Решение № 16407 от 3.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7989/2019 г.

Решение № 16407 от 3.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7989/2019 г., I о., докладчик председателят Светлозара Анчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба (неправилно наименована въззивна) на Общински съвет – гр. Добрич чрез процесуалния си представител адв. М. Димитрова, упълномощена от председателя И. Пенчев и за двете съдебни инстанции срещу решение № 195/07.05.2019 г., постановено по адм. дело № 172/2019 г. по описа на Административен съд – гр. Добрич, с което по оспорване на Областния управител на гр. Добрич е отменено решение № 45-9 по протокол № 45 от заседание на Общински съвет – гр. Добрич, проведено на 29.01.2019 г. е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на Община – гр. Добрич (по-нататък в изложението ще бъде изписвана само като Наредбата). Релевират се оплаквания за допуснати от съда нарушения при прилагането на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила, представляващи отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излагат се оплаквания, че е неправилен извода на съда, че измененията и допълненията на Наредбата са приети при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по изработването и приемането им, регламентирани в Глава ІІІ на Закона за нормативните актове (ЗНА) и по-конкретно разпоредбите на чл. 26 и чл. 28. Според касатора макар първоинстанционният съд да признава, че в конкретния случай изискването за публикуване на проекта на Наредбата на интернет-страницата на Общината е изпълнено, вкл. и срокът, в който тази публикация следва да е на сайта на съответната община, в решението на съда се коментира липсата на покана, съобразно изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА за провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Касационният жалбоподател не е съгласен с този извод на съда и твърди, че в изпълнение на чл. 26, ал. 3 и 4 ЗНА с публикуването проекта на Наредбата е обявено обществено обсъждане и е упоменат началния и крайния срок за предложения и становища от 21.12.2018 г. до 28.01.2019 г., както и интернет адреса на който да се правят предложенията или становищата. В касационната жалба се изтъква, че неправилно съдът е приел, че е нарушена разпоредбата на чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА поради липса на икономическа обосновка за приетите размери, след като никъде в ЗНА не се говори за такава обосновка. Касационният жалбоподател възразява и относно изводите на съда, че в докладната записка на кмета на Община Добрич само формално е включена точка "Причини и мотиви", тъй като това твърдение не отговаря на истината и мотивите в докладната записка представляват почти две страници от самата докладна записка. Иска се отмяна на обжалваното съдебно решение като неправилно, както и се претендира присъждане на сторените по делото разноски. Ответникът по касационната жалба Областен управител на Област Добрич К. Кирилов, я оспорва по подробно изложени съображения в депозирания по делото писмен отговор, в който се съдържа и искане за присъждане на направените по делото съдебно-деловодни разноски, вкл. и за приподписване на писмения отговор, определени по чл. 25а от Наредбата за заплащането на правната помощ. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за недопустимост на обжалваното решение поради недопустимост на производството и жалбата на основание чл. 159, т. 1 АПК. Според прокурора оспореното пред първоинстанционния съд решение е част от процедурата по приемане на подзаконов нормативен акт и с него е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на Община – гр. Добрич. Върховният административен съд, Първо отделение счита, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, но разгледана по същество е неоснователна поради следните съображения: За да отмени оспореното от Областния управител на Област Добрич решение № 45-9 по протокол № 45 от заседание на Общински съвет – гр. Добрич, проведено на 29.01.2019 г., с което е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на Община – гр. Добрич, съдът е приел, че тези изменения и допълнения са приети при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по изработването и приемането им и по–конкретно на чл. 26 и чл. 28 ЗНА. Според съда при изработването на проекта на нормативния акт не е спазено изискването по чл. 26, ал. 1 ЗНА за зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, както и провеждането съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА на обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Относно мотивите към проекта на Наредбата според съда макар те да са почти две страници, не изпълняват изискването на законодателя, а това е нарушение на изискването за обоснованост и откритост. В тази връзка съдът е посочил, че в мотивите към проекта са преразказани част от измененията, а единственият мотив, който е посочен, че размерът на данъка е разумно да бъде възприет като малко под усреднения размер на данъка за постигане на баланс между фискалните интереси на общината и възможностите на данъчните субекти да заплащат необходимите задължения за данъци към общината. Съдът е приел, че липсва икономическа обосновка на приетите размери, което е нарушение по чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА. В този смисъл съдът е установил, че приетия в Наредбата усреднен размер, не касае данъка, а видно от § 11 и чл. 41, ал. 1, т. 2 с изменението е предвиден минималният по закона коефициент, като по този начин не може да бъде установени какви са очакваните финансови резултати и по какъв начин ще бъдат защитени интересите на общината. При липса на икономическа обосновка съдът е счел, че не може да се определи защо е приет усреднен размер на данъка, а не друг. В обжалваното решение са изложени мотиви, че приемането на Наредбата е в противоречие с принципите в чл. 26, ал. 1 ЗНА предвид, че макар формално да се съдържа точка "Причини и мотиви" според съда тяхното съдържание не е достатъчно, за да се приеме, че изпълняват ролята на фактически основания, послужили за приемането на конкретния подзаконов нормативен акт. Липсата на конкретни мотиви съдът е приел, че лишава заинтересованите лица от възможността да участват в консултациите, защото компетентният орган не е изложил съображения и факти, които да налагат приемането на предложените изменения и допълнения на Наредбата. По отношение на целите и очакваните резултати съдът е приел, че те са бланкетни и не изпълняват изискванията на закона за яснота, публичност и откритост при определяне на местните данъци. Съдът е констатирал, че не е налице реално участие на гражданите в обсъждането на Наредбата, тъй като в самата докладна записка е посочено, че гражданите и фирмите могат да се запознаят с проекта от сайта на общината и да дадат писмените си становища, предложения и възражения, но липсва покана съобразно изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА за провеждане на обществени консултации, а и не се твърди, че такива са проведени, което съдът е приел, че е нарушен в този смисъл принципът за публичност и откритост. При така изложените мотиви съдът е приел, че Наредбата е незаконосъобразна и я е отменил. Обжалваното решение е правилно постановено. Установено е по делото, че с § 39 от ПЗР на ЗКПО са приети изменения в Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ) относно данъка върху недвижимите имоти и данъка за превозните средства и с оглед тези законодателни промени е предприето и изменение и допълнение на общинската наредба на гр. Добрич относно местните данъци. Съгласно § 40 от ПЗР на ЗКПО е прието, че за 2019 г. общинският съвет определя размерите на данъка върху превозните средства до 31.01.2019 г., а когато не са определят нови размери в посочения срок, за 2019 г. данъкът се определя съгласно минималните размери на данъците и коригиращите коефициенти, определени в чл. 55, ал. 1 ЗМДТ, а това е в съответствие с правомощията на съветите съгласно чл. 1, ал. 2 ЗМДТ, като по този начин законодателят е възложил в оперативната самостоятелност на общинските съвети да определят конкретните размери, респ. коригиращите коефициенти на местните данъци на територията на съответната община. Систематическото място на чл. 26, ал. 1 ЗНА, в приложимата редакция (ДВ, бр. 46 от 2007 г.), е в глава трета на закона "Изработване на проекти на нормативни актове", като в ал. 1 са регламентирани принципите при изработването им, които са: обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Именно в изпълнение на тези принципи в ал. 2 на същата разпоредба законодателят е предвидил задължение за компетентния орган преди внасянето на проект на нормативен акт да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Касае се за императивна норма, при неизпълнението на която следва да се приеме, че е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради неспазване на законово предвидената процедура по издаване на нормативен акт, а именно неизлагане на конкретни мотиви по приетите промени в действащата Наредба. Страните по делото не спорят, че изискването за публикуване на проекта за Наредбата съгласно чл. 26, ал. 3 ЗНА е спазено. Спорът е относно спазването или не на изискванията по чл. 26, ал. 1 и 2 и чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА. Според съда не е спазено изискването по чл. 26, ал. 1 ЗНА за зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, както и изискването по ал. 2 на същата разпоредба, която предвижда провеждането на обществени консултации в процеса на изработването на проекта за наредба, което следва да се прилага и за наредбите, с които се допълват или изменят съответните общински наредби, като тези консултации са с гражданите и юридическите лица, заинтересовани от изработване на съответната наредба. Съдът е мотивирал изложеното в обжалвания съдебен акт, че не е спазено изискването за зачитане принципите, изброени в чл. 26, ал. 1 ЗНА, но с оглед изготвянето на проекта за Наредбата, публикуването й на интернет-страницата на Община Добрич, както и обявяването на гражданите и юридическите лица, че имат възможност за становища и предложения в указания им 30-дневен срок, неправилно съдът е приел, че не са изпълнени изискванията за спазване на изброените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи. В тази връзка не следва да се споделят изводите на решаващия съд, че не е извършено обществено обсъждане на проекта на Наредбата и с непубликуване на нарочна покана. Обявлението на сайта на общината с посочване на определен срок, в който гражданите и юридическите лица да могат да изразяват становищата си и да предлагат конкретни идеи, свързани с приемането на Наредбата, касаеща местните данъци на територията на общината. На сайта на Община Добрич наистина не са качени становища, възражения или предложения от заинтересовани лица – граждани и юридически лица, но това не потвърждава извода на съда за неизпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА за непровеждане на обществени консултации, а просто липсват подадени такива становище и/или предложения. С обявяването на обществени консултации по приемането измененията и допълненията в Наредбата в сайта на общината и посочването на срок, в който гражданите и юридическите лица могат да представят своите становища и предложения се доказва, че е изпълнено законовото изискване за провеждане на обществени консултации. Следва да се приемат обаче изводите на съда за неспазване на изискването по чл. 28 ЗНА за излагане на мотиви към проекта на съответния нормативен акт. Такива мотиви са изготвени, но правилно съдът е приел, че те са бланкетни, възпроизвеждащи част от измененията, приети в ЗМДТ. В мотивите към проекта се сочи, че във връзка със законодателните промени, следва да се промени Наредбата досежно местните данъци, които се събират на територията на Община Добрич и те са свързани с приетото в § 40 от ПЗР на ЗКПО общинските съвети да определят конкретните размери и коригиращи коефициенти на местните данъци. Изричното посочване, че един от тези очаквани резултати е синхронизирането на Наредбата с действащото законодателство, постигане на по-голяма яснота и публичност при определяне размерите на местните данъци и повишаване приходите на общината не може да замести мотивите, които следва да обосноват защо се приемат посочените в изменението и допълнението на Наредбата размери на местните данъци, по-специално за данъка върху превозните средства. Следователно, така изложените мотиви не са конкретни и достатъчни за обосноваване необходимостта от издаване на Наредбата за допълнение и изменение на приетата вече общинска наредба за местните данъци на територията на Община Добрич, поради което следва да се споделят съображенията на съда за липса на мотивировка за проекта на Наредбата и бланкетност на мотивите. Правилно съдът е приел и липсата на икономическа обосновка на проекта за Наредба, което според него е нарушение по чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА. Според тази разпоредба мотивите, съотв. докладът съдържат очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, което представлява икономическа обосновка. Такава не е налице, тъй като изрично не е мотивирано защо се предлагат определени размери на местните данъци, като се приема усреднен размер с оглед посочените в закона минимални и максимални размери. Определянето на тези размери се обяснява само с постигането на баланс между фискалните интереси на общината и възможностите на данъчните субекти да заплащат местните данъци, което е недостатъчно за мотивиране размерите на тези данъци, регламентирани с измененията на Наредбата. В този смисъл обосновано съдът е приел, че не е мотивирано в проекта за Наредбата защо е приет усреднен размер и какви ще са очакваните резултати предвид, че такъв разчет не е направен. С оглед изложеното по-горе настоящият съдебен състав на касационната инстанция счита, че обжалваното решение е правилно постановено, тъй като не са допуснати сочените в касационната жалба нарушения, водещи до отмяната му, поради което на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК следва да бъде оставено в сила. По искането за разноски предвид изхода на делото такива се дължат на ответника по касация под формата на юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв. на основание чл. 78, ал. 8 ГПК. Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, Първо отделение