Решение № 10429 от 7.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1172/2017 г.

Решение № 10429 от 7.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1172/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Г. Г. В. против решение № 466 от 12.12.2016 г. по адм. дело № 230/2016 г. на Административен съд - Д. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт и се иска отмяната му. Ответникът по касационната жалба - кметът на община К., е представил писмен отговор, в който поддържа, че обжалваното решение е правилно и иска да се остави в сила. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното: С обжалваното решение Административен съд - Д. е отхвърлил жалбата на Г. Г. В. против заповед № 42/31.03.2016 г. на кмета на община К., с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното й правоотношение. По делото са установени следните фактически обстоятелства: Г. Г. В. е назначена на длъжността "финансов контрольор" със заповед № 244 от 28.04.2004 г. на кмета на община К., по служебно правоотношение. С. У. правилник за организацията и дейността на общинската администрация в гр. К., утвърден със заповед № 698/26.11.2012 г. на кмета на общината, и длъжностната характеристика за длъжността "финансов контрольор", служителката е пряко подчинена на кмета на общината. Според длъжностната характеристика, финансовият контрольор осъществява предварителен контрол за законосъобразност на всички документи и действия, свързани с финансовата дейност. Проверява всички документи, необходими за поемане на задължение или за извършване на разход. При осъществяване на дейността си финансовият контрольор е функционално независим. На 29.12.2015 г., с решение 22 от протокол 4, Общински съвет гр. К. е одобрил нова структура на общинската администрация, при обща численост - 110 броя. На основание приетото решение от общинския съвет, със заповед № 250/28.03.2016 г., кметът е утвърдил Устройствен правилник на общинската администрация, с който се отменя действащия до този момент. В новия Устройствен правилник не е предвидена длъжност "финансов контрольор" като самостоятелно звено, пряко подчинена на кмета. Функционалните правомощия на длъжността "финансов контрольор" са предоставени на отдел "Бюджет, финанси, счетоводство" - чл. 29, т. 11 и 12 от Устройствения правилник. На същата дата - 28.03.2016 г., на жалбоподателката Г. В. е връчено предизвестие по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл ., с което е уведомена, че предвид решение 22 от протокол № 4/28912.2015 г. на ОбС гр. К., след изтичането на 30-дневен срок, правоотношението й ще бъде прекратено, а при неспазен срок, ще й бъде изплатено обезщетение по чл. 106, ал. 4 ЗДСл . В предизвестието на служителката е предложено да заеме длъжността "старши специалист" в отдел "Евроинтеграция и обществени поръчки", по трудово правоотношение, като й е определен 3-дневен срок за писмен отговор. На 31.03.2016 г. е издадена оспорваната заповед № 42/31.03.2016 г. на кмета на община К., с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение, считано от 01.04.2016 г. Основният спорен предмет по делото е налице ли е реално съкращаване на длъжността "финансов контрольор", заемана от жалбоподателката. Прегледът на длъжностните разписания в тази връзка показва следното: В длъжностно разписание на общинска администрация гр. К., в сила от 21.11.2012 г., съгласно решение на ОбС гр. К. № 179 по протокол № 15/30.10.2012 г., утвърдено от кмета на община К., фигурира длъжността "финансов контрольор", 1 бр., по служебно правоотношение. Според същото длъжностно разписание отдел "Бюджет, финанси, счетоводство" към дирекция "Финансово-стопански дейности, правно-нормативно и информационно обслужване и управление на собствеността" се състои от следните длъжности - 1 бр. началник-отдел по служебно правоотношение, главен специалист 1 бр., специалист 1 бр., старши специалист 1 бр. и старши счетоводител 5 бр., всички по трудово правоотношение, общо 9 броя щатни длъжности. Видно от поименно разписание на длъжностите - "държавни дейности" на общинската администрация, утвърдено от кмета на общината, в сила от 01.01.2015 г., длъжността "финансов контрольор" е заемана от жалбоподателката. Съгласно това длъжностно разписание в отдел "Бюджет, финанси, счетоводство, към този момент са били заети длъжностите - "началник отдел", специалист 1 бр., старши специалист 1 бр., счетоводител 1 бр. и старши счетоводител 1 бр. В длъжностното разписание на общинската администрация гр. К., в сила от 15.01.2016 г., утвърдено от кмета на община К., длъжността "финансов контрольор" не фигурира. Отдел "Бюджет, финанси, счетоводство" към дирекция "Финансови дейности, правно, административно и информационно обслужване" се състои от длъжностите - началник отдел 1 бр. по служебно правоотношение, главен специалист 1 бр., специалист 1 бр., ст. специалист 1 бр., ст. счетоводител 2 бр. и счетоводител 3 бр., всички по трудово правоотношение, общо 9 броя щатни длъжности. Според поименното разписание на длъжностите в общинската администрация, в сила от 01.02.2016 г., утвърдено от кмета на общината, длъжностите в отдел "Бюджет, финанси, счетоводство" са заети. Със заповед № 251 от 28.03.2016 г., на основание чл. 44, ал. 2 вр. чл. 13, ал. 3, т. 5 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор и чл. 13 от Инструкция за осъществяване на предварителен контрол и на други контролни дейности към системата за управление и контрол в общинската администрация К., кметът на община К. е определил Е. В. - счетоводител в отдел "Бюджет, финанси и счетоводство" за лице, извършващо предварителен контрол за законосъобразност преди поемане на задължение и извършване на разход. С оглед изложените фактически обстоятелства, административният съд е приел, че оспорената заповед е законосъобразна и не са налице основания по чл. 146, т. 1 - 5 АПК за отмяната й. Съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган и в предписаната от закона форма. Посочил е, че служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено след като кметът на община К. е утвърдил новия Устройствен правилник на общинската администрация. Утвърждаването на двете щатни разписания - длъжностно и поименно съответстват на приетото решение от Общински съвет К. за нова общинска структура на администрацията и предхождат датата на прекратяване на служебното правоотношение на служителката. Според приложените доказателства по делото, съдът е извел извод, че е налице реално съкращаване на длъжността "финансов контрольор", заемана от жалбоподателката. Изтъкнал е, че действително функциите и задачите на финансовия контрольор не са преустановени, а са възложени на отдел "Бюджет, финанси, счетоводство", но това обстоятелство не обуславя извод за липса на реално съкращаване на длъжността "финансов контрольор". При тези фактически и правни съображения е постановил обжалвания резултат. Касационният жалбоподател поддържа, че решението е постановено при нарушения на процесуалния и материалния закон и е необосновано. Излага доводи, че при издаване на заповедта кметът на община К. е нарушил изискванията по чл. 26 и 35 АПК, като не е уведомил служителката за започналата процедура по прекратяване на служебното й правоотношение; промяната в структурата на администрацията не е фактическо основание за съкращаване на длъжността; не е налице реално съкращаване на длъжността, т. к е продължила да съществува като система от функции, задължения и задачи; не е било налице ново щатно разписание към момента на издаване на заповедта. При тези възражения по съществото на спора, касационният жалбоподател счита, че съдът е интерпретирал погрешно доказателствения материал и е извел неправилни изводи относно законосъобразността на оспорената заповед. Върховният административен съд, като прецени доводи и възраженията на страните и събрания доказателствен материал по делото, намира, че касационната жалба е неоснователна. Правилно съдът е приел, че обжалваната заповед е издадена при спазване на изискванията относно компетентния орган, необходимото съдържание и материалноправни предпоставки. Възраженията на касатора за наличие на основанията по чл. 146, т. 1 - 5 АПК за отмяната й, релевирани пред административния съд и повторно в касационната жалба, са обсъдени от съда по същество и правилно са приети за неоснователни. Не намират подкрепа в доказателствата по делото касационните основания за неправилност на съдебния акт. Фактическата обстановка е изяснена от съда и изведените въз основа на нея правни изводи се споделят от касационната инстанция, по следните съображения: Общински съвет К., в кръга на правомощията си по чл. 21, ал. 1, т. 2 от Закона за местното самоуправление и местна администрация, с решение по протокол № 4 от 29.12.2015 г. е одобрил общата численост на персонала и структурата на общинската администрация. Според данните по делото, решението е влязло в сила на 14.01.2016 г. Общинският съвет е приел също нов устройствен правилник, който по реда и на основание чл. 44, ал. 1, т. 17 ЗМСМА е утвърден от кмета на община К. и е в сила от 28.03.2016 г. В съгласие с приетите численост и структура на общинската администрация, са изготвени нови длъжности разписания -длъжностно и поименно, които са утвърдени от кмета на общината, в качеството му орган по назначаването, съответно от ръководител на администрацията - по арг. чл. 2, ал. 3 от ЗДСл и чл. 11, ал. 1 и 2 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията (приета с ПМС № 129/2012 г.). Длъжностното и поименно разписания са в сила от 15.01.2016 г. и 01.02.2016 г. Доводите за антидатирането им правилно не са възприети от решаващия съд. Длъжностното разписание е във формата по Приложение № 1 към чл. 10, ал. 1 от Наредба за ЕКДА и е утвърдено в съответствие с този образец - съдържа датата на влизане в сила и подпис на ръководителя на администрацията за "утвърждавам", аналогично е положението с поименното разписание. Следва да се посочи, в светлината на възраженията на касационния жалбоподател относно спазване на изискванията за утвърждаване и влизане в сила на длъжностните разписания, че предходните длъжностно и поименно разписание са идентични по форма и притежават аналогични реквизити на оспорените разписания, т. е. налице е еднаквост в процедурата по приемането и утвърждаването им. На следващо място, съществено за спорния предмет е фактът на премахване на длъжността "финансов контрольор" в новата структура на общинската администрация и прехвърляне на присъщите й функции и дейностите с приетия нов Устройствен правилник на отдел "Бюджет, финанси, счетоводство". Реалното съкращаване на длъжността по см. на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл изисква наличието две кумулативни условия: премахване на длъжността като нормативно определена позиция и прекратяване на системата от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика за длъжността. Каква структура и какви длъжности органът ще приеме, че изпълняват най-ефикасно възложените му функции и дейности е въпрос на преценка по целесъобразност, като релевантно за законосъобразността на прекратяване на служебното правоотношение е обективният факт на съкращаване на длъжността, (в т. см. вж. решение № 7450 от 21.06.2016 г. по адм. д. № 1998/2016 г., на ВАС, 5-членен с-в). В този контекст, в съдебната практика ясно са диференцирани хипотезите - когато под формата на реорганизация се прекратява правоотношението с един служител и същите функции и задачи се прехвърлят на друга длъжност, но напр. с различно наименование, при която не е изпълнена нормативно заложената цел за оптимизация на дейността и обуславя незаконосъобразност на уволнението и съответно хипотезата на реално преструктуриране на длъжностите с придаването им на нови функционалности, съпроводено с редуциране на техния брой и/или трансформиране на функционалното им съдържание, при запазване на числеността на администрацията. В случая, изискванията за реално съкращаване на длъжността "финансов контрольор", заемана от жалбоподателката са изпълнени. Длъжността "финансов контрольор" не съществува в новата структура на общинската администрация. Присъщите й функционални задачи и дейности са възложени общо на отдел "Бюджет, финанси, счетоводство". Сравнението на длъжностните разписания - съществуващото преди съкращаването на жалбоподателката и действащото след 15.01.2016 г. показват, че числеността и видът на длъжностите в отдел "Бюджет, финанси, счетоводство" са запазени. Няма данни по делото и не се е твърдяло от страните промяна в съдържанието на длъжностните характеристики за тези длъжности. В изпълнение на законовото изискване, дадено в чл. 13, ал. 3, т. 5 от ЗФУКПС, съгласно което ръководителите създават и прилагат контролни дейности, които включват най-малко предварителен контрол за законосъобразност, който може да се извършва от назначени за целта финансови контрольори или други лица, определени от ръководителя на организацията, кметът на община К. е възложил тази дейност с нарочна заповед на счетоводител от отдел "Бюджет, финанси, счетоводство". Съгласно цитираната по-горе длъжностна характеристика, на длъжността "финансов контрольор", заемана от жалбоподателката, това е определената областта на дейност на длъжността. При това положение, съдът правилно е приел, че е налице реално съкращаване на длъжността "финансов контрольор" - същата не фигурира в новата общинска структура, а присъщите й дейности са възложени с нарочна заповед, т. е. допълнително, извън дейностите по длъжностна характеристика, на друг служител на длъжност "счетоводител" в отдела, на който общо са прехвърлени функциите и задачите на финансовия контрольор. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно, не са налице касационни основания за отмяната му, поради което следва да се остави в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение,