Решение № 1331 от 31.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14413/2016 г.

Решение № 1331 от 31.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14413/2016 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на Глава десета, Раздел ІІ, чл. 179-184, във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпила на 29.08.2016 г. Жалба от В. Петкова от [населено място], В. Сабахлъкова от [населено място], К. Сабахлъков от [населено място], М. Шинлакова от [населено място] и И. Куков от [населено място], всичките чрез адв. Н. Терзиева, срещу заповед № РД 09 - 536/26.07.2016 г. на Министъра на земеделието и храните за определяне финансово подпомагане за килограм тютюн сорт "Басми" за втория транш за Кампания 2015. В жалбата се твърди, че административният акт е издаден при пълна липса на материалноправни предпоставки, предвидени за неговото издаване, които правят акта негоден да породи исканите и желани правни последици, поради което счита, че издадената заповед следва да бъде обявена за нищожна. От друга страна в жалбата са изложени подробни твърдения, че акта е незаконосъобразен, тъй като е издаден при допуснати съществени нарушения на материалните и процесуалните правила и норми. Иска се прогласяване на нищожност на оспорената заповед, алтернативно се иска същата да бъде отменена като незаконосъобразна. В открито съдебно заседание жалбоподателите, чрез пълномощника си поддържат жалбата. По делото е постъпило писмено становище от 16.01.2019 година, в което се моли жалбата да бъде уважена като основателна и доказана, заповедта да бъде отменена и на основание чл. 173 от АПК делото да се реши по същество, алтернативно преписката да се изпрати на компетентния административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Претендира се присъждане на разноски по представен списък. Ответникът по жалбата - Министър на земеделието, храните и горите, гр. София, чрез надлежно упълномощен процесуален представител юрисконсулт Ненков оспорва жалбата и моли същата да се остави без уважение като неоснователна и недоказана. Представя писмени бележки с изложени съображения. Прави възражение за прекомерност на разноските на жалбоподателите. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав, след преценка на доводите на страните и представените по делото доказателства, намира жалбата за процесуално допустима. Жалбоподателите имат правен интерес да обжалват заповедта. Съгласно чл. 37, ал. 1 от Наредба № 3 от 17.02.2015 г. право на подпомагане по схемата за преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството, имат земеделски стопани, които са отглеждали тютюн през която и да е година на референтния период 2007 – 2009 г., който е изкупен и премиран по реда на Закона за тютюна и тютюневите изделия. Съгласно алинея 4, при подаване на общото заявление кандидатите за подпомагане заявяват участие в схемата, без да посочват количеството тютюн, подлежащо на подпомагане и декларират, че продължават да упражняват земеделска дейност по смисъла на Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), поради което за допустимостта на жалбата е без значение количеството произведен тютюн през референтната година. Безспорно е, че жалбоподателите са подали Заявления за подпомагане 2015 - форма за физически лица. Доколкото със заповедта, предмет на настоящото производство, се определя размера на второ плащане по преходната национална помощ за тютюн за 2015 г., за премираното в периода 2007-2009 г. референтно количество тютюн сортова група "Басми", съдът приема, че заповедта засяга права и законни интереси на неопределен брой лица, поради което има характер на общ административен акт, затова е проведена и процедурата по чл. 181 от АПК. От събраните по делото доказателства съдът извежда следната фактическа обстановка: С писмо от заместник-министрите на земеделието и храните № 91-1150 от 16.05.2016 г., адресирано до председателя на Управителния съвет на Държавен фонд "Земеделие" и до Министъра на земеделието и храните, е предложено на предстоящо заседание на Управителния съвет на Държавен фонд "Земеделие" да се вземе решение, както следва: по пункт 1. утвърждаване финансов ресурс в размер на 94 000 000 лева за изплащане на подпомагането по схемата за преходна национална помощ за тютюн за 2015 година, като същите са описани в два под пункта 1. 1 и 1. 2; по пункт 2 – средствата се предоставят от параграф по бюджета на първостепенния разпоредител с бюджет на Държавен фонд "Земеделие" за 2016 година. Видно от т. 11 от протокол № 96 от заседание на Управителния съвет, състояло се на 16.05.2016 г., са включени точките от горецитираното писмо. На 13 май 2016 г. е проведено заседание на консултативния съвет по тютюна. От представеното доказателство на л. 83 от делото, е видно че на същото заседание са присъствали представители съгласно заповедта за определяне на консултативния съвет, също така е представен и присъствен списък КС - Тютюн. На заседанието е дискутирана точката от дневния ред: "Разпределение на финансовия пакет от средства по схема за преходна национална помощ за тютюн необвързана с производството "Кампания 2015"". Със заявка за публикуване на писмени материали на интернет сайта на МЗХ от 18.05.2016 година е разрешено на 19.05.2016 г. публикуването на уведомление по чл. 66, ал. 1 от АПК и проект на заповед на министъра на земеделието и храните. По делото са представени два броя възражения, но същите не са от жалбоподателите в настоящото съдебно производство. Последвало е издаването на заповед № РД 09-536 от 26.07.2016 г. от Министъра на земеделието и храните, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 41, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от Наредба № 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания (Обн. ДВ, бр. 16 от 2015 г.), във връзка с т. 11, 1, 1. 2 от Протокол № 96 от заседание на Управителния съвет на Държавен фонд "Земеделие", проведено на 16.05.2016 г., с което е одобрен размерът на средствата за преходната национална помощ за тютюн за 2015 година. Представени са доказателства за изменение и допълнение на Наредба № 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания, обн. в ДВ, бр. 50 от 1 юли 2016 година, относимо за заявления за подпомагане, подадени през 2015 година. След като обсъди доводите на жалбоподателите въз основа на събраните по делото доказателства и провери съгласно чл. 168 от АПК законосъобразността на оспорения акт на всички основания по чл. 146 от АПК, настоящият състав намира, че заповедта е издадена от компетентен орган, в законоустановената писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, напълно мотивирана с посочване на фактически и правни основания, в съответствие с материалноправни разпоредби и с целта на закона. В жалбата си жалбоподателите са изложили твърдения, че издадения административен акт е нищожен, тъй като е издаден при пълна липса на материалноправни предпоставки, предвидени за неговото издаване, които правят акта негоден да породи исканите и желаните правни последици. Според съдебната практика и правната теория, при липса на законови критерии за нищожност, един административен акт е нищожен, когато е издаден от некомпетентен по материя, място и време орган, при неспазване на формата му, при особено съществени нарушения на процедурата по издаването му, граничещи с липса на такава или пълно неспазване на процедурата, установена в някои специални закони, като това са основанията за нищожност касаещи компетентността на органа и допуснати процесуални нарушения. Наличието на особено тежък порок обаче може да касае и материалната законосъобразност на акта, т. е. административен акт е нищожен при наличие на изключително тежко нарушение (порок). Теорията и практиката очертават и критериите в най - обобщен вид за различаване на нищожните от унищожаемите административни актове при порока "материална незаконосъобразност", като се приема, че нищожност има, когато: на първо място - налице е пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материално - правна норма; на второ място - актът е изцяло лишен от законово основание; на трето място - акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. При контрола за законосъобразност се преценява съответствието на административния акт със закона, докато при нищожността - тази преценка се свежда до извеждането на един много тежък порок, тежък до степен да направи невъзможно съществуването на акта като такъв. Порокът е толкова тежък, че приравнява административния акт на едно "нищо" в правния мир, на несъществуващ факт. Настоящият състав намира, че в съответствие с изложеното и при правилно тълкуване и прилагане на закона, оспорената заповед на Министъра на земеделието и храните (сега с променено наименование Министър на земеделието, храните и горите), с която е определен размера на второ плащане по преходната национална помощ за тютюн за 2015 г., за премираното в периода 2007-2009 г. референтно количество тютюн сортова група "Басми", е издадена от компетентен орган, в предвидената форма и в съответствие с административно-производствените правила и при спазване на материалния закон, поради което не е налице порок на административния акт, водещ до липса на волеизявление. Освен това оспорената заповед не е отправена до несъществуващ адресат, няма невъзможен предмет и е издадена на предвидено в закона правно основание - чл. 41, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от Наредба № 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания (Обн. ДВ, бр. 16 от 2015 г.), поради което не е нищожна. Съдът намира за неоснователни твърденията на жалбоподателите, че към момента на издаване на процесната заповед няма проведена процедура по обявяване издаването на заповед на министъра на земеделието и храните, с която се определя финансовото подпомагане за килограм тютюн сорт "Басми" за втори транш от кампания 2015 г., по чл. 66, ал. 1 от АПК, както и че не е налице оповестяване на откритото производство, нито доказателства за формата на участие на заинтересованите лица в производството по издаване на заповедта, според чл. 69, ал. 1, т. 2 от АПК, въз основа на което жалбоподателите считат, че е налице грубо нарушение на материалноправните норми, тъй като административният орган е издал направо процесната заповед. И това е така, тъй като видно от доказателствата по делото, е налице уведомление на основание чл. 66 от АПК, с което е открито производство по издаване на общ административен акт. На интернет страницата на министерството е публикуван проект на заповед, с която се определя размера на второто плащане по преходната национална помощ за тютюн за 2015 г., за премираното в периода 2007-2009 г. референтно количество тютюн сортова група "Басми". В уведомлението са посочени основните съображения за издаване на акта, както и формата на участие на заинтересованите лица в производството чрез писмени предложения и възражения съгласно чл. 69, ал. 1, т. 1 от АПК. Представена е по делото заявка от 18.05.2016 г. за публикуване на интернет-сайта на министерството уведомление по чл. 66, ал. 1 от АПК и проект на заповед на министъра. Същата е разрешена на 19.05.2016 година. Във връзка с уведомлението и проекта на заповедта по делото са представени два броя възражения. Отделно от това е проведено заседание на консултативния съвет по тютюна, от което е видно, че на същото са присъствали представители съгласно заповедта за определяне на консултативния съвет. От представения присъствен списък се установява, че е имало представители от различни организации. С оглед на това настоящата инстанция приема, че е неоснователен доводът на жалбоподателя за липса на доказателства относно формата на участие на заинтересованите страни в производството по издаване на процесната заповед. Съдът намира, че административният орган е спазил процедурата по издаване на обжалваната заповед, уредена в чл. 66 и сл. АПК. Представени са доказателства за уведомяването на заинтересованите лица за откриване на процедурата по издаване на акта, като по този начин заинтересованите лица не са били лишени от възможност да изразят становището си по подготвяния акт. Неоснователен се явява и доводът на жалбоподателите, че при издаването на оспорения административен акт не са спазени изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, защото както се вижда, в заповедта са изложени и фактически, и правни основания. Не е нарушен и материалния закон. Издаването на заповед № РД09-536/26.07.2016 г. е от министъра на земеделието и храните на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 41, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от Наредба № 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания (Обн. ДВ, бр. 16 от 2015 г.), във връзка с т. 11, 1, 1. 2 от Протокол № 96 от заседание на Управителния съвет на Държавен фонд "Земеделие", проведено на 16.05.2016 г., с което е одобрен размерът на средствата за преходната национална помощ за тютюн за 2015 година. Според разпоредбата на чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. Съгласно чл. 37, ал. 3 от Наредба № 3 от 17.02.2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания, Преходната национална помощ за тютюн се изплаща на килограм въз основа на средногодишното количество изкупен качествен (1 – 3 класа) тютюн по сортови групи, както и диференцирано за различните количества в сортовите групи през референтния период по ал. 1 съгласно данните за изкупения и премиран тютюн, представени от Фонд "Тютюн". Когато земеделският стопанин не е отглеждал тютюн през всичките три години от референтния период, помощта се определя въз основа на средногодишното количество изкупен тютюн по сортови групи, както и диференцирано за различните количества в сортовите групи за годините, през които е отглеждал тютюн. Съгласно чл. 41, ал. 1, т. 2 от Наредба № 3 от 17.02.2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания, министърът на земеделието, храните и горите определя със заповед размера на плащането на килограм тютюн съгласно чл. 37, ал. 3. Настоящата инстанция следва да посочи, че в процесната заповед са посочени конкретни обстоятелства и като цяло са налице мотиви въз основа на които издателят му е определил размера на второ плащане по преходна национална помощ за тютюн за 2015 г., за премираното в периода 2007-2009 г. референтно количество тютюн сортова група "Басми". Съгласно Тълкувателно решение № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ мотивите към административния акт могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт от помощни и подчинени на издателя на акта длъжностни лица или органи, какъвто впрочем е настоящият случай. Спазено е изискването тези документи и установените правнорелевантни обстоятелства да са приобщени към акта с цитирането им (макар и не съвсем обстоятелствено - номера, дати и т. н.), с което е спазен принципът за самостоятелност, респ. непосредственост при осъществяване на административното производство от административния орган, поради което не е било необходимо тези факти да се приповтарят и като мотиви на издадената заповед. Позоваването на протокол от заседание на Управителния съвет на Държавен фонд "Земеделие", както и представените по делото протоколи от заседания на Консултативния съвет по тютюна с участието на заинтересованите страни в тяхната съвкупност представляват фактическите основания, съответстващи на посоченото в заповедта правно основание, което е мотивирало административният орган да вземе решението си. По същество те представляват юридическият факт (респ. фактическият състав), от който органът черпи упражненото от него субективно административно право. Това са конкретните факти, въз основа на които същият е счел, че следва да упражни предоставената му компетентност и на базата на които се извършва последващата съдебна преценка за законосъобразност на акта. На следващо място неоснователен е изложения довод в писменото становище на процесуалния представител на жалбоподателите за допуснато нарушение на чл. 71 от АПК, изразяващо се в необсъждане на постъпили възражения на 14.06.2016 г. и 15.06.2016 година. Това е така, защото тези постъпили възражения са от други лица, а не от жалбоподателите. Не следва да се забравя, че жалбоподателите нямат процесуалното право да предявяват и защитават чужди процесуални права, освен в изрично посочени в закона случаи (института на процесуалното представителство – законно или договорно), измежду които не е настоящия, защото адвокат Терзиева е процесуален представител на петимата жалбоподатели, подписали жалбата и няма данни същата да е пълномощник на други лица, депозирали възражения на сочените дати. Отделно от това, в случай че се приеме, че по отношение на представените възражения не е направено обсъждане и е налице нарушение, то същото не е съществено, тъй като не всяко нарушение на процесуалните правила е съществено, а само онова, което, ако не е било допуснато, би могло да доведе до различно от взетото от административния орган решение. Въз основа на така установеното от фактическа и правна страна настоящият съдебен състав намира, че обжалваната заповед № РД 09-536/26.07.2016 г. на Министъра на земеделието и храните, за определяне на размера на второ плащане по преходната национална помощ за тютюн за 2015 г., за премираното в периода 2007-2009 г. референтно количество тютюн сортова група "Басми е законосъобразна и жалбата срещу нея като неоснователна следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода на спора, основателно се явява своевременно предявеното от процесуалния представител на ответника искане за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение пред настоящата инстанция. Поради това и на основание чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ (ЗПП) и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, и във връзка с чл. 144 от АПК, жалбоподателите следва да бъдат осъдени да заплатят на МЗХ юрисконсултско възнаграждение общо в размер на 200 лева. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,