай на отдаване под наем или аренда на имот от ОПФ, общинският съвет може да вземе решение и да предостави имота за ползване за срок, по-кратък от максималния срок от 10 години, но не може да създаде нормативна уредба, която не е съобразена с тази на закона. С оглед на изложеното касационният състав на Върховния административен съд, приема че в тази му част касационния протест е основателен и следва да се уважи, като се отмени решението на съда в посочената част, като неправилно. В останалата част, съдебното решение е правилно и в тази му част касационната жалба и касационния протест са неоснователни. Първоинстанционният съд законосъобразно е приложил изискванията на чл. 142, ал. 1 АПК. Правилно е преценено, че протестът е основателен по отношение на чл. 7, ал. 2 в частта "за една стопанска година" от Наредбата. Действително в чл. 24а ал. 6 ЗСПЗЗ липсва регламентиран срок, касаещ отдаването на земите от общинския поземлен фонд под наем или аренда без търг или конкурс. Това обаче не дава право на общинския съвет да лимитира този срок до една стопанска година, още повече че понятието "стопанска година" не покрива календарната година, доколкото според § 2 от ДР на Закона за арендата в земеделието, стопанска година е времето от 1 октомври на текущата година до 1 октомври на следващата година, до какъвто точен и обоснован извод е достигнал първоинстанционният съд. Правилно е преценено също, че оспореният с протеста текст на чл. 9, ал. 1 от процесната Наредба, в частта: "за срок от 4 до 50 години" е основателен в частта "от 4", защото съгласно чл. 4, ал. 1 ЗАЗ минималният срок на договора за аренда е 5 стопански години. Освен това първостепенният съд е формирал верен извод, че в частта "до 50 години" на чл. 9, ал. 1 не е осъществено противоречие с нормативен акт от по-висока степен, тъй като в ЗАЗ не е уреден максимален срок на договорите за аренда, поради което с определянето на максимален срок от 50 години не е налице противоречие с приложимия материален закон. С оглед изхода от настоящия спор - частична основателност на касационния протест и неоснователност на касационната жалба, съдът не присъжда разноски за настоящото касационно производство. На основание на горното и на чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,