Решение № 8162 от 28.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 723/2025 г.

Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на кмета на Столична община /СО/, чрез юрк. А. Ганева като процесуален представител, против решение 20508 от 18.10.2024 г., постановено по адм. дело 4302/2024 г. по описа на Административен съд София град. Релевирани са касационните основания по чл. 209, т.2 и т. 3 от АПК. Недопустимостта на съдебния акт се обосновава с доводи за липса на годен предмет на оспорване и липса на правен интерес от оспорване за жалбоподателите пред административния съд, предвид изтеклия срок на действие на процесните заповеди. Наведени са доводи и за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Оспорват се решаващите изводи на съда за нищожност на издадените заповеди с твърдения са наличие на компетентност на органа, възложената му с валидни нормативни актове. Прави се искане за обезсилване на оспореното решение и прекратяване на производството по делото или за отмяна на съдебното решение и произнасяне по същество за отхвърляне на предявената жалба. Претендират се разноски за двете съдебни инстанции. Доводите и исканията в касационната жалба се поддържат в съдебно заседание от юрк. Я. Пенева като пълномощник на касатора. Ответниците А. А. М., В. Н. Б., В. А. К., И. С. С., В. К. К., С. Г. П., И. И. Т., Д. Д., Д. Е. М., К. С. С., Х. Г. Х., П. С. С., Е. И. С. и К. А. М., изразяват становище за неоснователност на касационната жалба в представен писмен отговор, а чрез адв. Миланов и адв. Стомонякова - и устно в съдебно заседание. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, второ отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, а при разглеждането й по същество, се констатира следното: С обжалваното решение, по жалба на настоящите ответници, Административен съд София град прогласява нищожността на заповед СОА24-РД95-183/13.04.2024 г. и заповед СОА24-РД95-227/26.04.2024 г., последната изменена със заповед СОА24-РД95-252/02.05.2024 г., всички издадени от кмета на Столична община /СО/. С оспорената Заповед СОА24-РД95-183/13.04.2024 г. на кмета на СО, на осн. чл.44, ал.1, т.1 и т.4 и ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, чл. 81 от Наредба 3 от 16.08.2010 г. на МРРБ за временната организация и безопасността на движението при извършване на строителни и монтажни работи по пътищата и улиците /Наредба 3/ и чл.3, ал.2, т.7 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община, във връзка с извършване на строително-монтажни работи по [улица], е забранен престоят и паркирането на пътни превозни средства /ППС/ по булеварди, улици и части от тях /конкретно посочени/ в определени часови интервали в периода от 14.04.2024г. до 19.04.2024 г. Със Заповед СОА24-РД95-227/26.04.2024 г. на кмета на СО, на осн. чл.44, ал.1, т.1 и т.4 и ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, чл. 81 от Наредба 3 от 16.08.2010 г. на МРРБ за временната организация и безопасността на движението при извършване на строителни и монтажни работи по пътищата и улиците и чл.3, ал.2, т.7 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община, във връзка с въвеждане на нова постоянна организация на движението по [улица], [улица], [улица]и [улица]и във връзка с възлагания СОА24-ТД26-6348/26.04.2024 г., СОА24-ТД26-6352/26.04.2024 г. и СОА24-ТД26-6353/26.04.2024 г., е забранен престоят и паркирането на пътни превозни средства /ППС/ по булеварди, улици и части от тях /конкретно посочени/ в определени часови интервали в периода от 28.04.2024г. до 05.05.2024 г. Със Заповед СОА24-РД95-252/02.05.2024 г. е изменена Заповед СОА24-РД95-227/26.04.2024 г., относно периода на въведените забрани, който е удължен до 08.05.2024 г. За да постанови горния резултат съдът приема, че оспорените заповеди са общи административни актове, които са издадени от некомпетентен орган. Сочи се, че същите са постановени на основание чл. 81 от Наредба 3 от 16.08.2010 г. на МРРБ за временната организация и безопасността на движението при извършване на строителни и монтажни работи по пътищата и улиците и чл.3, ал.2, т.7 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община, които разпоредби предоставят правомощия на кмета да издаде заповеди, с които да въведе временна организация на движението и да забрани общественото ползване на улици, булеварди, площади, пътища или участъци от тях за извършване на ремонти, строително-монтажни работи и други дейности за нуждите на общината за определен срок, но горните разпоредби противоречат на нормата на чл.165, ал.1, т.8 от Закона за движението по пътищата /ЗДвП/, според която временна организация на движението се въвежда от определени от министъра на вътрешните работи служби съвместно със собственика или администрацията, управляваща пътя. Изведени са изводи, че доколкото правната норма на ЗДвП е от по-висок ранг, същата изключва приложението на посочените разпоредби на наредбите, овластяващи кмета с упражнените правомощия, поради което последният не разполага с материална компетентност да издаде оспорените заповеди и същите са нищожни. Извън горното, съдът е формирал изводи за незаконосъобразност на процесните административни актове на основанията по чл.146, т.2 и т.3 АПК поради липса на мотиви и поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл.66 - чл.69 АПК при приемането им. Във връзка с наведените касационни оплаквания и при извършена на осн. чл. 218, ал.2 АПК, служебна проверка на оспореното решение, настоящият състав на ВАС счита същото за валиден и допустим съдебен акт. Неоснователни са доводите на касатора за липса на годен предмет на оспорване и на правен интерес от оспорване за жалбоподателите пред административния съд, поради изтеклия срок на действие на процесните заповеди. Правната квалификация на същите като общи административни актове по чл. 65 АПК не е спорна по делото. Заповедите са волеизявления на административен орган, които имат еднократно правно действие и засягат права на неопределен, но определяем брой лица. Съгласно чл. 147, ал. 1 АПК, приложим на основание чл. 184 от АПК, право да оспорват общия административен акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения. Обстоятелството, че действието на административните актове е времево ограничено, не означава, че след изтичане на срока на действието им, същите престават да съществуват и обжалването им пред съд е недопустимо. След изтичане на определения в заповедите срок, те не действат, но съдебният контрол за тяхната законосъобразност не се влияе от това, доколкото за периода на действието си актовете са създали задължения, с които са засегнали правата и интересите на жалбоподателите. За последните не е спорно, че са от кръга на адресатите на издадените заповеди предвид доказателствата за местоживеене/месторабота на територията в обхвата на въведените от органа забрани за престой и паркиране. Видно е, че за периода от 14.04.2024 г. до 08.05.2024 г., заповедите са били действащи административни актове, които са засегнали правната сфера на оспорилите ги лица и предявената от тях жалба е допустима, както и постановеното съдебно решение. Не е налице касационното основание по чл.209, т.2 АПК. По наведените оплаквания за неправилност на обжалваното решение, се приема следното: Касационната инстанция не споделя решаващия извод на административния съд, че оспорените заповеди са издадени от некомпетентен орган. Така изложените доводи са неправилни, тъй като са формирани без цялостна преценка на правната уредба на организацията на движението и безопасността по пътищата на общинско ниво. Видно е, че процесните заповеди въвеждат временни забрани за престой и паркиране на ППС във връзка с извършване на строително-монтажни работи на улици и булеварди на територията на СО, съотв. във връзка с нова организация на движението, т.е. въвеждат временни забрани за обществено ползване на улици, булеварди или части от тях от ППС, съставляващи мерки за временна организация на движението. Противно на приетото в оспореното решение, възлагането с разпоредбата на чл.165, ал.1, т.8 ЗДвП, на правомощия за въвеждане на временна организация на движението, които да бъдат упражнявани съвместно от органи, определени от министъра на вътрешните работи и собственика или администрацията, управляваща пътя, не е пречка за овластяване със същите правомощия и на други органи, които да ги осъществяват самостоятелно или съвместно при наличие на определени предпоставки. От съдържанието на издадените заповеди е видно, че кметът на СО не черпи правомощията си от горната разпоредба, която не намира приложение в случая. Нейн адресат са служби, определени от министъра на вътрешните работи, от което следва, че за тях е предвидено изискването за въвеждане на временна организация на движението съвместно със собственика или администрацията, управляваща пътя в хипотезата на т.8 на чл.165, ал.1 ЗДвП. Правомощията на кметовете на общини са регламентирани в чл.167в, ал.1, т.1 ЗДвП, чието систематично място е в същата глава пета Права и задължения на службите за контрол и надзор на пазара на Закона за движението по пътищата, която норма е пряко относима за случая, но съдът не я е обсъждал във връзка с валидността на издадените заповеди. Разпоредбата предвижда, че кметовете на общини организират, координират, ръководят и контролират изпълнението на политиката по безопасност на движението по пътищата на общинско ниво, каквито безспорно са улиците и булевардите, описани в процесните актове. Противно на приетото от първата инстанция, въведените от кмета на СО забрани за престой и паркиране като мярка на временна организация на движението, са в изпълнение на правомощия, предоставени му със законови правни норми, на които не противоречат разпоредите на подзаконовите нормативни актове, посочени като основания за издаване на оспорените заповеди. В подкрепа на горната теза са и разпоредбите, регламентиращи управлението на общинската собственост, доколкото улиците и булевардите са публична общинска собственост чл. 3, ал. 2, т. 1 от Закона за общинската собственост (ЗОС) във вр. с § 7, т. 7 ЗМСМА. Съгласно чл. 21, т. 8 и т.13 ЗМСМА общинският съвет е органът, който законът е оправомощил да приема решения за управление на общинско имущество и да определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, от което следва, че общинският съвет определя политиката за движението и безопасността на движението на управляваната територия. Член 8, ал. 1 ЗОС установява, че управлението на имоти общинска собственост, става под общото ръководство и контрол на общинския съвет, а алинея 2 на същата разпоредба сочи изрично, че правомощията на кмета на общината по управление на общинската собственост се определят от общинския съвет с наредба. От горното следва, че посочените специални закони определят общинския съвет и кметът като органи, компетентни да управляват общинската собственост, в обхвата на която попадат и улиците. Противното разбиране би означавало да се ограничи, в разрез с духа на закона, правомощието на собственика на общинската транспортна инфраструктура да определя условията и мерките за нейното ползване, вкл. за организацията на движението и безопасността, какъвто неправилен извод следва от мотивите на оспореното съдебно решение. От друга страна, преценявайки компетентността на кмета на СО, неправилно административният съд е изключил приложимостта на разпоредбите на чл. 81 от Наредба 3 от 16.08.2010 г. на МРРБ за временната организация и безопасността на движението при извършване на строителни и монтажни работи по пътищата и улиците /Наредба 3/ и на чл.3, ал.2, т.7 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община /НОДТСО/, като противоречащи на чл.165, ал.1, т.8 ЗДвП. Последните са основанието за издаване на процесните заповеди, респ. основанието, от което черпи правомощията си кмета на СО. Както се посочи, упражнените от органа правомощия не произтичат от разпоредбата на чл.165, ал.1, т.8 ЗДвП, поради което неправилно съдът е проверявал за съответствие с нея на приложените в случая подзаконови норми. Същите са част от цитираните по-горе наредби, които са приети в изпълнение на законова делегация, а именно: Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗДвП, улиците в населените места са отворен за обществено ползване път, по който всеки има право да се движи като спазва установените правила за движение /чл. 2, ал. 3 ЗДвП/. Съгласно чл. 3, ал. 3 ЗДвП условията и редът за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството, а именно Наредба 3 от 16.08.2010 г. на МРРБ за временната организация и безопасността на движението при извършване на строителни и монтажни работи по пътищата и улиците. С последната се определят условията и реда за създаване на временна организация и безопасност на движението /ВОБД/ при извършване на строителни и монтажни работи по пътища и улици /арг. чл.1, ал.1/, като отговорността за изработването и съгласуването на проекта за ВОБД в случаите на дълготрайни СМР /с продължителност повече от две денонощия според чл.5, ал.1, т.2 Наредбата/ е за възложителите на СМР /чл.4, ал.1 Наредба 3/. Според чл.80, ал.1, т.3 от Наредба 3, проектите за ВОБД за улици и местни пътища се съгласуват от общинската администрация и службите за контрол на МВР. Съгласно, чл.81, ал.1 от Наредба 3, посочена като основание за издаване на оспорените заповеди, органите по чл.80, т.е. общински органи, с изключение на службите за контрол на МВР, издават заповед за въвеждане и поддържане на ВОБД, с която се указват временният режим на движение, срокът на действие на ВОБД и съставът на комисията за приемането на временната организация и за нейното премахване. В случая, са налице предпоставките за приложение на чл.80, ал.1 Наредба 3, тъй като са въведени мерки за временна организация на движението за определен срок и във връзка с извършване на СМР на общински улици, от което следва, че кметът на СО като орган на изпълнителната власт в общината, т.е. като орган от общинската администрация по терминологията на наредбата, е компетентен да издаде процесните заповеди. Идентични са изводите и във връзка с основанието по чл. 3, ал.2, т.7 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община /НОДТСО/, послужило за издаване на оспорените административни актове. Горната наредба е приета от Столичния общински съвет на осн. чл.21, ал.1, т.13 ЗМСМА, а според цитираната разпоредба, временни забрани за обществено ползване на улици, булеварди, площади, пътища или участъци от тях от ППС се въвеждат със заповед на кмета на СО за извършване на планирани ремонти, строително-монтажни работи и други дейности за нуждите на Столична община за срок до 6 месеца. В съвкупност изложеното установява специална подзаконова регламентация на условията и реда за въвеждане на временна организация на движението в Столична община, включително компетентния орган, ограничителните мерки и забрани за ползване на улиците на територията на същата, в хипотезата на строителни и монтажни работи. Противно на приетото от административния съд, уредбата в приложените наредби е в изпълнение на предоставена от законодателя нормотворческа компетентността на министъра на регионалното развитие и благоустройството, съотв. на общинския съвет, която е упражнена в съответствие и при съобразяване с относимите законови норми, регулиращи същите обществени отношения. С посочените по-горе разпоредби кметът на СО е надлежно оправомощен да въвежда забрани за обществено ползване на пътищата, вкл. забрани за престой и паркиране на ППС. Изводите са за наличие на компетентност на органа да издаде процесните заповеди, които са валидни административни актове, а оспореното решение, с което същите са прогласени за нищожни е неправилно и подлежи на отмяна. Касационната инстанция, произнасяйки се при усл. на чл.222, ал.1 АПК по съществото на спора, е задължена да провери законосъобразността на обжалваните заповеди на всички основания по чл.146 АПК. При горната проверка се установяват съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването им, каквито констатациите е направил и административният съд. Съображенията му в изложения смисъл се споделят от настоящия касационен състав. Предвид правния характер на процесните заповеди като общи административни актове, правилно са преценявани изискванията на чл. 66 и сл. АПК. Органът, въпреки дадените му указания от съда, не е представил доказателства, които да установяват изпълнение на задълженията за уведомяване на обществеността за откриване на производството по издаване на общите административни актове и за осигуряване правото й но участие в същото - няма данни откриването на производството да е разгласено чрез средствата и по начините, посочени в чл. 66, ал. 1 АПК; не са оповестени формите на участие на заинтересованите лица в производството предвидени в чл.69, ал.1 АПК; няма данни за осигуряване на достъп на заинтересованите лица до информацията по преписката съгласно изискванията на чл.68 АПК. По този начин са нарушени правата на гражданите, засегнати от издадените административни актове, както и принципите на служебното начало. В този контекст се установяват и отклонения от изискването на чл. 71 АПК - да бъдат изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и след обсъждане на предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и техните организации. Тези процесуални правила са регламентирани с оглед спецификата на общия административен акт за да бъдат гарантирани правата и интереси на засегнатите лица в административното производство. От горното следва, че неизпълнението на регламентираните в АПК императивни процесуални изисквания, въведени като гаранция за постановяването на законосъобразен административен акт, представлява нарушение на административнопроизводствените правила от категорията на съществените и е основание по чл. 146, т. 3 от АПК за отмяна на оспорените заповеди. Предвид изложеното, дължимо е произнасяне от касационната инстанция при условията на чл.222, ал.1 АПК за отмяна на обжалваното решение и за произнасяне по същество с решение за отмяна на процесните заповеди. С оглед изхода по делото, касаторът няма право на разноски. По изложените съображения, Върховният административен съд, второ отделение